对拉美油气政治风险的几点评估(下)

二、拉美的油气投资纠纷案例
    拉美是世界上油气投资纠纷高发地区，且多数纠纷与资源国政策变化有关。据世界银行国际投资争端解决中心(ICSID)统计，截至2011年底，在ICSID登记的全球投资争端纠纷案共有369件。从行业分布看，油气、矿业领域占25%，居各行业之首；从地区分布看，南美占30%，居世界各地区之首8。目前，拉美共有18起尚未仲裁的油气投资纠纷案，其中，阿根廷、委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚分别有9、5、3和1起(见表2)9。
    跨国公司与阿根廷的油气投资纠纷大多发生在2001-2004年。2001年底，阿根廷爆发金融危机，阿政府出台了包括冻结天然气价格的紧急法案，由此引起了一系列的投资纠纷。目前，多数案件仍在国际投资争端解决中心等待裁决。跨国公司与阿根廷的油气纠纷集中在油气下游产业，如天然分销等，且主要是美国的能源公司起诉阿根廷。前安然公司、LG&E能源公司针对阿根廷的申诉理由是阿方的天然气价格冻结违背了美阿两国1991年11月14日签署的鼓励投资和保护协定；Sempra公司起诉阿政府的原因，是认为阿方油气监管框架变化对其经营活动造成限制，影响了其投资收益。
    厄瓜多尔因提高油气税收和合同变更也引发了多起投资争端。2008年6月，法国Perenco公司申诉厄方的理由是厄方违背了法厄两国1994年9月7日签署的相互鼓励和保护投资协定，并影响了该公司在厄的两个产品分成合同权益。Perenco石油公司并不是这两个区块合同的初始持股人，而是于2002年9月并购得到的，分别持有两区块57.50%和53.75%的股权，余下股权归Burlington公司所有10。1995-2000年，这两个区块由其他公司竞标获得，并由风险服务合同转为了产品分成合同。Perenco石油公司认为，该公司多年来对两区块进行了大量投资，包括人员、机器设备、技术和基层设施等。
    根据2006年4月厄议会通过的油气2006-42号法令，厄方对产品分成合同征收额外税(或称暴利税)，即石油溢价收入的50%归厄方所有；2007年10月，厄方又通过662号法令，把石油溢价收入的分成比例提高到99%11，此举引起了跨国公司的反对、抵制。厄总统科雷亚于2008年1月做出强势回应称，采用产品分成合同的公司必须支付99%的暴利税，否则或重新谈判油气合同，或石油公司离开厄瓜多尔。Perenco公司遵守了油气2006-42号法令，但拒绝遵守662号法令。此后该公司试图与厄方重新谈判，却遭到了厄方的拒绝。
    2009年2月14日，科雷亚总统宣布对Perenco和Burlington公司强制征收原油价格上涨后的暴利税，约3.28亿美元；同年3月3日，厄方控制Perenco公司所有的原油产量，并免除了两个勘探开发区块财团的所有债务12。Perenco石油公司认为，厄方违反了原先签署的产品分成合同以及法厄两国投资保护协定，且对外国石油公司产生了歧视。Perenco公司要求，宣判厄方违反了法厄两国的投资保护协定、国际法以及双方签署的产品分成合同，并赔偿所造成的损失。
    Burlington公司对厄瓜多尔的诉讼与Perenco公司有部分重合，即涉及区块7和区块21部分的权益。2000-2006年，Burlington公司通过多个子公司在厄以产品分成的形式分别获得7、21、23、24区块42.5%、46.25%、50%和100%的股权13。Burlington公司拒绝接受厄方提出的暴利税或产品分成合同转换。厄方最后收回了该公司的油气勘探区块合同。
    Burlington公司主张，厄方的国有化违反了美厄两国签署的相互鼓励和保护投资协定，并要求厄方赔偿相关损失。Burlington公司主张赔偿的理由还有，因当地印第安人反对油气勘探开发，厄方一直未能保障区块23、24正常的作业环境。
    在委内瑞拉，2007年10月，美国特拉华州美孚等三家石油公司、巴哈马的MobilCN和MobilVenezolana两家公司以及荷兰委内瑞拉控股公司共同起诉委方对CerroNegro和LaCeiba两个项目的国有化14。这六家公司有着错综复杂的持股关系，美国特拉华州美孚公司为母公司，1995-1997年通过在巴哈马的两个孙公司间接持有了委方CerroNegro项目41.67%的股份、LaCeiba项目50%的股份。考虑到委方油气政策的变化，特拉华州美孚公司于2005年10月设立了荷兰委内瑞拉控股公司，并声称2004-2006年重新对两个项目进行了重大投资。六家公司联名申诉的根据是委内瑞拉的国有化违反了该国1999年颁布的《外国投资促进和保护法》和1993年荷兰与委内瑞拉签署的双边投资协议，认为2002年1月委政府已同意CerroNegro项目矿区使用费率下调为1%，且项目执行期间若有调整，最高不超过16.67%(2001年委政府颁布的《新油气资源法》规定矿区使用费率为30%)15。2006年，委方不愿就合同转换进行谈判，并于2007年6月对两项目强制国有化。除美孚公司外，康菲石油公司也被查韦斯政府逐出委内瑞拉，且双方至今仍未就赔偿金额达成一致。
    阿根廷、委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚是拉美油气投资争端多发国，案发时间多在资源国政策波动剧烈、强制调整时期。2006-2010年，委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚强行提高税费和合同转换，造成多起跨国石油公司起诉，要求仲裁赔偿。投资争端通常包括税收争议、强制终止合同或收回区块、资产被低价国有化、公司无法进行正常作业活动等等。跨国公司一般会引述其母国与资源国签署的投资保护协定、油气合同及相应的国际法或惯例作为申诉法律依据，但常遭到资源国的反对。跨国公司以法律诉讼或仲裁解决在拉美的油气投资争端，法律依据是一大难题，而且程序复杂。
    三、对中拉油气合作的几点思考
    
    自二十世纪九十年代以来，拉美资源国油气政策的每次调整都是中拉油气合作不断深化的转折点。鉴于中国的能源需求和投资能力，拉美资源国普遍视中国为对外能源合作多元化的战略伙伴。但是，拉美投资环境复杂多变，须对资源国油气政治的整体性、全面性进行深入了解。某些资源国国内的政治对立、极端化，可能对中拉合作构成潜在挑战。
    1.中拉油气合作的战略性、长期性和复杂性
    
    战略性是指拉美在国际能源格局中的地位以及中拉合作的巨大潜力，这是由拉美的油气储量、产量、消费量和贸易量决定的。长期性是指着眼于长远角度谋划合作，而不是基于对短期利益的考虑。复杂性是指拉美资源国政治、社会等环境复杂多变。鉴于此，对中拉油气合作应有战略耐心。
    中国石油公司参与拉美油气市场具有多重战略意义。除原油进口多元化、提升中拉经贸关系外，还可对西半球的能源供求关系、产业链条施加局部影响，尽管目前这种影响还较微小，但已不能忽视。中拉油气合作不仅仅是石油公司简单追求国际化和投资盈利问题，还涉及西半球能源格局变化，可从侧面提升中国在全球能源格局中的博弈能力。
    2.规避短期内的政治或政策周期影响
    
    中国与拉美油气合作的项目周期与资源国政治周期难以吻合，若资源国政府对华政治友好，中方投资的政治风险或摩擦则相对较小。实际上，中拉油气合作项目周期可能要涵盖东道国总统和议会选举多个周期。资源国的政府更替可能会带来政策上的变化，中国在拉美的油气投资不得不面临复杂的国别环境。换言之，中国在拉美的投资可能会遇到拉美政治周期变化的风险。
    可见，对资源国的国别政治环境，特别是政治对立程度、社会分化程度等分析尤其重要。不仅需要历史静态地了解资源国的特性，而且还要对当下各种政治力量的政策博弈加以把握，从而为选择适当的合作方式提供决策支撑。
    3.加强对拉美全方位能源外交
    
    鉴于拉美资源国政治环境复杂，应加强能源外交，与不同政党及政治势力沟通，以期促成对中拉合作的政治意愿。中国在拉美的能源利益已超越公司层面的市场运作能力，建立政府间常规性政策对话和信息交流机制显得较为迫切。
    应关注拉美的油气立法问题，加强立法机构之间的往来，以通过拉美议会外交渠道深入了解资源国的立法取向及其国内政治博弈。为把握拉美油气政策动向，相关部门和企业可建立拉美油气信息动态数据库和跟踪研究机制。
    4.适时对外发布企业社会责任报告
    为资源国提供力所能及的援助已成为跨国公司和国际社会的共识。中国石油公司力所能及地提供援助，例如建造学校、医院、文化等公共设施，不仅能够树立良好的公司形象，还有助于促进社会融入。
    实际上，中国石油公司在委内瑞拉、秘鲁、厄瓜多尔等国进行了不少社会性投入。为消除国际舆论对中国企业的偏见和负面评价，可考虑适时发布中国企业在拉美的社会责任报告，包括当地用工、环保标准执行和社会投入等内容，正面宣传中国企业为当地社会发展所做的贡献。
    5.积极、谨慎、稳步地推进中委合作
    
    委内瑞拉国内对中委合作出现了不同声音。反对派政党不断向查韦斯政府和议会施加压力，要求公布中委合作细节，特别是中委合作基金的使用去向。考虑到查韦斯总统的健康状况，以及2012年10月委总统大选临近，中委合作存在一些不确定性。目前，查韦斯总统对委局势仍有掌控能力，但在议会已不占绝对优势，委国内治安状况也令人担忧。
    2012年2月27日，中委两国签署了第二个中委合作基金框架。根据协议，基金规模为120亿美元，分A、B两阶段实施，每阶段60亿美元。其中在A阶段，中方国家开发银行三年内以贷款形式出资40亿美元，委方则以投资形式出资20亿美元；为偿还贷款，委方承诺平均每日对华出口原油不低于23万桶16。委议会多次辩论、修改中委合作基金框架协议，于5月22日获得通过17。委议会反对派认为，该框架协议不够透明，合作项目信息不完整；若继续使用中方贷款将加重委方债务负担，且以中方贷款购买中国产品，以委方向中国出口石油偿还债务，将使委内瑞拉长期受制于中国。
    此外，厄瓜多尔国内也出现了对华合作的质疑声，担心对华债务负担过重及合作的不平等。2012年3月，厄瓜多尔出现了反对中国铜矿投资的游行示威事件。
    参考文献
    
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    （作者单位： 中国社科院拉美所）