[学术连载4]戚聿东 李颖：新经济与规制改革——新经济对政府规制的新需求

    [摘要]发展新经济是引领经济新常态和培育经济增长新动能的必然选择。作为新型经济形态，新经济的运行在基础支撑、技术特征、组织结构、产业组织等方面都迥然有别于传统经济。本文从企业进入战略、面临的新机会、市场需求条件、生产要素转换、相关产业支持以及政府角色六个方面揭示了新经济的产生机理，并从底层推动力、内部运行系统、外部环境三个方面阐述了新经济的运行逻辑。在新经济的运行逻辑下，传统上基于垄断、信息不对称、外部性、公共产品、信息安全等因素而产生的政府规制需求发生了根本变化。为适应新经济发展，政府规制改革势在必行。为此，方向上应从强化规制转向放松规制，内容上应从经济性规制转向社会性规制，方式上应从歧视性规制转向公平竞争规制，方法上应从正面清单制转向负面清单制，流程上应从前置审批转向后置监管，机构上应从专业型部门转向综合型部门，机制上应注重使用“规制沙盒”。
    [关键词]新经济 创新 审慎监管 放松规制
    [基金项目]国家社会科学基金重点项目“深化国有企业改革问题研究”(批准号13AJY012)
    [作者简介]戚聿东，北京师范大学经济与工商管理学院教授，博士生导师，经济学博士;李颖，首都经济贸易大学工商管理学院博士研究生。
    [期刊责任编辑]王燕梅
    （续）
    三、新经济对政府规制的新需求
    规制需求是政府提供规制政策的理论依据，政府规制的必要性取决于市场失灵。在古典乃至现代经济学中，市场失灵主要表现为垄断、信息不对称、外部性、公共产品、公共安全等。其实，即便在规制最为必要的自然垄断产业和公共事业领域，长期规制的结果也导致了“规制失灵”。故从20世纪70年代后期开始，国际上掀起了以竞争化、民营化和放松规制为主要内容的改革浪潮，结果使得传统垄断行业能够“化腐朽为神奇”，一度成为发达国家和部分发展中国家的经济增长“新动能”。新经济更是如此，新经济主要依托于互联网、物联网运行，新经济的运行是否会导致市场失灵?退一步讲，即便是新经济不可避免地遭遇某些方面、某种程度的市场失灵，是否就意味着加强规制的必要?
    1.垄断
    新经济时代下，在高度发达的信息技术和网络科技推动下，经过经济离散化解构与全息化重构，产业经济正在发生着结构性变革。近年来，在多边市场交叉网络外部性和需求方规模经济驱动下，在“流量为王”准则驱动下，为争取用户注意力，平台企业之间的合并重组非常活跃，如美国汀餐平台Grub Hub和Semless、团购平台Groupon和Living Social的合并，中国滴滴和快滴、美团和大众点评等平台的合并。主要原因在于平台企业达到一定用户基数后会形成自反馈，产生锁定用户效应，用户被锁定后转移成本将会增加，被成功锁定的用户更能接受该平台提供的产品和服务。所以，平台企业在初创时往往采用免费策略吸引用户、扩大流量，以期形成用户粘性，在发展后期则向粘性用户提供其他收费产品或服务，形成某种形式、某种程度的垄断效应。但新经济下的垄断效应不同于传统经济垄断、自然垄断和行政垄断，是分工细化的结果，是技术创新的结果，是错位竞争的结果，是消费者选择的结果。这与现代企业家常说的“人无我有，人有我廉，人廉我快，人快我转”可谓异曲同工。从理论上讲，新经济下的垄断，非常类似于经济学中的垄断竞争概念。在垄断竞争市场中，为数众多的企业基于产品差别化进行竟争，这样，每一个竞争者都是某种形式和某种程度的垄断者，每一个垄断者也都面临着各种形式的竞争，如同熊彼特(1999)在阐述“创造性毁灭的过程”(Process of Creative Destruction)所总结的:“在迥然有别于教科书构图的资本主义现实中，有价值的不是这种竞争，而是关于新商品、新技术、新供给来源、新组织类型(如巨大规模的控制机构)的竞争，也就是占有成本上或质量上决定性优势的竞争，这种竞争打击的不是现有企业的利润边际和产量，而是它们的基础和它们的生命。这种竞争比其他竞争更富效率，犹如炮轰和徒手攻击的比较。”谈到垄断，熊彼特(1999)认为，垄断地位是借机敏和精力赢得和保持的、一个独家卖主的地位，一般只能在他行动得不像一个垄断者时才能够争取到并保持住。可以说，熊彼特所提出的五种创新来源及其对应的五种竞争手段，从实践上看正是当代新经济的主要源泉，也预示着新经济未来的演化路径。因此，新经济下的垄断现象绝不意味着市场失灵，而是内生于市场竞争机制之中，是竞争的应有之义，而且这种垄断与竞争是相互促进和转化的，有助于资源配置效率的不断提高。所以，对待新经济下的垄断现象应该慎用反垄断法进行规制。新经济产生和运行的特殊性使得传统反垄断规制具有一定局限性，需从政策目标、规制重点、手段和方法等方面进行调整。以相关市场的界定为例，需考虑网络效应、早期用户安装基础、转换成本、平台兼容性等实际问题，如网约车与巡游车应该作为一个相关市场，互联网金融与传统金融、电商平台与实体商场也应如此。同时，新经济运行中由于网络的强外部性，更易出现优势平台企业滥用市场支配地位、掠夺性定价、排他性交易等垄断行为，这些都应毫无例外地依法进行规制。此外，针对标准和兼容性问题，要在合法性和反竞争性之间进行权衡，要以保障公平有效竞争原则为主。
    2.信息不对称
    在经济学中，由于市场交易双方不能掌握对称的信息，造成交易过程中的逆向选择、道德风险等问题，导致市场交易减少，严重时导致市场关闭现象，最经典的例子就是诺贝尔经济学奖得主Akerlof (1970 )论述的柠檬市场的情形。因此，信息不对称的普遍存在导致了政府规制的必要。政府规制最常用的手段主要是要求信息优势方做到信息透明公开。其实，现实中的市场从来没有因为信息不对称而导致失效，因为信息不对称是劳动分工和社会分工的固有特征和必然结果，而且在奥地利学派看来，“不对称信息远远不是市场失败的一个迹象，而实际上是市场成功的一个迹象”(辛普森，2012)。在新经济下，几乎完全陌生的交易双方，依托互联网平台中介进行交易，在发展初期信息不对称程度更高，除虚拟数据性产品外，很多价值高的商品或服务多采用线上、线下结合的交易模式。随着信息技术和网络手段的发展，信息甄别变得容易，网络的交叉外部性使得双(多)边市场参与者处于相对同等地位，用户不再作为产品或服务的被动接受者，参与程度逐渐提高。正如卡斯特(2003)所说，如果实行信息私有制和信息垄断，互联网绝对不会有今天的发展规模和速度。信息的公开透明使得传统经济中信息不对称引发的道德风险和逆向选择问题得到有效缓解，从长期看，新经济基于互联网平台的发展模式，使得市场配置效率显著提高，不同于信息不对称下的“逆向选择”效应，新经济市场中留下的更多是优质低价的商品和服务。
    市场对资源的配置除依赖“看不见的手”，还要依赖“看得见的眼”的信誉机制，新经济背景下，信誉机制对资源配置的调节作用被进一步放大。在信誉机制对线上交易成交率和成交量影响研究中，各种实证研究得出了几乎一致的结论:各种信誉评价指标与线上成交率成正比，信誉差会导致低成交量(龚辰谨,2014)。新经济背景下信息传递有效性、历史评价体系的公开透明，使得线上交易变成重复多次博弈，用户参与的主动性积极性提高，使得市场长期信誉机制的建立成为可能。当信誉机制充分发挥作用时，市场自动实现资源高效配置，且信誉机制比规制机制运行成本更低，从长期看来更有效。此外，平台企业基于声誉考虑不仅会自发约束自己的行为，也会主动管理卖家行为，平台的自发规制取代了部分社会规制，节约了交易成本，更具有管理优势。而过度规制使企业对未来政策变化难以预料，不确定因素增多，不利于信誉机制的建立，政府注意力应转向建立良好的外部信息环境，而非对交易双方和交易内容的过多规制。在完善的信誉机制下，政府机构为信息提供的成本反而太过昂贵，某些信息是不必要披露的，披露本身会误导消费者、干预正常的市场竞争。而且新经济下信息不对称更多体现在各方对信息生产、传递、处理和管理能力上的差异性，而非资源匮乏造成的信息不对称，对资源的有效配置更多依赖于市场而非政府。
    3.外部性
    经济学认为外部性的广泛存在造成市场失灵，故需要政府规制介入，对制造负外部性的企业进行严格规制，对产生正外部性的企业进行补贴。对负外部性进行社会性规制仍适用于新经济运行。此外，新经济下外部性问题还发生了新的改变，一些新经济业态的发展对于消除生态环境负外部性影响因素具有积极作用，如太阳能和风能发电能够有效减少对化石能源的依赖，改善了环境质量。共享经济让资源获得更有效的利用，减少了重复购买、重复建设等浪费消耗不必要资源的行为。共享单车绿色出行方式和互联网专车、顺风车等新业态的兴起，有助于降低车辆空载率、减少出行车次、缓解交通拥堵、实现节能减排。
    基于互联网产生的网络外部性成为新经济业态运行的重要特征。产品是否兼容，在高度网络外部性的经济环境中对企业长远发展非常重要。政府制定有关标准政策会干预企业和市场的行为，网络使得标准竞争变为全球化竞争，标准往往是市场选择而非规制的结果，相关政策实施应充分考虑到网络经济的特点，尊重市场对标准产品的选择。此外，网络外部性的放大效应，又使先行进入的企业获得“先动优势”。这种由技术创新或商业模式创新形成的壁垒将会被下一轮创新打破，在被打破之前又可防止过多逐利者进人，有助于避免过度竞争。新经济网络外部性易产生的最大问题即垄断问题，前已述及，此处不再赘述。
    4.公共产品
    经济学中的公共产品是指消费上不具有排他性的产品或领域，由于不具有排他性，导致不付费的人群也不能被排除在该产品的消费之外，也就无人愿意为该产品的消费进行付费，因此，搭便车、偷懒、道德风险等行为成为理性的必然选择。由于私人没有动力提供公共产品，于是政府供给成为唯一选择。除了国防、司法、公共管理等正常的政府职能领域外，在被看成是典型公共产品的自然垄断产业、基础设施、公共事业等领域，各国或者直接纳人政府职能进行经营，或者组建国有企业进行经营，或者实施私人经营下的政府严格规制。但在现实中，由于公共产品的内涵和外延被人为延伸得过宽过泛，结果使得政府职能不断扩张和国有企业无所不在，“国有独资+垄断经营+政府规制”成为中国公共产品领域的普遍规制模式。实际上，这种规制模式是一种典型的“繁苛规制”，必然造成普遍的“公地悲剧”现象，应该按照竞争化导向成为改革的锋芒指向。
    作为新经济的一种重要业态，共享经济模式的出现使得产权和使用权分离，共享物品在共享过程中会呈现出准公共产品的一些特征。哈佛大学教授本科勒(2013)认为共享经济发展到一定程度后与“公地悲剧”恰好相反，在共享低价免费经济中，维护公地比商业化更重要，每个人都在积极打理公地，共享经济让人们把丰裕资源甚至冗余劳动时间贡献出来，放人“公共资源池”，以极低费用实现效率与公平在更高形态上统一。共享经济发展初期，可能会出现类似共享单车随意停放或丢弃、共享雨伞被借走无人归还等现象，但随着平台对共享物品监控的加强和对规则设计的完善，此类“公地悲剧”现象会逐渐减少消失。共享经济的目标就是把参与共享模式的每个个体都纳入到共同治理中，符合低成本高效率的资源配置理论。因此，在共享经济等新经济业态发展过程中，不要以为其具有公共产品的某些特征就将其纳人国有企业的范畴，也不要因为暂时带来的一些问题将其纳人政府长期规制的范围。很多情况下，新经济发展过程中的一些问题恰恰是不当规制造成的，而不当规制造成的问题又会成为进一步强化规制的依据和理由，产生规制依赖症，陷人过度规制状态，最终导致规制失灵，贻误经济发展的战略机遇。同时，对公共产品企业的规制可借鉴共享经济的运行逻辑放松规制，采取企业、社会、协会、政府协同治理的模式，激活市场中的竞争和创新，减少由国有企业主导公共产品领域带来的低效性。
    5.公共信息安全风险
    新经济下，随着互联网、全球定位系统、云计算等技术的发展，大数据的价值和潜力被进一步挖掘。信息技术的发展推动物联网的发展，人与人、人与物、物与物基本实现互联互通，全球数据量大约每两年翻一番，数据作为新的生产要素创造了前所未有的价值。随着存储成本的下降和分析工具的进步，采集、存储、循环利用的数据规模和数量将呈爆发式增长，基于大数据的各种新经济业态将会日益发展壮大起来。在这种背景下，2017年12月8日中共中央政治局就实施国家大数据战略进行集体学习，习近平总书记主持会议时强调指出，要推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进资源整合和开放共享，在保障数据安全的基础上，加快建设数字中国的进程。当然，大数据产业发展过程中也会引发一些问题，如信息安全问题、公权私权滥用问题。美国国家安全局实施的棱镜计划(PRISM)被披露后，引发了美国外交“地震”，同时引起了各个国家对信息安全、网络安全问题的高度重视。
    各个平台公司所采集的大部分数据，都包含个人信息，甚至有的数据表面上并非个人数据，但经过大数据技术处理后可以追溯到个人。在平台上，基于交易需求用户需提供真实姓名、身份证号、银行卡号、家庭住址等敏感信息，同时平台可以通过交易分析获取私人喜好、消费习惯、需求等数据信息。这些信息存储在平台数据库中，由平台管控，平台的权利进一步增大。数据的更大价值在于其二次利用，量化的数据被深度挖掘关联价值，重新输送和分配，创造更大利益。大数据时代很多信息在收集时并无其他用途，最终却产生创新性用途，平台不能告知用户尚未被开发出的用途，用户由于技术障碍和成本也很难授权同意新用途，大数据间的交叉检验使得匿名化、模糊化处理无法实现。传统告知与许可、匿名、模糊三大隐私保护策略在大数据时代均失效。基于“数据可以共享、隐私不可共享”原则，巫需建立新型隐私保护模式，建立数据使用者承担责任体系，可以使用自产生之日起自动带有保密性的区块链技术和IOTA量子纠缠技术，实现多个经营主体数据保密性需求。此外，如果平台的安全性出现纸漏，很有可能出现大规模隐私信息泄露的风险。立法部门需要通过赔偿、追责等相关法律来完善量化责任、进行保护。总之，无论是出于公共信息安全考虑，还是出于个人信息安全考虑，都需要政府加强严格的社会性规制。
    中国新经济尚处于发育和成长阶段，新兴业态如同脆弱婴儿需要呵护，政府通常扮演“阶段性托管”角色。即便在纯粹意义上的市场失灵面前，政府也应报以包容规制的态度，因为同样存在规制俘获、“旋转门”、规制成本过高等造成的规制失效现象。面对市场失效和规制失效，两害相权取其轻，审慎包容规制成为理性选择，正如美国总统里根1981年在12291号总统令中所言:“除非规制条例对社会的潜在收益超过了社会的潜在成本，否则规制行为就不应该发生”，政府针对新经济业态的规制更应如此。2016年5月9日李克强总理在全国“简政放权放管结合优化服务改革”电视电话会议上指出:“烦苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来繁荣与富裕”。因此，为促进新经济的繁荣发展，规制改革势在必行，刻不容缓。
    （待续）