景点评选、政府公共服务供给与地区旅游经济发展

    在“景点评选”的浪潮中，各个地方都纷纷加入申请队伍，为此投入了大量的人力、物力和财力，以期在获评“著名景点”后，景区和所在城市能够发挥其品牌价值，直接助力于当地旅游经济的发展。然而，“景点评选”对于地区旅游经济并非“有百利而无一害”的“万能灵药”。一方面，“景点评选”确实能够为景点和所在城市带来“广告效应”，吸引更多的游客，创造更多的旅游收入。但是，另一方面，各个景点存在着“重申请、轻建设”、“重开发、轻保护”的现象，管理体制滞后、基础设施供给不足等问题并没有因为景点评选而得到妥善解决。相反，在获评“名胜区”等称号之后，景区的市场价值得到提升，随之而来的各方因利益分配而产生的矛盾、门票价格的上涨都反而会使游客满意度下降，导致旅游人次和收入的增长速度并未实现快速上涨。这些“景点评选”活动究竟是否促进了当地的旅游经济发展？如果没有，是什么因素阻碍了“景点评选”成为旅游发展的助推器，其背后的机制何在？
    利用“国家级风景名胜区”的评选，探讨了此类“景点评选”活动是否推动了地区旅游经济发展的问题。利用双重差分方法和2002-2015年全国283个地级市的面板数据，研究发现：（1）在地区景点被评选为“名胜区”后，并未显著带动旅游经济指标的提升。（2）进一步的机制分析发现，“名胜区”评选之所以未能取得预想效果，是因为在很长的一段时期内，“名胜区”被理解为“终身制”的，缺乏来自上级部门的考核评价机制，导致景区配套公共服务发展滞后，无法充分发挥对旅游经济的促进效应。从现实来看，这种公共服务提供的滞后有其内在原因。在2015年12月国家制定并颁布《国家级风景名胜区管理评估和监督检查办法》明确“名胜区”的黄牌警告和退出机制前，“名胜区”这一称号一直被认为是“终身制”的。虽然各地政府在向国务院申报“国家级风景名胜区”时需要符合申报条件，包括风景区的典型性、稀有性、丰富性、完整性、科学文化价值、游憩价值、管理保护及游览条件等，同时需要经过各级人民政府和建设部门逐级上报，最后由住建部审定报国务院审批、公告，申报门槛相对较高，但是一经评定为“国家级风景名胜区”，其称号往往被认为是永久性的。这一机制使得申报单位“重申请、轻建设”，在申报前为项目投入较大的人力和物资，包括景区宣传和基础设施建设等，但在申报成功之后，当地政府及相关事业单位便可能失去景区再建设的动力。在获批“名胜区”后，政府和景区管理机构往往会提高门票价格来获取短期内的收入，然而在景区的配套公共服务方面又缺乏建设的动力和激励，导致“景点评选”并没有起到预想的效果。（3）从2012年开始，住房与城乡建设部对“名胜区”展开了考核评估，逐年发布《关于国家级风景名胜区整改情况验收结果的通报》。这一措施起到了很好的警示和督促建设的作用，在很大程度上改善了这一状况，“名胜区”的旅游经济带动作用开始攀升。上述逻辑在后续的一系列稳健性检验中得到了佐证和强化。
    研究发现，“好的名号”如果脱离了“合理考核”也会事与愿违，使得地方政府陷入“无考核，便不作为”的局面，最终无法真正落实政策意图。
    第一，对于上级主管部门而言，“景点评选”本身是一个不错的旅游经济发展选择，但是其作用的发挥需要配套的激励约束机制。如果上级部门在评选过程中只是赋予某一个名号，而未能采取有效的考评机制使得景区提升其管理能力和公共服务水平，那么，政策效果有可能会大打折扣。因此，相关部门对于“景区评选”一定要强化评选标准和监督机制，建立动态考核和退出机制。只有这样，才能实现地区旅游经济的提升，从而真正实现政策的初衷。
    第二，对于各地方政府而言，“景点评选”虽然能够提高地区旅游产品的知名度，但其入选并非可以一劳永逸地解决所有问题，如果不能在景点评选的同时进行相应的制度建设和合理的保护开发，有效提升公共服务水平，则入选可能会使名胜区盛名难副，不能实现对于地区经济的拉动作用。因此，各地在获评各类“称号”后，也要相应地进行管理能力的提升和公共服务的配套，真正通过景区的优质服务来吸引更多游客，创造更大的价值。
    第三，对于具体的景区管理部门而言，在旅游景区的管理上要做到权责明确，尽量避免多部门协同管理，从而减少管理过程中的交易成本和寻租空间；同时，应避免各利益相关方对处置权和收益权的争夺，实现旅游资源的保护性开发，真正在打造优美景区的基础上，实现对于地区旅游经济的推动作用。

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