人口老龄化背景下失地农民养老保障制度研究

    摘要：人口结构的老龄化是人口结构发展的必然趋势，老龄化趋势对社会发展的各个方面产生重要影响，老龄人口对于养老保障的需求也必然上升。在我国二元经济结构下，养老保障制度的发展也极为不均衡，对于农村人口来说，养老保障制度极为不完善，失地农民更是成为弱势群体。文章在这样的背景下，着重研究失地农民的养老保障问题，在对现有的失地农民养老保障模式的评析基础上，进一步提出针对失地农民建设多层次养老保障体系。
    关键词：人口老龄化；养老保障制度；失地农民
    一、问题的提出
    2017年3月7日，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，根据规划，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右；80岁以上的高龄老年人将增加到2900万人左右；农村实际居住人口老龄化程度进一步加剧。《规划》要求要加强重视农村地区养老保障体系的完善。此外，随着我国工业化水平和城镇化水平的不断提高，二元经济社会会逐渐向城乡一体化发展，我国农村地区不可避免的会出现大量农村人口离开土地，进城务工。而失地农民一方面失去土地的保障脱离农业生产。另一方面，他们中的大部分人没能掌握能够在城市生活的技术，因此，他们大部分生活在城市甚至是农村的边缘，逐渐成为弱势群体。在很大程度上影响了农村经济的发展和社会的稳定。所以，解决好失地农民的养老保障问题是各级政府在推进城镇化过程中首要考虑的问题。
    二、失地农民特点透析及养老现状分析
    （一）农村地区人口老龄化趋势
    养老问题和社会当中的每一位个人都有着紧密联系，养老保险制度的建立涉及社会各个阶层甚至不同代际之间利益问题，而人口老龄化的产生以及程度的加深，更加凸显出养老保险制度的重要性。
    世界卫生组织将老龄化定义为：一个国家或者地区60岁以上人口占比超过10%，或者65岁以上人口占比超过7%，这就代表着这个国家或地区进入老龄化阶段。根据我国统计局发布的人口数据显示，我国于2001年进入人口老龄化阶段，65岁以上人口占比为7%，到2016年我国65岁以上人口占比为10.1%，预测到2050年全世界老年人口将达到20.2亿，我国老年人口达到4.8亿，几乎占全球老年人口的四分之一。
    根据国家统计局相关统计数据显示，在我国农村地区中，有22.02%的家庭有65岁及以上的老人需要赡养，这个数据和我国城镇地区的数据比较起来高出4.69%。蔡茜等（2013）^（注）通过对第六次人口普查数据的分析指出，近年来，我国农村老龄化程度趋势进一步加深，农村地区中60岁及以上人口占比达到14.98%，而城镇地区为11.69%。可见我国大部分的农村地区比城镇地区的老龄化程度要高，农村老年人口面临更严重的养老问题。
    注：蔡茜、向华丽：《我国农村老龄化现状和发展趋势分析》，《湖北职业技术学院学报》2013年3期，第99－104页。
    （二）我国失地农民特点透析
    1. 失地农民规模庞大且逐年上升、向远郊农村扩散
    关于我国失地农民的数量问题，我国还没有一个统一的数据。但是有不少学者根据我国公布的土地征用数量等数据对我国失地农民的数量进行推测：提出目前失地农民的总数已经达到4000万人以上，并且以每年200万人口的数量在增加。还有一些学者通过实际调研发现，我国失地农民的总数远不止这些，因为国土资源部公布的数据仅是依法审批的土地数，实际上的情况是，在我国农村，土地的非法侵占以及私自买卖的情况非常严重，非法的土地流转额占到国土资源部公布数据的20%－30%，那么我国失地农民规模要达到5100万人至5525万人之间，另外，将违反计划生育政策出生的没有土地的“黑户”农民计算在内，失地农民的人口规模超过6000万人。我国在未来五至十年的时间内，随着城镇化的进程加快，失地农民的数量将会持续上升。
    2. 大部分失地农民失去土地后就业困难、收入水平下降
    对于农村人口来说，失去土地就意味着失去一个持续的经济保障，不得不进行非农就业转移，但是大部分的农村人口，由于受教育程度和劳动技能偏低，在竞争其他工作岗位中均处于劣势地位，除了极少数人能够抓住城区发展带来的机遇以外，大多数都很难找到新的就业机会。特别是40岁以上的劳动力，他们已经错过培养一门技能的最佳时间，但是又不能赋闲在家，只能选择在建筑工地打短工，从事简单的看管、搬运等临时性工作。
    根据国家统计局2015年针对2942户失地农民的调查，土地被征用前人均纯收入2765元，被征用后人均纯收入为2739元。其中，收入增加的有265户，占43%；持平的有324户，占11%；下降的有1353户，占46%。
    3. 失地农民的养老风险分析
    失地农民由于二次就业和家庭收入普遍下降等原因，依靠家庭养老的养老模式受到很大的冲击。拥有土地的农民，可以依赖土地实现自我养老。但是在失去土地以后，赖以养老的基础没有了，又很难再实现二次就业，只能依靠补偿款生活、养老，在生活成本不断上升的时期，补偿款很难支撑长时间的生活支出，产生老年期贫困。此外，依赖子女养老也不够现实，因为这些失地农民的子女和他们的处境一样，失去土地的保障，不能实现稳定就业，收入水平低下，除了要维持家庭生计以外，还要对下一代进行教育投资，很难尽到养老责任。
    失地后农民面临的养老风险上升，另一个重要原因就是农民持有土地的基本权益缺乏保护，经常受到强制性的行政力量的损害。国务院发展研究中心课题组2012年的调研数据显示，土地被征用以后，进入市场环节，产生的巨额市场收益中，征地单位占了40%—50%，市级及以上政府占20%—30%，各乡镇政府得到的收益占比为25%—30%，作为土地使用权的享有者———农民所得到的补偿仅占到5%—10%。极低的补偿款造成农民生活水平的下降以及未来将面临严重的养老风险^（注）。
    而上述养老问题在面临全国性的人口老龄化状况时被进一步的扩大，所以在人口老龄化趋势下，针对失地农民建立养老保障体系任务紧迫。
    注：屈静晓、龙方、卢艳：《失地农民养老保障水平分析：以长沙市为例》，《湖南社会科学》2016年第5期，第90－93页。
    三、现有失地农民养老保障模式评价分析
    针对失地农民建立的养老保险制度全国范围内都做了积极有力的尝试。根据归属的不同，目前建立的失地农民养老保险制度分为以下五种模式。
    （一）城保模式
    城保模式是不再建立其他制度，直接将失地农民纳入城保系统，失地农民享有的养老保险权利和城镇人口一致，同时在参保过程中也和城镇居民一样，需要承担相同的责任。实施城保模式的典型地区有北京等地。这种模式的采纳有利于城乡统一的养老保险制度的建立，需要强大的政府财力支持，北京地区都属于经济发达地区，政府能够承担这样的资金压力，但是中西部地区的经济条件落后，不适合这种养老保险制度模式的推广。
    （二）农保模式
    在我国山东、山西、陕西、四川、甘肃等省份，将失地农民的养老保险制度安排参照农村人口的养老保险水平，例如在山东地区，为了给失地农民提供更好的养老保障，山东省政府建立了社会统筹和个人账户积累相结合的制度模式。缴费金额的下限为上年度人均收入的15%，政府、集体、个人、按照2:4:4的出资比例进行资金积累。还有一部分省份规定失地农民可以享有新农保政策，也可以享受失地农民的养老保险政策。
    这种政策的实施对于各地政府部门来讲，一方面可以提高制度的运行效率，能够尽快地做出政绩，使得参保的覆盖面扩大，另一方面，由于农村地区的养老保险制度水平较低，所需投入的资金较少，可以较好地缓解政府的财政压力。但是需要指出的是，这种做法某种程度上损害了失地农民的权益，对于失地农民来讲，失去土地保障以后，如果仅仅依靠低水平的农村养老保险金，很难保证生活水平。另外我们也需要意识到，这样的政策安排不适合城乡养老保险一体化的建设。
    （三）镇保模式
    镇保模式是上海市政府为失地农民提供养老保障的制度创新，建立的原则是将养老保险制度的建立小城镇化。主要内容就是建立小城镇化的主旨在于针对失地农民建立小城镇化的养老保险制度。2003年，颁布《上海市小城镇社会保险暂行办法》，规定当地的失地农民享有基本养老保险的权利，同时每月还有补充性养老保险。
    学者们将这种模式称之为“24+X”，24指的是上海市政府规定失地农民的养老保险中社会统筹部分占的比例为24%，由征用土地的单位或者用人单位负责资金的筹集，而资金的缴纳来源则是失地农民的土地补偿费、安置费。“X”指的是补充性的养老保险，是否参加则由失地农民自主决定，每月需要缴纳一定的费用积累到个人账户。
    这种模式和城保模式相比较，需要失地农民自己负担的金额较少，同时基础养老保险提供最低水平的生活保障，所以政府的财政支付压力也不大，制度易于被接受和推广，提高了制度的覆盖面。同时，该制度模式又提供了补充性的养老保险，可以满足不同收入水平下的养老需求，也为养老保险制度的可持续性发展提供保证。该模式的持续稳健发展，得益于上海市发达的经济水平和财政实力，有着较高的财力需求，所以，目前也只有上海市实施这种模式的养老保险制度，没有推广至全国。
    （四）商保模式
    商保模式最开始由重庆地区实施发展，随着重庆市政府的不断改革，这种模式在重庆实质上已经解体，目前仍然存在商保模式的地区例如我国的浙江义乌地区^（注）。
    注：周建再、代宝珍：《发达地区失地农民养老保障制度建设———基于对江阴市的调研数据》，《现代经济探讨》2016年第8期，第68－72页。
    商保模式的主要内容就是为失地农民购买商业性的养老保险，具有其他模式没有的三个方面的优点：一是引进市场运作的模式，通过市场化的保险机构提供保险服务，就很好地避免了资金腐败问题，避免了管理中管理者和监督者一体化的尴尬，同时在对费用的设定上更加科学。二是商业保险机构有专业的管理资金的资质和经验，在养老保险金的保值增值方面更令人信服，能够取得更好的收益。三是商业性养老保险的介入有利于政府降低运作、管理成本。
    当然我们分析之后也能发现该模式固有的缺陷：对于商业机构来讲，逐利是其本性，效益是其首要考虑的问题，不可避免地就会和养老保险制度的保障性发生冲突。另外，商业机构无法获得其他方面的资金支持，只能自负盈亏，并且资金来源只能依靠失地农民的缴纳，有悖于养老保险制度的公平性原则。最后，政府对于商业机构的介入至今没有立法规定，商业机构的运作缺乏法律、政策依据。
    （五）专门制度模式
    专门制度模式是结合失地农民现实情况的基础上，建立的另外一套养老保险制度，和上述四种模式有很大的区别。在具体的操作过程中，根据其建立过程中借鉴的模式不同，又可以分为两种：第一种是依据城市低保制度建立的失地农民的最低生活保障制度；第二种是重新设计为失地农民提供养老保险的制度模式。
    最低生活保障制度。该项制度设计的主要内容是：制度的资金来源由三方面筹集，政府、集体、个人，在征地补偿费用发放时，就将个人所需缴纳的费用进行提前扣除。余下部分有政府和集体负担，分别承担资金的30%和40%。实行社会统筹账户和个人账户相结合的运行方式，社会统筹账户的资金来源于政府和集体的出资，个人账户的资金来源是个人缴纳的费用。
    失地农民养老保险制度。这种制度模式独立为一个体系，以区别于现行的城乡养老保险制度，设计了一整套完整的养老保险制度为失地农民提供养老服务。甚至在设计之初就考虑了该制度在未来的发展，以及如何和城乡养老保险制度实现对接。
    根据提供的养老保险水平的不同，该制度模式提供的养老保险分为两种：第一，提供基础养老保险。以城镇养老保险制度为设计蓝本，提供较高的养老保险金的水平，当然失地农民自身也要尽相应的义务，有着较高的缴费水平。二是低投入低回报的养老保险。考虑失地农民的收入水平整体偏低，以及制度的平稳衔接的考虑，要求失地农民的缴费水平较低，同时给予的回报也比较低，在失地农民、政府财力的承受范围内。
    和其他模式相比较，针对失地农民设计的专门制度模式更好地体现、代表了失地农民的利益诉求，满足失地农民多层次、不同年龄段的养老保险需求。并且，该模式在实施过程中已经逐步向现有的制度靠拢，有利于我国城乡统一的养老保险制度的建立。
    四、构建我国失地农民多层次养老保障体系
    通过前文对失地农民的养老保险制度模式的综述和分析，提出针对失地农民构建一个多层次的养老保险体系，为未来城乡统一的养老保险制度安排做好准备^（注）。
    注：李芳：《土地流转背景下农民养老保障体系构建研究》，《中国市场》2016年第3期，第36－37页。
    （一）强制性的基本养老保险
    第一层次的强制性基础养老保险是构建多层次体系的基础，是带有强制性的，要求失地农民必须参加，采取社会统筹账户和个人账户相结合的方式。其中，社会统筹账户由政府主导，体现出对社会收入的再分配和社会公平，其目的是为失地农民提供最基本的养老生活保障；而个人账户的资金来源则依赖于对失地农民采取的强制性储蓄手段，其目的一方面是为了进行个人账户的积累保障老年生活，另一方面也为了失地农民可以更加合理、理性地使用征地补偿款。在这一层次上提供的养老保险，是为了满足失地农民老年生活的最低水平。是建设多层次体系最为基础的部分。从现实是否具有操作性来看，社会统筹账户需要政府的财政投入，并且政府的财政投入完全可以从土地转让后产生的巨大市场价值中收取，具有收入再分配的功能，减少了社会发展的不稳定因素。个人账户的资金积累，在失地农民领取土地装让补偿款以及安置费以后，完全有能力自己承担个人账户积累所需要的资金，该账户的设立也为失地农民合理安排收入分配产生良好影响，另外，个人账户的资金积累是属于个人的财产，即使失地农民个人去世以后没有领完，依然可由其子孙后代继承，比较符合当前国人的思维，容易被接受。
    （二）强制性的专业年金的建立
    这一层次专业性年金的建立，是在借鉴发达国家中倡导的专业性年金制度的基础上提出来的。为了应对老龄化危机，保障失地农民的合法权益，同时也为了减轻国家财政的压力，提高农民的养老保险金的领取水平，日本、美国、加拿大等国家于1971年、1990年、1991年设立强制性专业年金。从我国的现实情况出发，强制性的专业年金体现了政府的责任，同时也可以转移财政压力。
    第二层次体系建设是政府责任的体现，其中政府针对征地单位充当征缴者，该项资金的来源，则由征地单位在征用土地之前一次性缴纳，不得拖欠，针对拖欠者政府可以采取不批准土地转让的强制措施。因为第一层次的养老保险对于失地农民来讲，保障水平太低，只能保障最低生活的需求，高质量的退休生活是难以保障的，那么第二层次的强制性专业年金就会起到一个很好的补充作用，而之所以采取强制性措施，是为了避免征地单位对责任的逃避。
    （三）个人自愿性的储蓄养老保险
    第三层次的养老保险引进了商业保险，个人储蓄性养老保险就属于商业保险的一种，引进的目的还是出于分散压力和风险的考虑，同时也体现出个人、集体、单位在养老保险体系构建过程中的责任，改变由政府完全负责的局面，也有利于覆盖面的扩大。最后一点考虑的原因就是可以丰富失地农民的养老选择，因为商业运营的养老保险是有严格的权利义务要求，将参保人的受保程度和所缴纳费用水平联系起来，多交多得。
    多层次养老保险体系的构建是一项费时费力的工程，要保证其顺利稳定的运行，必须采取一定的科学保障措施。
    第一，建立公平合理的资金积累机制。资金来源的持续、稳定是其得以成功建设的基础，失地农民在失去土地以后，其收入水平就处于不稳定的状态，所以要从政府、集体、征地单位等多方面筹集资金，来保障系统的可持续运行。
    第二，多样化缴费方式的确立。多样化的缴费方式分为两种：一是一次性缴纳，二是分期缴纳。一次性缴费主要是在第一层次和第二层次中体现。失地农民失去土地保障以后，收入不稳定，所以比较适合一次性缴纳费用。一次性缴纳也针对第二层次专业年金的缴纳，对于征地单位来说，如果采取分期付的长期征缴方式，不利于资金的管理和监督，他们往往会推卸责任而不愿意承担，所以在征地之前一次性缴纳可以很好地保障失地农民的权益。但是对于年轻一代的失地农民来说，分期缴纳的方式能够很好地满足年轻一代对资金流动性的偏好，减缓缴费的压力。分期缴纳也同样适用于个人储蓄性养老，失地农民的收入来源不稳定，在收入比较高的时期，多缴纳费用，分期缴纳就可以很好的地实现。最后一方面就是对系统保障水平的确定。在多层次系统的构件中，采取社会统筹账户和个人账户相结合运行方式，失地农民可以享受到的养老水平取决于各个账户的积累水平，所以要确定合理的缴费水平，来保障失地农民降低养老风险。
    （郝丹，经济学博士，中国社会科学院工业经济研究所应用经济学博士后。）