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土地制度是中国政治经济制度的基础性安排，土地制度改革是中国全局改革的关键领域。独特的土地制度安排与变革曾作为中国经济高速增长和结构变革的发动机。但是，中国在利用土地创造“中国奇迹”的同时，也形成独特的以地谋发展模式，造成国民经济运行、财富增长与分配对土地的过度依赖。随着中国经济从高速转向中高速增长，结构形态从高速城市化转向城乡中国格局，必须转变以地谋发展模式，构建适应城乡融合战略的土地制度。“十四五”开启全面建设社会主义现代化国家新征程，以土地制度改革为核心的要素市场化改革是实现这一目标的重要手段。
一、影响“十四五”发展与转型的两个典型事实
（一）“以地谋发展”模式的衰竭
自20世纪90年代中期始，随着分税制实施带来地方政府谋发展方式的改变，以及土地管理制度变革带来农村集体建设用地市场关闭和地方政府对土地转用市场的垄断，土地成为地方政府主导经济发展的重要工具。独特的“以地谋发展”模式，使中国成为过去40年世界上经济发展最快的国家。随着中国经济发展阶段转换以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积，以土地推动发展的效力减退，运行风险加大，不可持续性显现。随着中国经济发展阶段从高速增长转向中高速增长，经济结构发生重大变化，土地的供需状况和功能也在发生改变。
1.土地的发动机功能减弱，对地方经济的拉动作用降低
从2010年开始，中国经济增长开始减速，应对的策略之一是放宽土地的供应，尽管如此，中国GDP增速还是一路下滑，建设用地供应也出现历史性峰值。之后的情形是：经济增长阶段转换和转型加快，全国的土地供应量在2013年后逐年减少。随着经济发展阶段转换，依靠土地宽供应拉动经济增长的模式已发生历史性转变，土地发动机功能不再。土地对经济影响的减弱还反映在区域土地指标的分配和使用上。随着经济增速的下滑，2013年后多地开始出现土地指标供不出去的现象，2016年上半年全国供地指标完成率不足35%。指标使用的差异在区域间的分化尤其明显，中西部地区部分城市甚至存在零供应、零成交的现象，这不仅表明建设用地指标约束对地方经济的影响减弱，也意味着土地作为发动机的功能的减弱，地方经济发展对土地的需求减弱，土地对经济的拉动作用降低。
2.低价供地工业化方式问题凸显
地方政府一直致力于以低地价的招商引资发展工业化，尽管总的工业增加值依然在逐年增加，但工业增加值的增长率已经开始下降。更严重的是，单位工业用地产出的增长率下降更为明显。从2011年开始，单位工业用地工业产出的增长率便逐步下降。工业增加值增长率逐渐下降，主要是因为中国生产要素成本上升，依靠低成本、高要素投入的工业化阶段已经过去。在经济下行、生产成本上升的压力下，企业的产值大幅下滑，债务压力凸显，许多城市的新城和工业园区工业增加值缩水严重。中西部地区模仿东部地区的低地价工业化模式一直绩效不佳，该区域30%以上的国家级开发区存在亏损，省级和地/市级开发区亏损更为严重，中西部地区通过低地价招商引资的前景并不乐观。
3.高度依赖土地的城市化难以为继并积累了大量的金融风险
由于土地价格的波动和土地抵押融资导致的地方债务风险上升，抑制了地方政府通过土地获得城市建设资金的想法和城市基础设施建设投资。随着近年来很多城市的用地从原来的新增用地转向存量用地，加上农民权利意识觉醒，征地拆迁的成本大幅上升，导致政府的土地净收益下降。中国已告别低价征地的低成本城市化时代。更为严重的是土地抵押支撑城市化产生的风险。在土地出让收益下降的情况下，政府还在加大基础设施投资，一些地区的新城、新区建设进一步扩张。面对城市建设资金的巨大缺口，储备用地抵押贷款在城市化的资本来源中发挥着越来越重要的作用。由于土地抵押贷款的主要用途是基础设施建设等一些收益性较低的项目，从这些项目中获得的收益很难偿还债务，政府土地抵押贷款的偿还也主要依靠土地出让收入，地方政府对土地出让金的依赖由此可见一斑。由于部分地区出现偿债能力不足，主要靠借新债偿旧债。地方政府将土地出让金和储备用地抵押融资捆绑的土地资本化发展模式实质是在提前支取未来土地收入。但是，土地的未来收入具有不确定性，一旦土地市场价格出现波动导致地方政府土地出让收入减少而出现偿债困难，银行对储备用地的大量贷款会迅速转化成不良贷款，甚至引发系统性金融风险。
自20世纪90年代开启的“以地谋发展”模式在中国的经济发展初期的确起到非常大的推动作用，通过对土地市场的把控和利用，显著拉动了地方工业化、城市化及经济的跨越式发展。随着中国经济发展进入转型期，“以地谋发展”模式积累的问题逐渐出现，土地对地方经济的拉动作用已经衰竭，部分地区甚至由于风险的增加，过度投放的土地反而抑制了地方经济的增长，这一问题主要集中在东部地区。中西部地区由于地理区位、制度成本和发展环境的差异，尽管在其发展起步阶段复制了“以地谋发展”模式，但是绩效不佳。随着中国经济发展阶段转型，“以地谋发展”模式的功能不再，效力衰竭。中央政府必须明确不再以地保发展，不再以土地参与宏观调控，同时加快土地制度改革，为地方经济发展创造新的动力来源。地方政府必须改变土地作为增长发动机的功能，告别“以地谋发展”模式。当然，由于地方政府习惯这套发展模式，尽管以地谋发展的效力减退，还会继续使用，但由此带来的发展代价和风险将更大。
（二）城乡中国格局成形
2010年前后，中国的城乡关系发生革命性跃迁。随着80后及90后成为劳动力迁移主力军，他们沿袭着上一代农民的离土、出村，但是，大多数人却选择了不回村、不返农，即便回村的农民所从事的经济活动也发生了重大变化。“农二代”的经济和社会行为变化，正在引发乡村经历一场历史转型：农民与土地的黏度发生变化，乡村的人地关系、农地权利、农业经营制度、农业发展方式、村庄演化、城乡关系等方方面面呈现新的特征，标志着一个与“乡土中国”不同的“城乡中国”的到来。
1.代际革命
在城乡人口迁移中，80后、90后已经成为主力军。他们在经济社会等方面的行为特征呈现显著的代际差异，甚至具有不可逆性，成为引领中国城乡关系变革的重要力量。他们保留着农民身份，但已不再务农。农二代差不多进入劳动年龄就开始离开家乡，与农业和土地的关系疏离，不像他们的上一辈那样农忙时回家打理农事。他们在城市的就业正在将擅长的建筑业抛弃，而是主要从事更为正式的制造业和服务业，从事机关、专业技术岗位的比例也在增加，还有部分农二代开始选择自营劳动或作为雇主生产经营。他们的受教育程度更高，在城里也获得了比农一代更多的工作技能培训，人力资本的提高更有利于他们在城市工作和生活。他们迁移的距离离家乡更远，跨省流动、前往东部地区以及大中城市务工经商是他们的主要选择。他们既看重在外挣钱，也在乎家庭团聚和孩子教育。他们的生活方式基本城市化，消费方式已经与城市同龄人趋同。他们不像农一代有钱就在农村盖房，而是选择将积累的资本在本地的县城和城镇买房，显示出未来“落叶归根”于城而非村的倾向。农二代购房意愿比本地农业户籍居民高出很多。他们融入城市的意愿很强，在工作地享有社保的比例显著高于农一代，但是由于城乡之间的那堵“墙”，他们对不被城市接纳的感受更强。他们与乡村的情感联结渐行渐远。农二代的“出村不回村”，正在令乡土变“故土”，传统乡土社会的人际关系、礼治秩序、非正式规则等正面临严重冲击与挑战。
2.农业发展方式的历史转型
由于人口迁移，尤其是代际变化，农业劳动机会成本上升，农业发展模式发生历史性转折，传统均质小农异质化。农业同非农业用工竞争加剧，劳动力价格上涨，农作物劳动投入成本上升，农民采取减少劳动力投入、增加机械和资本投入的策略。农地流转加快，土地经营规模有所扩大，农地流转在以转包和出租为主的基础上出现股份合作、转让等形式。农业发展动能发生变化，农业劳动生产率快速提升，其增速远远超过土地生产率，长期依靠高劳动投入提高土地单产的传统农业发展模式正在转向提高劳动生产率的现代农业发展模式。农业功能与形态发生变化，休闲农业和乡村旅游业增长极其迅速。
3.乡村分化呈不可逆之势
伴随城市化进程，中国的村庄缩减势成必然。未来的村庄数量还会进一步减少，一方面是因为农作方式变化带来村落的分散化与耕作半径的变大，另一方面是因为村落人口减少后公共服务的供给需要适度缩减规模。同时发生的是村庄的分化加剧，村落的活化与衰落并存。农二代的去村化趋向以及农三代的完全城市化，会使多数村庄进一步衰落。还有一类村庄会在新的城乡关系中复活甚至兴旺，其中部分村庄会随着城市扩展直接融入城市，有一批村庄可能成为连接城乡的“驿站”，还有一些村庄则因为自身具有的独特性加上人力资本与企业家的努力而活化。这些村庄或者具有独特的历史和文化记忆，或者能够提供地方性、独特性、安全性的产品，或者有好的带头人，或者找到了可持续发展现代农业的路子，等等。随着乡村经济活动与社会关系的变化，维系乡村社会的血缘、地缘以及人情关系发生变化并趋于淡漠，村民的集体意识降低，村庄共同体的向心力与凝聚力下降。代际革命带来的是村里人成为陌生人，礼治秩序让位于经济权力的主宰，村庄治理结构、规则与秩序正在进一步演化与变迁。
4.城乡互动与两种文明的共生共存
中国在经历急速的城市化以后，城市与乡村之间的关系正在重塑。单向的城市化正在转向城乡互动。生产要素在城乡之间的双向配置与互动增强，资本下乡的速度和规模增加，劳动力流动出现一定比例的从沿海向内地的回流，乡村经济活动变化带来建设用地需求增加。城乡互动是中国经济从数量增长转向质量发展、人们消费需求变化的结果，具有阶段转换与趋势变化的性质，将成为城乡中国的一个基本特征。与此同时，城、镇、村的功能分工更加明确。随着城乡互动的增强，市场和经济力量在城乡之间生产要素的配置主导性增强，更有利于大城市、城镇与乡村发展各自比较优势。大城市发挥其集聚、效率、创新、知识、产业、就业的优势，成为城乡人口就业和创造收入机会的场所；活化的村庄在满足城里人新的消费需求的同时，长出一批体现乡村特色、个性化、有地方风格的产业；在大城市和活化的乡村之间，部分乡镇成为连接城乡的“驿站”，承担城市部分产业转移等功能，也成为城乡人口互动的过渡地带。更为根本的是城市文明与乡村文明共融共生，城市文明与乡村文明的共存与呼应是城乡中国阶段的基本特征。
二、新阶段已来，土地问题依旧
中国现行的城乡二元、政府垄断、土地资本化的土地制度是一套适应和助推高速经济增长与快速工业化城市化的体制安排，对中国成为世界制造工厂、矫正城市化滞后于工业化、实现乡土中国向城乡中国转型起到重要作用。但是，经济发展阶段转换使得“以地谋发展”模式弊端凸显，
产业转型升级与城市发展模式变化使得土地的发动机功能减退，保障单向城市化的土地制度安排已经不适应城乡互动后的城乡中国新格局。
（一）发展阶段转换与土地功能变化
2010年以后，中国的经济增速出现趋势性回落，增长的动力更多依靠全要素生产率提高和创新驱动，发展导向从数量扩增转向发展质量提升。经济增长平台转换后，继续依靠土地宽供应促增长的方式已一去不复返。从土地与结构转变的关系来看，成就中国成为世界制造工厂的园区以地招商模式于2004年以后发生变化，东部地区的制造企业转向主要依赖转型升级和质量阶梯爬升，对土地低成本和土地抵押融资贷款的依赖减低，引致工业用地占比下降。差不多在同一时期，中西部地区开始模仿东部地区的园区以地招商引资及靠土地信贷提供基础设施模式，但是由于内外部条件变化等因素的影响，这些地区不仅园区招商引资绩效不佳，相反以地招商引资造成政府债务高企、对土地抵押和银行贷款依赖增加。随着要素相对价格变化与制度成本上升，中国不可能继续依靠制度扭曲带来的土地低成本保住世界制造工厂地位。另外，中国的城市化已告别低成本时代。城乡中国阶段不仅无法再依赖“以地谋发展”模式，还要处理这一模式在推动高增长时产生的大量问题，尤其是必须应对和解决以地谋发展和以地融资带来的政府债务和银行金融风险。许多城市的土地抵押价值在土地高价时评估，经济下行后土地需求下降，土地实际价值与评估价值的差拉大，一些城市的土地杠杆率过高。着力解决土地抵押融资还贷风险是迈向新发展阶段的关键。在城乡中国阶段，提高土地配置效率对经济增长质量的意义要远远大于增加土地数量拉动经济增长。土地供应与配置方式如何因应这一经济增长阶段变化，是“十四五”土地与国民经济关系的重大问题。另一方面，以地招商引资和加大工业用地搞园区工业化的模式业已过时，建设用地结构的优化、工业用地的再配置、园区转型，以及供地方式与结构变化，将是新阶段要面对的重大土地政策问题。
（二）城乡格局变化与土地配置制度困境
现行土地配置制度——农地转用一律实行征收，建设用地只能使用国有土地；土地用途、规划、年度计划指标和所有制都实行管制；城市政府独家供应土地——是一套高效保证和促进土地向城市转换的组合，它将乡村用地权力关闭，形成城市用地一个通道。土地使用的城市偏向又加剧了劳动力和资本往城市的单向配置。从近年来的新变化和未来趋势看，城乡格局从单向转向城乡互动，人口和劳动力从乡村到城市的单向流动转向城乡之间的对流，城里人对乡村的需求上升带来乡村产业的复活与发展，乡村机会的增加又引致资本下乡。人口和资本配置变化带来的乡村经济活动的变革，凸显土地制度的不适应。当下乡村的衰败与农业产业的竞争力缺乏，与这套制度有很大关系，在现行土地制度安排下，农民利用集体土地从事非农建设权利被剥夺，导致大多数乡村地区非农经济活动萎缩，农村产业单一，农民在乡村地区的发展机会受阻，造成乡村的凋敝和城乡差距的拉大。现行土地制度是阻碍城乡中国阶段城乡融合与平等发展的最大障碍。如果乡村不能获得平等的建设用地权利，乡村空间就无法实现与城市空间平等的发展权，乡村产业发展受阻，人口和劳动力就不可能持久地向乡村流动，资本下乡因没有获利前景而只能是昙花一现，乡村振兴战略也就找不到有效的实施路径。
（三）农业历史转型考验农地制度选择与变迁方向
在乡土中国阶段、计划经济时期和农村改革时期，农地制度的选择与变迁都是引起全社会关注的议题。随着集体所有、家庭承包制度被确立为农村基本经济制度，中国在快速城市化时期的城市土地问题更加突出，农地制度的改革被搁置一边。在城乡中国阶段，由于农业发展方式转型与农民高度分化，变革农地制度和经营制度的现实需求与呼声使农地问题重新成为热点。这一阶段的农地问题既有遗留下来的悬而未决的难题，也有农业转型出现的新问题。
第一，集体所有制的政治与制度选择。中国选择了社会主义制度，集体所有制就是这一制度在乡村的基础制度安排。集体所有制的实现有不同的选择，集体化时期采取的是国家控制下集体组织代理行使土地权利的安排，农村改革时期采取的是集体所有制下的成员权利安排，两种安排的制度绩效已有大量实证检验。在城乡中国阶段，改革时期做出的集体所有制下的成员权利安排面临现实挑战，比如，既然集体所有是成员所有，新出生人口作为集体成员如何享有成员土地权利？减少人口是否应该交出集体成员权？当集体成员不再从事土地经营，集体所有者是否有权主张将发包给集体成员的承包经营权收回？集体存在的大量未界定到农户的资源产权属谁？这些资源在投入使用与再组合以后的利益属于谁？在城乡中国阶段，集体所有制如何安排是一个政治选择问题，且会对农地制度的稳定性与权利结构产生根本影响，进而影响农户行为和资源配置。
第二，农民成员权利的保障与处置方式。对农民土地权利的安排与保障是农地制度的基础。集体化时期的教训是剥夺了农民的土地权利，造成国家和农民利益双损；改革时期的经验是在集体地权下赋权于集体成员并对其权利予以政策和法律保障，给农民吃的定心丸也换来国家在乡村的稳定。在城乡中国阶段会不断出现变革农地制度的呼声，在求变时最容易针对的就是赋予农民的土地权利，列举的理由如：集体成员只是享有集体土地的承包经营权，一旦他不再依赖土地为生，土地权利应该回到集体所有者；小农持有土地不利于规模经营和农业现代化；土地不再是农民的命根子，过强保护农民土地权利会使中国农业失去变革的机会；等等。这些意识和倾向如果变成公共政策和制度推动力，对政治、经济和社会稳定造成的危害无法估量。但是，随着农民出村与非农经济活动增加，尤其是农二代对土地和农民的观念发生重大变化，农地制度安排与农业经营制度之间已经出现了不匹配。尽管法律明确承包权是农民的财产权，但是它同时也是一个用益物权，农民承包土地与集体之间是承包发包关系，在人地分离趋势下，承包权与经营权分离成不可逆之势，承包权的权利内涵会发生那些变化？制度选择的方向是朝向更强更完整的承包权保障，还是在设置底线下朝向有利于强化经营权的方向？由于结构变迁及农民与土地关系变化，仅仅以不许动应对意识形态和偏激做法，又会延误实际变革需求的制度供给。
第三，经营权的权利地位与经营制度的演化。从农地制度与农业经营的关系来看，耕作权是影响最为直接的一项权利。随着人地的分离与农民的分化，城乡中国阶段的农业效率取决于经营者对土地利用的权利安排。从发展趋势来看，中国的农业经营制度必然朝着适度规模和经营主体多元化的方向演化，但是如何抵达这一目标？经营权如何从千万小农的承包权中分离出来？如何使经营权成为一种有保障的权利，赋予经营权的权利有多大？赋权强度的火候如何把握？都是目前已经遇到、未来会更加显化的亟待解决的问题。
第四，乡村分化与宅基地制度滞后。在中国农村的几项土地安排中，宅基地制度是最落后的一项制度安排。在现行宅基地制度下，农民对宅基地享有依成员资格无偿取得的分配权、占有权和房屋所有权，但宅基地的财产权利残缺，没有收益权、出租权、抵押权和转让权。宅基地制度安排的强成员权弱财产权倾向，进一步强化农民以成员身份获得与占有宅基地的倾向，弱化了农户之间以财产权交易和市场方式配置宅基地的可能路径。被集体制度强化了的农民对宅基地的占有观念，使农民不会轻易放弃他们手中的宅基地，因为一旦放弃，其基本权利就失去了。既然无法通过交易获得宅基地财产权益，农户的理性选择当然是占着，哪怕宅基地的使用价值降低了。
结构变革事实上带来改革这套宅基地制度的可能性。一是一定比例的农户已经在城市（镇）购房，可以预期未来这一比例还会进一步上升。这意味着，随着经济活动的变化和收入水平的提高，农户的居住方式在逐步离开本土，宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低。二是以80后为主的农二代离土、出村、不回村的倾向明显，他们与农业和土地的黏度降低，其生活方式、就业特征与后代的教育选择都在城市，无偿分配和占有宅基地的效用减低，宅基地及其上的房屋已成故土，占有和居住的功能弱化。三是对宅基地功能最看重的就是离土、出村、回村、返农的农一代，他们对农业和土地有着特殊的情感，宅基地就是祖业，祖屋就是他们的归宿，他们更看重宅基地的占有、居住、生活和福利配置。总体来看，如果宅基地制度有合理的安排，在农二代直至农三代身上有可能找寻到宅基地改革的突破口。未来一个时期，农民与宅基地关系取决于改革设计和分寸把握。代际不同，宅基地的功能不同，对宅基地权利的保障与实现也应不同。农一代决定宅基地改革的循序渐进，农二代决定改革的节奏和速度。
三、塑造新发展格局的土地制度改革
（一）土地治理目标和方式的转变
1998年以来，我国建立的土地管理制度，主要目标是实现粮食安全，手段是耕地保护。以实现粮食安全为主要目标建立了一整套耕地保护制度。现在要思考的问题是，下一阶段的发展目标和内涵发生了重大变化，这些重大变化发生以后，对下一阶段粮食安全和耕地保护相关的政策要做一些战略性的思考。1998年以后，土地管理一系列制度的设立，都是在耕地保护这个大的方向上进行的。事实上，我们土地的功能——保发展和保耕地是并行的，在保护耕地的同时也保发展。2013年之后土地的发动机功能减弱，这对于耕地保护制度是一个重大信号。在下一个阶段，对耕地保护的讨论可以摆脱必须同时讨论土地发动机功能的特殊阶段，回到讨论耕地的常态。上一轮我国的土地关系主要是建设和保护的关系，处理的是快速工业化进程与城市扩张过程中大规模的城市化和工业化带来的建设用地需求对耕地保护形成的冲击，也就是建设与保护的问题。下一个发展阶段的土地关系，将从处理生产和生活用地二者的平衡，转为处理生产、生活和生态的平衡。在发展阶段转换过程中，工业化和城市化对耕地保护的冲击力在下降，也就是生产性用地的需求在下降。因此，生产这一块的用地，也就是建设用地，在土地关系中的权重和位置会发生变化。相比之下，生态安全要往前移。下一轮土地利用中的土地关系将从主要维持生产生活的平衡，转向生活、生态、生产的平衡。在上一轮发展中，生态安全没有受到充分重视，下一个阶段，生态安全的重要性要往前移，这一点对未来国土可持续发展非常重要。耕地安全当然重要，但土地安全更关键。耕地安全是由粮食，尤其是主粮安全引出的问题。保主粮数量、实现粮食安全的基础是耕地安全。下一阶段要在更大范围内改善耕地质量，减少土地污染，也就是解决土地安全问题。由此，我国的土地治理方式要改变。上一轮发展中，为了保护耕地、避免大面积占地，设计了一套中国特色的用途管制方式。为了实现下一轮发展目标，治理方式必须加以改变。一方面，大面积占地需求在减少；另一方面，计划管理方式的成本越来越高，有机会也有必要实现从计划管理方式向空间规划管制的转变。真正让国土空间规划成为土地治理的主要方式。在空间规划和区域布局上做更加科学的设计，将规划管制真正落地，逐步由规划管制替代土地计划管理。
（二）构建统一的土地权利体系
一是土地权利安排是土地要素市场的基础。近期中央连发几个文件聚焦要素市场化改革，其中最受关注的是关于土地要素的市场化问题。有大量的研究强调如何让土地更好地进入市场，如何让土地要素的价值更加显化，如何让土地产生的利益得到增大和更公平分配。
但是，如果土地权利作为要素市场的基础这个问题不解决，前述努力就不一定能达到要素市场化改革的初衷，甚至事与愿违，所以，统一的土地权利体系是土地要素市场化的前提。关于土地权利和要素市场的关系，现在有一种很强的倾向，就是注重市场化，但是，对市场发挥作用的基础——权利架构、权利安排还没有足够重视。土地的权利界定是市场化的前提，如果没有清晰的权利界定，没有明确的权利安排，土地市场运行是要出问题的，甚至有可能出现伪市场化，这种市场化会造成很大的混乱。土地天然就是一种要素吗？土地怎样成为一种要素？这一点大家关注得不是很够。土地本身是作为一种物的存在，土地在发生行为和利用关系时才产生了权利界定需求，土地作为一种要素取决于土地权利的价值和可交易性。现在很多讨论在讲土地作为一种要素时忽略了两个重要的观念：没有土地的权利价值，土地就不是一种要素；土地的权利价值不可交易，土地就不是一种有价要素，这是土地权利和要素市场的关系的两个前提。因此，要使土地作为一种要素，要讨论土地市场取决于土地作为一种权利的价值的存在，以及土地权利价值的可交易性。
二是要认识到，现实世界出现的大量土地问题主要源于权利问题。土地权利问题主要表现为三个方面。（1）权利不清导致的市场化进程中的问题。近年来土地市场化中出现了大量问题，这些问题的各种表现林林总总。但是，市场化出现的这些问题源于在基础权利没有搞清楚的情况下，就盲目推进市场化。现在有一种倾向，市场化出现了问题就把它反过来归结为土地不能市场化，或者强调所谓土地的特殊性，土地就不能按市场化方式来配置。这里的根源就是土地进入市场时很多的土地权利安排本身就是混乱的。不注重土地权利的安排必然导致土地在市场化中出现问题。（2）行政权力过强介入土地市场化过程。土地作为一种要素一定是其权利价值的可交易，但是，如果现在土地进入市场时权利就不清，怎么能体现权利的价值？如果土地进入市场的过程不是通过可交易方式实现，就会导致通过行政权力形成的土地市场。（3）土地主体权利受损，源于对作为土地权益的主体农民应该有什么样的权利认识不清，安排不清，这样就会导致农民成为市场化进程中受损最大的主体。当然，我们不能因为现实中出现的大量问题就质疑要不要搞土地市场化，也不要因为土地存在的一些特殊性就认为土地市场化要另搞一套。
三是处理好土地功能与土地权利的关系。土地管理中为了便于土地管理，我们将土地划成几大块，对每一类型的土地功能做了限定，这种限定实际上导致农民土地权利的残缺，权利受制于功能。比如，农地作为土地的一种类型，它的功能就是实现粮食安全，通过农地的类型划分和设定来保证粮食安全，其手段是实行耕地保护，这样农地本身的权利在实施中就出现了限制。尽管农地的权利得到了土地使用、收益转让的非常明晰的安排，但是，由于土地权利受制于功能，农地权利的实施就受到很大限制。宅基地也存在很大问题。宅基地的功能定位是居住，这一定位实际上导致在制度和政策安排上长期以来没有把它作为一种财产。农村建设用地的问题更大。长期以来，建设和发展的主战场在城市。在土地用途管制下，乡村用地的建设功能定位缺失，比如它不能发展产业。城市化快速推进进程中农村产业更加单一，由此导致乡村建设用地权利赋予和利用权利的缺失。
四是土地权利的体系性安排有待矫正。（1）对一块土地的初始基本权利没有做统一安排，在土地利用过程中，对不同类型的土地设置不同的功能和不同的权利安排，承包地、宅基地和建设用地不仅功能不一，各自的所有权、使用权、收益权和转让权安排也差异极大，三者之间的权利安排设置不在一个统一的权利体系下。承包地、宅基地、建设用地的权利安排各搞一套，导致各类土地的权利设置割裂，导致市场上土地整体权利之间矛盾重生。（2）不同类型土地的权利安排程度不一。以所有权为例，承包地的所有权体现为集体组织成员所有权的集合，集体经济组织对土地的权利是集体成员委托其行使的；宅基地则是一个集体组织所有权更强的权利安排，既表现为宅基地的分配，也表现为宅基地的管制；集体建设用地的所有权更体现为集体组织对土地更强的所有权和收益权的实现。土地权利不成体系以及权利相互割裂，就会导致不同土地之间的功能转化困难，导致农村在统筹利用土地上困难重重，进而导致整个社会管理成本高昂、权利保障缺失。统一的土地权利是形成高标准土地市场经济的基础，几种不同类型的土地基于功能而非基于权利进入市场，导致土地市场化扭曲，市场配置效率低。因此，矫正土地权利的体系性安排缺失，应该是下一步土地制度改革的重点。
（三）改变土地的增长发动机功能，告别“以地谋发展”模式
中国经济转型的最困难之处，一方面是如何从已经形成的“以地谋发展”模式转身，这套发展模式就像吃鸦片一样，沾上了就上瘾，且很难戒除；另一方面取决于提高生产率和创新驱动的新增长模式能否建立。更难的是，这两者相互影响。只要前者好使且机制还能用，就不会转向后者；而新模式建不起来，又不得不转而依赖旧模式。这也是这套模式的弊端暴露无遗后不改甚至愈演愈烈的原因。在我看来，经济下行和换挡是改变长期难以转变的“以地谋发展模式”的机遇，理由前面已进行过详细讨论，基本结论是这套模式的成本收益结构如果继续沿用已变得不再合算了。
要真正告别“以地谋发展”模式，一是从中央层面明确不再以土地保发展功能，不再让土地参与宏观调控（即在经济冷时放地、经济热时控地），利用经济下行期土地需求下降的机遇取消土地指标年度管制，转向建设用地总规模和严格规划管制。二是改变土地作为发动机的角色，避免以此将经济增长速度人为拉高；阻止地方政府以土地低价招商引资，减少产能过剩和重复建设；改变地方政府卖地和圈地的制度安排和利益激励，减缓城市边界无节制外扩和土地城镇化。三是改革地方政府独家垄断土地市场的格局，允许土地所有者在规划和用途管制下进入土地市场。四是改革地方政府以地融资机制，取消一些单纯为了融资、没有任何现金流的土地融资，切断政府以地融资的机制。五是对已经形成的土地债务进行彻底清理，进行一次性处理。六是组建国有土地经营公司，保证政府通过经营获得一定量的收入。七是对不同功能土地、不同面积和套数住房征收差别性不动产税。
（四）以用地结构优化促进结构改革
在土地发动机功能改变后，接下来可以着手的是，优化土地利用的结构，以此推动国民经济结构的改革。
一是减少基础设施和公共用地供地，缓冲依赖投资拉增长的惯性。经过近30年的基础设施大规模投资，中国的基础设施投资高峰已过，不适宜为了保投资和保增长，继续加大基础设施投资，这会加剧结构扭曲。大规模基础设施投资的占地以征地取得，不仅会加大政府财政支出，也会加大政府与被征地农民的冲突。另外，城市公共用地占比过高，这些用地被用于建大马路、大广场、大办公楼等形象工程，不仅占用大量资金，浪费土地，也导致城市宜居和发展用地被挤占。
二是继续减少工业用地比例，改变地方政府土地园区化招商引资的发展方式。与国际经验相比，中国土地利用结构中占比最高的是工业用地，尽管近几年有所下降，但占比还是过高。随着经济结构的优化、制造业的转型升级，工业用地供应量及占比下降还有很大空间，是下一程以工业用地配置促结构改革的主要方面。
三是改变园区低价供地招商引资方式，促进园区转型升级。中国的园区工业化为中国成为世界制造工厂做出了历史性贡献，但是，由此也导致工业用地价格扭曲，企业因土地成本低占地过多，以及园区土地投机等弊端，这种弊端在近年来中西部地区表现尤为明显。必须改革目前政府以土地低价招商引资的方式，对靠土地抵押进行园区超前基础设施建设的投资与税收平衡进行评估。压缩和整合绩效不佳的园区。
四是增加房地产用地比例，改变住宅用地供地方式，抑制房地产市场泡沫化。总体上要增加住宅用地供地总量，提高住宅用地在建设用地中的比重。对投资性住房和居住性住房采取不同的供地方式。前者继续采取招拍挂方式，土地价格和住宅价格完全由市场配置；居住用地由政府配给，无论是产权房还是租赁房只能用于居住，阻断其与市场性住房的通道；在城中村和城边村开放集体建设用地市场，允许农民集体利用集体建设用地盖租赁房，实现农民工和部分低收入者的住有所居。
五是建立建设用地结构优化的利益分享机制。将现有产权拥有者的土地转化为居住、商业服务业以及容积率更高的用地，土地级差收入会大幅上升。应该根据级差收入生成原理，考虑城市更新和产业升级中的公共用地来源、资金需求和资金平衡，合理确定原产权拥有者的分享比例。
（五）城乡互动的土地配置制度改革
进入城乡中国阶段后，城乡互动的特征已经显现，人流和资本流已经在城乡之间对流，促进土地从乡村向城市单向配置的土地制度必须改革。城乡中国阶段的土地配置改革，一方面要促进城市用地的高效配置，助力城市转型升级，另一方面要通过土地配置制度改革实现乡村平等发展权。
一是改革土地配置方式，实现乡村平等发展权。我国大规模扩张的城市化阶段已过，具备了按照公共利益、市场价补偿、程序公开透明原则改革征地制度的条件，减少强制低价征地对农民土地权益的损害恰逢其时。城市用地可以通过土地利用结构改革，减少工业用地和基础设施用地、加大存量用地的制度创新来保障。城中村是城乡融合的重点区域，应加大城中村地区的土地制度创新，利用土地价值增值实现城市更新中的资本平衡、公共土地的获得以及土地所有权利益，允许城中村农民集体利用集体土地直接提供租赁房，解决进城农民在城市的体面落脚和居住问题。在符合规划和用途管制前提下，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农建设，享有出租、转让、抵押集体建设用地的权利。
二是改革规划制度，保障乡村发展空间。按照城乡融合的空间形态，在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态在乡村落地；根据乡村分化与聚集、人口流动趋势，以生态韧性为重点编制乡村振兴规划。
三是实现农民城市权利，促进农民市民化。保障农二代城市居住权。鼓励大城市农民集体利用集体土地建立房屋租赁市场，城市保障性住房向外来务工人员及其家庭开放，降低农民工在城市落户门槛。落实农三代城市教育权。实现公办学校向随迁子女开放，放宽随迁子女在流入地参加高考的限制，将“教育券”拓展到义务教育阶段的公办学校。
四是向城市市民开放乡村权利。允许外来人口在满足一定条件后，享有村庄的住房、土地、公共事务参与等权利；鼓励城市社会资本下乡，提升乡村人力资本质量。
（六）农村土地制度改革与乡村振兴
一是完善农地权利体系，促进农业转型。（1）明晰集体所有权。对于未到户集体资源进行全面确权，明确归属和利益分享机制，增强集体经济发展能力；推进清产核资、资产量化、确股到户的集体产权改革，确保集体资产保值增值；探索实行承包地股份合作制，
在确保农户土地基本权利前提下，实行农地资源重组与配置；创新集体资源资产的集体经营、委托经营、合作经营等多种方式，保障集体成员按份共同享有集体资源资产经营收益。（2）承包经营权的分割与农户权利保障。顺应农民离土出村和农二代、农三代在土地及农业观念方面的变化，在自愿前提下，实行农地承包权与经营权的分离，保障集体成员对承包地的按份占有权、收益权、地租权、转让权，实行获得城市户籍农民承包地有偿退出权和一定期限内的可赎回权。（3）经营权设权赋权。明确从农户承包经营权分割出的经营权的合法权利。双方议定的合约受法律保护，经营者享有所经营土地的耕作权、收益权、转让权、土壤改良补偿权、土地收益抵押权。（4）创新农业经营体系。在自愿、依法、有偿原则下推进土地流转；探索国家土地信托制度，进行闲置低效利用土地的收购、整理和发包；培育现代农业经营主体、服务主体、合作组织和市场主体，以农业经营规模适度规模化、服务规模化、区域种植规模化、市场化实现农业规模报酬。
二是乡村振兴与宅基地制度改革。城乡中国阶段，乡村的分化还会加剧，部分乡村的复兴和大部分乡村的衰败总体来看是必然趋势。乡村振兴的公共政策是如何让有条件复兴的乡村活得更好，让一些衰败的乡村相对体面，这就需要在振兴乡村战略背景下思考宅基地制度改革的内容和路径。（1）改革宅基地的无偿分配制度。宅基地的无偿分配导致村庄成员大量超占村庄用地甚至耕地，村庄无序扩张，可以考虑采取时点划断办法，对原占用宅基地的农户沿用无偿使用办法，时点以后享有成员资格的集体成员，可以有偿获得集体所有宅基地使用权。（2）赋予农民宅基地财产权。目前的制度安排下，农民对宅基地只有占有权、使用权、居住权，没有出租权、收益权、转让权、抵押权和继承权。农民不能有偿退出，他们占着宅基地宁愿让其闲置、废弃也不可能还回集体，大量农村房屋破败与村庄空心化与此有关。宅基地不能出租、收益、处置，农民进城时就少了一块可变现的资本。不能抵押、转让，宅基地就无法资本化，乡村投资资金就无从解决。因此，必须赋予宅基地财产权，农民宅基地可以有偿退出，可出让、转让、交易，从事乡村相关产业。（3）对外村人和外来资本的有序开放。没有外来人和外部资本进入就无法活村。
三是宅基地权利与集体建设用地权利的同权。目前的土地权利中，尽管宅基地也属于集体建设用地，但是在权利内涵上，宅基地只能建设用于农民居住的房屋，没有出租、转让和抵押权，随着集体建设改革到位以后，两者的权利差异会更大。因此，在实行集体建设用地与国有土地同地同权的同时，也要实行农村宅基地与集体建设用地的同地同权。在乡村规划、管制和集体组织的权力方面，我国现行的宅基地管理在法理上是政府严格管制，但是面对如此多的乡村主体和农户，管理成本极其高昂，实施效力很差。城乡中国阶段的宅基地管制应该将村庄纳入国土空间规划范围，在村庄规划中，控制和锁定村庄宅基地总量，有关部门的宅基地管理就是总量和规划管制，村内宅基地如何使用和农户之间的宅基地处置交由村集体组织。
[1] 本文作者刘守英系中国人民大学经济学院院长。