付敏杰：减税先减增值税

    最近三年来的宏观经济一直呈现连续下行走势，从2013年的7.7%，到2014年的7.4%，再到2015年的6.9%，2016年继续下行已经不是小概率事件。尽管中国经济进入新常态，但现在的经济形势明显是“新”而不“常”，因为经济增速难以稳定下来。不管以什么理由，任何一个国家或者地区的政府都不可能对现实存在的经济下滑坐视不管，所以2016年的经济政策将从扩需求和改供给两方面发力。由于货币政策难以应对当前的众多结构性问题，采用更有力度、更加积极的财政政策自然就成为首选。
    积极财政政策最终要体现在政府的收支差额上，就是增加赤字。积极财政政策的要素不外有两个，一是政府减收，二是政府增支。
    过去3年来，伴随着收入连年增加，中国政府在“增支”这一点上做得相对比较好。但赤字规模一直不大，2015年的赤字率也仅为2.3%左右。2012年以来政府支出却遭遇到了更严重的挑战，表现为机关团体的大量收入难以转化为有效市场需求，从而导致政府存款过快增长：每年财政支出增加1万亿，存款却每年新增3-4万亿。不论怎么算，不论用什么口径，政府支出实际上都是萎缩的。
    更重要的支出问题不是支出规模，而是支出方式。受到传统意识形态的影响，政府支出依然立足于做项目：习惯以教育工程来作为教育支出的主体，以民生工程作为民生支出的主体，将公共卫生费用用于购买检查设备。这就是社会学所说的“项目治国”。但加上众所周知的繁琐审批程序，大量的公共资源滞留在政府部门内部。
    这样看来，减收似乎已经应该是积极财政政策的主体。实际上，以减收来实现财政政策的扩张性，已经持续了七年之久。2009年的积极财政政策里就有减收，当年政府工作报告提出实行结构性减税和推进税费改革，减轻企业和居民负担约5000亿元。2009年以来，至少实施过提高个人所得税扣除额，税费改革，增值税转型，小微企业和个体工商户减税，行政事业收费和政府性基金清理整顿，定向减税和普遍性降费等，但最主要、持久时间最长的，还是服务业“营改增”。
    服务业营业税改征增值税，是“十二五”规划中财税体制改革的重要内容。从2012年营改增全面试点以来，已经走过了4个年头，服务业中的交通运输业、部分生产性服务业、邮政服务业、电信业等服务业的很大部分已经改革成功，但剩余的建筑业、不动产、金融保险业、生活服务业等服务业推进则越来越艰难。按照新的工作计划，2016年也仅仅能够做到全面推开，而不是全面收工。
    中国税制的主体是流转税，尤其以增值税为重。增值税税基原本是销售货物，或者提供加工、修理修配劳务及进口货物的增值额，工业企业征收增值税，有17%和13%两档税率，低税率主要用于部分涉农行业和食品。随着服务业开始征收增值税，又设计了11%和6%两档，低税率主要用于现代服务业和文化产业。待服务业“营改增”全面完成后，增值税的总规模有望达到5万亿，当仁不让地成为中国第一大税种。
    减增值税的时机已到，原因至少有四：
    一是规模因素。减税政策已经持续了7年之久，但是税收却“越减越多”。税收总额从2009年的5.9万亿增加到2014年的11.9万亿，占GDP的比重从17.22%增加到18.73%。产生这种情况的原因，是减收政策都是选择了政府收入中的细小项目，没有动税收的主体。不减增值税，减收政策只能是围绕着税制的边边角角打转。经过几年来的减税清费，行政事业收费和小税种已经基本没有减免空间，再减会导致整个财政收入体系的功能性丧失。从规模上看，要想实现较大规模减收，只能减增值税。
    二是产业考虑。增值税和附加在其上的消费税，主要针对工业企业征收的。当前的经济形势中，最严峻的也是工业，截至2016年2月PPI已经连续48个月负增长。资源行业和加工工业，煤炭、钢铁、水泥，甚至连黄金采掘业都开始出现全行业亏损。中国还处在工业化中期，没有工业增长的服务业增长是不可持续的，经济增长也不可能持续。小微企业减税、税费改革对于减轻工业企业负担并没有什么作用。要减轻工业企业负担，只能减增值税。
    第三是形势使然。在原来的税制改革计划中，税制改革的原定顺序是先扩围增值税，再合并增值税税率。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“推进增值税改革，适当简化税率”。合并的环节最有可能是将17%、13%，11%和6%四挡税率合并为二档，最终合并为单一税率。从而从生产环节把税制对产业结构的扭曲降到最低。这样看来，并轨后的税率只能为10%左右，所以原适用17%税率的行业是一定要减税的。既然一定要减税，为什么不在最困难的时候减，将税制改革的逆周期调控的功能发挥到最大？毕竟形势不等人。
    第四是改革取向。“供给侧”改革的春风正在徐徐吹来。减税是供给侧改革的重要内容而所得税中的个人所得税和企业所得税都是历次财税改革要力保并扩大的直接税，减税自然要减间接税，首当其冲就是增值税。如果准备开征财产税，就应当伴随更大规模的减税，能满足这个需要的，舍增值税其谁？
    作者：付敏杰
    （作者单位：中国社科院财经战略研究院副研究员）