中国产业组织政策的缺陷与调整：从推动集中到以公平竞争促进产业组织的优化调整

    江飞涛，中国社会科学院工业经济研究所副研究员。中南大学李晓萍副教授亦对本文有贡献。本研究由清华大学产业发展与环境治理研究中心资助。
    摘要：长期以来，中国实施以推动集中、打造大规模企业为导向的产业组织政策，这种导向产业组织政策的政策逻辑与理论依据均存在较为严重的缺陷，政策效果不佳并且带来一系列的不良政策效应，对于产业的转型发展与效率提升带来了许多不利影响。中国产业政策部门应充分认识到“市场竞争及其优胜劣汰机制是推动产业组织自发优化调整的源动力”，并且调整产业组织政策的方向。市场竞争及其优胜劣汰机制充分发挥作用的基本前提是公平竞争的制度环境，而当前不正当竞争、不公平竞争问题非常突出，因而中国的产业组织政策应转为通过构建公平竞争的市场制度体系、促进公平竞争，以市场竞争及其优胜劣汰机制来推动产业组织结构自发的优化调整。
    关键词：产业组织政策、公平竞争、市场集中、政策调整
    一、引言
    在中国，产业组织政策是中国产业政策（尤其是传统行业产业政策）的重要构成。不同于发达国家以反垄断（关注市场结构高度集中可能带来反竞争效应）与支持中小企业发展为核心的产业组织政策，中国的产业组织政策尤其是在传统行业实施的产业组织政策，一直是以推动产业集中、打造（或者培育）大规模企业集团为核心。在新一轮的“十三五”产业发展规划中，促进集中、培育大规模企业的产业组织政策仍是其重要组成部分。在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第五篇（优化现代产业政策体系）第二十二章（实施制造强国战略）第三节（推动传统产业改造升级）中，明确提出“鼓励企业并购，形成以大企业集团为核心，集中度高、分工细化、协作高效的产业组织形态”。
    《钢铁产业调整升级规划（2016-2020）》，依旧将大幅度提高集中度作为其核心规划目标，拟到2020年将CR10（前十家大企业市场份额）由2015年34.2%提高到60%，并提出要“推动行业龙头企业实施跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组，形成若干家世界级一流超大型钢铁企业集团；在不锈钢、特殊钢、无缝钢管等领域形成若干家世界级专业化骨干企业，避免高端产品同质化恶性竞争”，“推进区域内钢铁企业兼并重组，形成若干家特大型钢铁企业集团，改变“小散乱”局面，提高区域产业集中度和市场影响力”。在《有色金属工业发展规划（2016-2020）》中，亦将“产业集中度显著提高”作为政策目标，并明确提出“鼓励有色金属企业开展行业内上下游及跨行业联合重组，提高产业集中度”。《船舶工业深化结构调整加快转型升级行动计划（2016－2020年）》的发展目标中明确提出，“产业集中度大幅提升，前10家造船企业造船完工量占全国总量的70%以上，形成一批核心竞争力强的世界级先进船舶和海洋工程装备制造企业”。医药、稀土、建材等行业的“十三五”发展规划，亦有极为相似的产业组织政策内容。
    中国以“推动集中、培育大规模企业”为核心内容的产业组织政策，往往是以“避免过度竞争”、“充分利用规模经济”、“打造（本土）大型企业集团，提升国际竞争力”、或者是“提高集中度，避免产能过剩”等为依据。中国这种产业组织政策的基本思路与理论逻辑，一直从上世纪90年代延续到现在。这种政策思路和逻辑的形成，在很大程度上是受到日本上世纪50、60年代产业组织政策及相应理论的影响。但需要指出的是，该时期日本的产业组织政策及其政策理论逻辑受到广泛质疑（小宫隆太郎等，1988^[1]），并且从上世纪70年代日本政府开始已逐渐退出了该类产业组织政策，并越来越注重发挥竞争政策的作用。中国此类产业组织政策的理论依据，很大一部分是援引自当年日本相应政策理论，这些理论依据同样存在许多值得商榷的地方。此前，中国在诸多行业推行该类产业组织政策的效果也并不令人满意。然而，相关部门仍热衷于制定该类产业组织政策，一些学者及政策研究者仍以一些似是而非的理论依据倡导这种政策模式。有鉴于此，本文力图更为深入地探讨中国产业组织政策及其理论依据，厘清理论认识上的误区，揭示相应政策及政策依据上存在的主要缺陷。
    二、以集中为导向的中国产业组织政策
    中国实施以推动集中为导向的产业组织政策由来已久。在上世纪80、90年代，产业组织政策就是产业政策的重要构成，且产业组织政策的重点就是通过限制新企业的进入、严格投资审批、扶持重点企业（定点生产）、关闭五小、推动企业兼并重组、组建企业集团等形式，来打造大规模企业与推动生产集中。这在上世纪80、90年代制定的一系列政策中均有体现，例如，在上世纪80年代制定的洗衣机、电冰箱、电视机等行业政策，在上世纪90年代制定的《90年代国家产业政策纲要》、《汽车工业发展政策》、《建材工业“控制总量、调整结构”的若干意见》、《关于严控制造修船基础设施重复建设的意见》、《工商投资领域禁止重复建设目录》等一系列产业政策，集中导向的产业组织政策（江小涓，1996^[2]；魏后凯，2001^[3]）。当时相关政府部门认为，中国产业组织方面的问题主要是生产集中度过低，中小企业挤占大企业的市场与资源，导致重复建设等问题，会降低行业甚至整个国民经济活动的效率。这一时期的经济理论界也有不少学者支持这种观点，而支持的理据多源自日本的相应研究。
    进入21世纪以后，中国强化了产业政策的运用，作为产业政策重要组成的产业组织政策亦得到了强化。产业组织政策仍是以扩大优势企业规模、提高集中度为核心。以钢铁产业政策为例，2005年发布的《钢铁产业发展政策》明确指出，“到2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前十位的钢铁企业集团产量占全国产量的50%以上，2020年达到70%以上”；第二十一条则指出，“支持和鼓励有条件的大型企业集团，进行跨地区的联合重组，到2010年形成两个3000万吨级，若干个千万吨级的具有国际竞争力的特大型企业集团”。在2009年出台的《钢铁产业调整与振兴规划》中则更为明确的指出，“力争到2011年，全国形成宝钢集团、鞍本集团、武钢集团等几个产能在5000万吨以上、具有较强国际竞争力的特大型钢铁企业，形成若干个产能在1000～3000万吨的大型钢铁企业”。再以汽车产业发展政策为例，在汽车2004年发布的《汽车产业发展政策》中明确指出，推动汽车产业结构调整和重组，扩大企业规模效益，提高产业集中度，避免散、乱、低水平重复建设。《汽车产业调整与振兴规划》中则明确提出，鼓励一汽、东风、上汽、长安等大型汽车企业在全国内实施兼并重组，支持北汽、广汽、奇瑞、重汽等汽车企业实施区域性兼并重组，形成2-3家产销规模超过200万辆的大型企业集团，4－5家产销规模超过100万辆的汽车企业集团。类似的产业组织政策还出现在有色金属、船舶、装备制造、石化、建材等诸多行业的产业发展政策中。
    在治理重复建设或产能过剩的治理政策中，“提场集中度与打造大规模企业”亦被作为重要的政策手段。例如，2006年发布的《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》将促进兼并重组，促进产业的集中化、大型化、基地化作为一项重点措施，并明确提出“推动优势大型钢铁企业与区域内其他钢铁企业的联合重组，形成若干年产3000万吨以上的钢铁企业集团。鼓励大型水泥企业集团对中小水泥厂实施兼并、重组、联合，增强在区域市场上的影响力……支持大型煤炭企业收购、兼并、重组和改造一批小煤矿，实现资源整合，提高回采率和安全生产水平。”2009年发布的《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》、2016年发布的《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》均将兼并重组作为一项重要政策措施。
    近年来，中国出台了促进兼并重组专项政策，并赋予其诸多重要政策目标。2010年，《国务院关于促进企业兼并重组的意见》发布；2014年，《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》出台。《国务院关于促进兼并重组的意见》将促进企业兼并重组作为“加快经济发展方式转变和结构调整，提高发展质量和效益”的重要政策手段；主要针对“一些行业重复建设严重、产业集中度低、自主创新能力不强、市场竞争力较弱的问题”，并赋予了许多重要的政策目标或功能。这些政策目标包括：“深化体制机制改革，完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“做强做大优势企业”，“提高产业集中度，促进规模化、集约化经营，加快发展具有自主知识产权和知名品牌的骨干企业，培养一批具有国际竞争力的大型企业集团，推动产业结构优化升级”。《国务院关于促进兼并重组的意见》还要求兼并重组企业“……加强技术改造，推进技术进步和自主创新，淘汰落后产能，压缩过剩产能，促进节能减排……”。
    三、集中导向产业组织政策的基本逻辑、理论依据及其缺陷
    中国相关政策部门实施以推动集中为导向的产业组织政策，其政策逻辑可以归纳为以下三个方面：（1）行业内企业规模过小，不能充分利用规模经济，必需推动市场集中，打造大规模企业，从而充分利用规模经济。（2）低集中度的市场结构会导致恶性竞争（不当竞争、无序竞争）或者过度竞争，低集中度的市场机构是低效率的，高集中度的市场结构（或者松散型寡头垄断的市场结构）才是最有效率的市场结构,因而必需推动市场集中以形成有效竞争的、高集中度的市场结构。（3）市场结构的集中度低会带来产能过剩问题，通过兼并重组提高市场集中度可以治理产能过剩，促进企业兼并重组还能化解过剩产能等。这些政策逻辑及其理论依据均存在较大缺陷。
    1.强调规模经济的产业组织政策逻辑，存在将技术经济上的规模经济性绝对化的倾向，这种观点或认识是值得商榷的。
    这种政策逻辑主要是认为钢铁、汽车、有色金属、船舶等行业存在显著的规模经济特征，尤其是在技术经济方面具有显著的规模经济性，这些行业企业规模越大越能充分利用规模经济；如果企业规模小、市场结构过于分散，将无法充分利用规模经济。同时，在判断国内企业规模是否过小的标准时，多是以与国外同行业主导企业作为标准，如果国内企业与之相比规模较小，则认为其规模过小不能充分利用规模经济。这种政策逻辑及其依据存在以下几个方面的误区，需要进一步探讨：
    第一，从经济学的角度来看，规模经济并不会随着企业规模扩大而一直存在，当企业的规模扩大到一定程度时，企业的内部组织成本、信息成本、管理成本以及委托代理成本会快速上升，并会带来X非效率问题，进而会制约规模经济效应的进一步作用，并最终导致规模不经济。由于企业间技术能力、企业管理水平、劳动者素质等方面存在差异，即便采用相同的设备与技术，在企业最优规模方面也是不同的，对于国外企业而言的最优规模可能对于我国企业而言并不是最优的。
    第二，企业规模并不是企业效率的唯一重要的或者系统性的决定因素，企业的效率往往取决于企业的综合能力，即企业的技术能力、管理能力、应对市场的能力、人才质量、所处地区的要素禀赋、技术装备以及企业所具有其它资源，以及协调各种资源与能力的协调能力。现实中，由于企业所具有的资源及能力存在较大差异，会导致企业的生产成本曲线同样会存在很大的差异，一些企业规模相对较小，同样也能取得较高的效率。例如，藤本隆宏（2007）^[4]的研究表明，丰田在规模尚小的时候就具有了很高的生产率水平；小宫隆太郎（1988）^[1]的研究表明，在1970年富士制铁和八幡制铁合并重组为新日本制铁之前，日本的钢铁企业在生产规模还相对较小的情况下，就已经具有比较高的效率与国际竞争力。
    第三，与发达国家比较企业规模的大小，并没有什么经济学意义，企业规模应该是社会分工发展中适应市场的性质而确定的，由于发展阶段、资源禀赋、技术与管理能力等不同，都会使不同国家在生产曲线、最优生产规模方面存在巨大差异，忽视本国及发展阶段的特殊性一味追求企业规模，反而会出现大规模企业缺乏经济效益的现象（小宫隆太郎等，1988^[1]；江飞涛、李晓萍，2010^[5]）。
    第四，政策部门及一些学者，虽然一再强调钢铁、汽车、有色金属等行业的规模经济性，但是这些政策部门及学者并未对这些行业的规模经济情况进行严谨的实证分析。倒是不少研究表明，这些行业的规模经济性并没有那么显著，江飞涛等（2007）^[6]、焦国华（2007^[7]，2009^[8]）、刘川（2016）^[9]的研究表明，中国钢铁工业并不存在显著的规模经济性，大、中、小型钢铁企业均可处在行业的效率前沿面上，大型、特大型钢铁企业中，不少企业效率相对缺乏，存在显著的规模不经济。何元贵（2009）^[10]的博士论文采用多种方法对中国汽车工业企业的规模经济性进行严谨的实证研究，其研究表明中国汽车工业并不存在显著的规模经济性。
    第五，现实中大规模的企业表现得更具有效率优势，并不一定是规模经济的结果，而更可能是高效率企业在长期的市场竞争中不断扩大其市场份额与生产规模的结果（Stigler，1958）^[11]。在很大程度上不是企业的大规模造就了它的高效率，而是企业的高效率造就了它的大规模。藤本隆宏（2007）^[4]更是指出，“企业规模充其量只不过是提高‘经营质量’和‘产品竞争力’的结果，不应该把（企业）规模变成追求的目的。而单纯追求产量，且勉为其难地进行工厂投资、销售投资、降价、扩大租赁业务等的日本企业，最终却在20世纪90年代陷入了困境，这是近年来的历史教训。”规模经济应该是竞争的结果，而不是竞争的起点。
    2.强调市场集中度的产业组织政策逻辑，实际上是将市场结构与市场绩效简单对应起来，其理论依据多存在根本缺陷。
    第一，认为低集中度市场结构会导致恶性竞争或者无序竞争的看法是令人质疑的。恶性竞争、无序竞争并无明确的经济学定义，从政策部门及部分学者的描述来看，大致指的是激烈的价格竞争，以及行业内不少企业采取生产假冒伪劣产品、侵犯其他企业知识产权、偷税漏税、违法排污等不正当竞争行为。企业采取假冒伪劣等不正当竞争行为（无序竞争、恶性竞争的主要形式）而得不到有效制约，其根本性的原因是规范市场秩序的法律不健全，以及这些法律法规不能得到有效执行。如果相应法律法规健全，无论是高集中度的市场结构也好、低集中度的市场结构也好，不正当竞争行为都能得到有效约束。行业中存在的不正当竞争行为，跟集中度高低并无直接的因果关系。部分学者在论证低集中度会带来过度竞争（或者恶性竞争）时，往往会援引贝恩（Bain,1959）^[12]《Industrial Organization》一书中的论述，这种援引只是断章取义。因为贝恩在该书中明确指出“原子型市场结构不应被指责，最终的过错是企业生产能力的退出被阻止和劳动力资源的不可流动性，当出现某些历史事件时，造成了多余的生产能力和富余劳动力。原子型市场结构不是问题的根源或真正的过错。”
    第二，至于激烈的价格竞争，是否属于无序竞争或者是恶性竞争是颇值得商榷的，在产品由高速增长期转向成熟期时，或者在经济周期性波动的衰退期时，企业间会进行激烈的价格竞争，这种价格竞争加快企业的优胜劣汰，以及加快过剩产能的出清，这正是市场机制发挥其作用的正常形式。如果激烈的价格竞争，带来的是全行业长期的亏损，却未带来显著的优胜劣汰过程，往往是不正当竞争行为未得到法律的有效制约，体制机制上的缺陷（例如破产机制上的缺陷）带来企业退出机制不畅通，地方政府扶持本地的低效率企业，国有企业中的低效率企业退出困难及预算软约束所造成的。在公平竞争的市场环境下，激烈的价格竞争会迫使低效率的企业和产能退出市场，并不会造成全行业的的长期亏损，以及优胜劣汰进程长期停滞。
    第三，部分学者试图以“有效竞争理论”或“最优竞争强度理论”为依据，来论证松散寡头型的市场结构是最优市场结构，低集中度的市场结构偏离了最优市场结构，需要政府干预来推动市场集中，这种观点同样存在根本缺陷。首先，这种观点误读了克拉克（Clark，1961）^[13]的有效竞争（effective competition）理论。在克拉克（Clark，1961）的有效竞争理论中，“有效竞争是由‘突进行动’ （创新活动）和‘追踪反应’ （模仿成功企业）这两个阶段构成的一个无止境的动态竞争过程，其前提是竞争因素的不完全性，其结果是实现了技术进步”，克拉克的有效竞争理论从未认为“松散寡头型”市场结构（或者其他特定市场结构）是有效竞争的市场结构。有效竞争理论认为在动态竞争过程中，少数成功采取“突进行动”的企业具有更高效率与竞争优势，这些企业会获得（由创新活动所带来的）优先利润，并在一段时间内保持垄断地位，这是必要和合理的，并不需要特定政策进行干预。有效竞争理论是针对完全竞争理论而提出的，它明确反对干预自由竞争所形成的市场结构。试图通过政府干预形成高集中的市场结构，实质上是将政府干预情形下形成的行政性垄断与自由竞争情形下形成的效率垄断混淆起来，忽略了两者的本质区别，通过准入管制、行政干预形成的垄断在动态效率和静态的配置效率上都是缺乏的（江飞涛、李晓萍，2010）^[5]。
    而最优竞争强度理论自其提出以来，就面临诸多质疑和批评（陈秀山，1997^[14]；江飞涛，2010）^[5]。依据最优竞争理论制定实施产业组织政策时，还会面临两方面的问题，一方面，如何界定理想的竞争标准，即如何确定宽松寡头市场、紧密寡头市场与多头竞争之间的界限，如何把握适度产品差异、适度的市场透明度，这些都是悬而未决的问题（陈秀山，1997）^[14]；另一方面，更为重要的是，以市场准入、行政管制、扶持龙头企业等措施来推动市场集中时，会严重削弱潜在竞争程度，严重干扰现实中在位企业之间的竞争，通过这些产业组织政策措施即便形成了适度集中的市场结构，也难以形成“与之对应”的“最优竞争强度”。
    主流的产业组织理论也不支持集中导向的产业组织政策。从哈佛学派的SCP范式看来，市场结构决定了市场主体行为，市场行为决定了市场绩效，市场集中度越高，在位企业越是倾向于相互串谋、阻止新的进入者，谋求垄断利润，市场绩效会越差。芝加哥学派的理论则认为市场绩效并不取决于市场结构，反而是市场结构取决于市场行为与市场绩效，芝加哥学派反对政府以任何形式干预市场结构。在芝加哥学派认为，产业高集中度往往是市场竞争过程中，由于一家或者几家企业相对其它企业而言具有更高的效率，市场份额与生产要素不断向这一家或者几家企业集中的结果。市场的竞争性集中过程其实质是“优胜劣汰，适者生存”的生存检验过程，抛开这一过程，去强调高集中度市场结构的效率是毫无意义的。对于产业结构、竞争与市场绩效，奥地利学派市场竞争过程理论的观点与芝加哥学派非常接近，它认为一定时期的市场结构是特定竞争过程的结果，其本身并无多大意义（王廷惠，2005）^[15]。市场竞争过程理论认为，在竞争过程中，市场份额总倾向于从缺乏效率的企业转移到更高效率的企业，市场竞争必然产生市场集中趋势，通过市场竞争形成的市场集中也更具效率特征，脱离开竞争过程，去强调市场结构的效率是毫无实际意义（王廷惠，2007）^[16]。以高集中度作为政策目标毫无价值。总而言之，在芝加哥学派、奥地利学派市场竞争过程理论看来，是市场争胜过程造就了高效率的大企业与市场动态效率，市场集中度的提高和企业规模的扩大只是这一竞争过程的副产品，试图以提高集中度的产业组织政策来提高市场效率完全是舍本逐末（王廷惠，2007^[16]；江飞涛、李晓萍，2010^[5]）。
    第四，强调市场集中度的产业组织政策逻辑，往往会以与发达国家比较市场集中度的方式来判断我国同一产业市场结构是否合理，这颇令人质疑。各国同一产业发展阶段不同、各国市场规模不同、禀赋条件与所采用技术的差异等，都会造成同一产业的市场集中度在不同国家可能会存在巨大的差异，以发达国家的市场结构与集中度水平作为判断本国市场结构是否合理的标准，并将其作为产业组织政策的目标是很不合适的（江飞涛、李晓萍，2010^[5]）。以钢铁工业为例，2015年，中国钢铁工业产量8.04亿吨，日本粗钢产量为1.05亿吨，美国0.79亿吨，韩国0.70亿吨，中国的总量规模远远超过日本、美国、韩国等国家，巨大的市场规模可以让中国容纳的许多大规模企业[1]，这使得中国钢铁工业的市场结构非常分散。在市场规模存在巨大差异的情况下，各国之间集中度的比较不具有任何经济学意义。
    3.集中导向的产业组织政策，还往往以低集中度导致产能过剩作为其干预的重要理由，然而这一理由同样存在较为严重的缺陷。
    试图论证低集中度导致产能过剩时，往往会以“过度竞争”、“过度进入定理”以及“潮涌理论”作为其理论依据。部分学者在论证低集中度会带来产能过剩时，往往会援引贝恩（1959）^[12]年关于“过度竞争”的论述，而这是对贝恩相关理论的误读(江飞涛、曹建海，2009)^[17]。
    当前，支持低集中度导致产能过剩的产业组织政策干预逻辑，还会以“过度进入定理”作为其理论依据，而这是颇值得商榷的。过度进入定理指的是寡头市场结构下自由进人的企业数目可能会大于社会福利最大化情型下的企业数目（Von Weizsacker，1980^[18]；Mankiw and Whinston，1986^[19]），过度进入定理严格依赖于两个基本假设，即次可加性的成本函数（平均成本严格递减）与“商业盗窃效应”（或企业采取库诺特竞争的方式）。而当集中度较低时，企业更多是作为价格接受者或者采取价格竞争行为模式，这时过度进入定理是不能成立的，也就是说低集中度的市场结构并不会导致过度进入。过度进入定理能否成立还高度依赖其关于成本函数的假设，只有成本函数是次可加性（存在严格的规模收益递增）情形下，才可能出现过度进入的情形，当在整个市场范围内并不存在严格规模收益递增时，过度进入的情形并不成立（Nachbar等，1998^[20]；Toshihiro Matsumura，1999^[21]），甚至可能会出现进入不足的情形（江飞涛、曹建海，2009）。即便在满足以上两个严格假设条件的寡头市场中，以可能出现过度进入（以及由此带来的产能过剩问题）为理由来管制进入也是一个危险的策略。Jaehong Kim（1998）^[22]的研究表明，政府试图通过准入管制防止过度进入与产能过剩的政策，会使得在位企业有强烈的动机通过保有较多的剩余产能诱使政府进行更为严格的准入限制，其结果使得产能过剩问题更为严重。
    林毅夫等人（2010）^[23]解释产能过剩形成机理的“潮涌”理论颇有影响，但是以其作为准入管制、防止过度进入与产能过剩的政策逻辑时，却可能是值得商榷的。在“潮涌“理论模型里只有当产能投资的沉没成本很低时，产能过剩发生的概率才会明显增加，产能过剩可能发生的程度也会较为严重。然而，产能投资的沉没成本越低，产能过剩导致的福利损失越小，退出成本也越小，产能过剩发生时的调整也更为迅速，并不需要政策干预。而在产能投资的沉没成本较高时，产能过剩发生的概率会明显降低，还会出现进入不足的现象。对于钢铁、电解铝等主要产能过剩行业而言，其产能投资的沉没成本高，按照“潮涌”理论的结论，这些行业发生产能过剩的概率比较低，严重程度也会比较低，很明显潮涌理论对于这些行业产能过剩现象的解释力是不足的。在这些行业中，根据“潮涌”理论对于进入进行管制显然是缺乏坚实理论依据的。
    兼并重组难以担当“去产能”的重任且面临诸多困难。现行化解过剩产能政策中，都特别强调兼并重组的作用，但是在竞争性行业中，企业很少会以“去产能”作为兼并重组的动机，因为这不符合企业的自身利益。特别是在钢铁、电解铝等重资产、竞争性行业中，生产能力及相应设备是企业最有价值的资产，让并购企业收购目标企业然后自行报废目标企业有价值的资产，这显然是有悖于企业的自身利益。此外，我们对历年来钢铁行业兼并重组情况的调查研究表明，几乎所有的兼并重组不但没有减少产能，反而大量增加了产能。虽然兼并重组能盘活低效率企业的有效产能，但当前兼并重组仍面临诸多困难。一是在一些地方政府保护下，部分低效率企业兼并重组意愿不强；二是近年来产能过剩行业企业盈利水平普遍下降，资金压力已成为制约企业兼并重组的重要原因；三是兼并重组过程的手续繁琐，过程漫长；四是现有政策使跨区域、跨行业、跨所有制的重组依然困难重重，金融资本参与兼并重组面临诸多限制；五是许多低效率企业财务不透明，地方政府干预兼并重组，增加了企业兼并重组的风险（江飞涛，2016）^[24]。
    四、中国产业组织政策的不良效应
    中国的产业组织政策，以推动集中为导向，以“扶大限小”为特征，以市场与产品准入管制、投资管制、推动国有企业兼并重组等为主要手段（江飞涛、李晓萍，2010）^[5]，这种产业组织政策带来了诸多的不良政策效应。
    1.优胜劣汰机制受阻，严重不利于行业效率的提升。在汽车、钢铁、有色金属、船舶等行业中，以准入管制、投资管制等政策推动集中的产业组织政策，造成这些行业中优胜劣汰机制的左右难以有效发挥作用，并进而对行业的效率提升带来了显著的负面影响。这表现在以下三个方面：许多在位大企业由于受政策扶持与保护而缺乏竞争压力，生产效率偏低并且生产率提升缓慢，但是其市场份额却不断扩大；而一些中小企业或新进入企业具有较高的生产效率且效率改进速度较快，但是受政策限制，这些高效率的企业却难以进一步扩展规模与市场份额；由于市场竞争受限，一些低效率的企业长期存活在市场中，不能被淘汰出市场。还需要指出的是，（除环境保护之外）不必要的投资审批和核准还使得企业对市场需求增长和结构变动难以迅速反应，给企业经营以及产品结构调整带来困难，还会带来设租、寻租等一系列问题，进一步降低行业整体效率。
    2. “扶持大企业，限制小企业”、推动兼并重组的政策导致了大量低效率重组或者形式上的重组。以钢铁工业为例，这种集中导向的产业组织政策导致大量低效率的重组，例如鞍钢与攀钢的重组，本钢与北台钢铁的重组，武钢对于鄂钢、柳钢、昆钢的重组，宝钢对于八一钢铁的重组，首钢对通钢、贵钢、水钢的重组，渤海钢铁集团的重组，陕西钢铁集团的重组等，这些国企重组大多整而不合、重组效率较低。这种政策还导致大量民营钢铁企业形式上的重组，唐山渤海钢铁集团、唐山长城钢铁集团、河北宝信钢铁集团、曲靖钢铁集团、湖北十堰钢铁集团、淄博齐鑫钢铁集团、邹平钢铁集团、临沂鑫德钢铁、山西京特钢铁等一系列民营钢铁企业的联合重组，均属于形式上的重组，并无任何实质性的整合。这些重组多是对于推动集中产业组织政策及相关政策的策略性应对行为,即大中型钢铁企业获得更多政策扶持，试图通过兼并重组进一步扩大规模；中小型钢铁企业则为了避免被政策限制进行形势上的重组。刘川（2016）^[9]应用DID的方法估计兼并重组对于中国钢铁企业效率的影响，其结果表明兼并重组对于企业效率提升并无显著影响。
    3.“扶持大企业、限制小企业”，推动集中的产业政策还带来了其他不良政策效应。钢铁产业组织政策中，‘扶持大企业、限制小企业”的作为，使得大中型企业为获得更多扶持政策而进一步扩大规模，小企业则为了避免被政策限制、甚至被政策直接逐出市场而进行大规模投资，这在一定程度上使得这些行业的产能过剩问题更为严重。另一方面，试图促进兼并重组与严控产能的政策，反而使得兼并重组、产业组织的优化调整更为困难。以钢铁工业为例，“严格限制产能投资，新建产能投资以淘汰落后产能为前提” 企业为了在异地投建新的产能，必须先重组当地的低效率企业，并淘汰这些企业的落后产能。这一政策倾向在很大程度上使得一些原本没有重组价值的企业，具有了“独特”的价值，使得这些低效率企业在重组过程中谈判能力有了极大的提高，兼并重组方面需要付出更大的代价，在整合过程中也面临更多的困难，并形成了许多重组失败和联而不合的案例，宝钢重组八一钢铁、广钢，武钢重组柳钢、昆钢，都是这种类型的典型案例。还需要指出的是，推动集中的产业组织政策中，还存在诸多违反公平竞争原则的地方，例如对市场准入的严格限制，对异地新建产能的严格管制，对大企业的扶持政策、对小企业的限制政策（江飞涛、李晓萍，2012）^[25]。
    五、中国产业组织政策政策的调整
    1.产业组织政策取向的调整
    过去我国针对传统产业的产业组织政策主要以做大企业规模、提高市场集中度为主要政策目标。这种产业组织政策在理论上面临诸多质疑，且“扶大限小”与限制竞争的做法带来了一系列的不良政策效应，在很大程度上阻碍了产业提质增效与转型升级。产业组织政策应放弃“扶大限小”的政策模式，通过构建公平竞争的市场制度体系，促进不同规模、不同所有制企业公平竞争，以市场竞争及其优胜劣汰来推动产业组织结构自发的优化与调整。
    市场竞争过程是推动产业组织优化调整最为重要、也是最为有效的机制。市场作为一个筛选机制和发现过程,可以让那些具备效率优势的企业能够生存、发展与扩大规模。出现新产品、新生产过程或组织创新,以致创新企业的市场份额上升时,合并导致生产、分配、研究与开发、资本融资和其他领域显现规模经济效应时，小企业就会成长为大企业，产业集中度必然提高。争胜竞争过程导致市场必然出现的集中趋势，是因为竞争者比竞争对手在满足消费者方面做得更好，以及其不懈努力（王廷惠，2007:40～41）^[16]。一定时期某一行业的市场结构、市场中的企业数目与企业规模等产业组织形态只是市场竞争的暂时结果，本身意义并不大。市场竞争推动的产业组织自发优化调整或者市场集中之所以更有效率，是因为市场优胜劣汰竞争的选择性过程中，市场份额和生产要素总倾向于从低效率的企业转移到高效率的企业，市场优胜劣汰竞争在不断推进市场效率提升的同时，也推动了产业组织的优化调整，形成了大规模、高效率的企业，以及市场份额、生产要素集中于高效率企业的市场结构。总而言之，是市场争胜过程造就了市场动态效率与高效率的大企业，市场集中度的提高只是这一过程的副产品，试图以提高集中度和培育大企业的产业组织政策来提高市场效率完全是舍本逐末,并会造成市场效率的丧失（江飞涛、李晓萍，2010）^[5]。
    需要进一步指出的是，公平竞争的市场环境是让优胜劣汰机制能充分发挥作用的关键所在。然而，在中国许多行业中，由于对于市场严格的准入限制，对于投资的审批与管制，“扶持大企业、限制小企业”倾向的产业政策（包括产业组织政策），地方政府对于本地企业的扶持和保护，制约企业不正当竞争行为的制度体系不完善等原因，公平竞争的市场环境尚未建立，市场优胜劣汰机制难以有效发挥作用，这也严重阻碍了市场竞争及优胜劣汰机制推动的产业组织优化调整与市场效率的不断提升。因而，中国的产业组织政策迫切需要从过度关注市场集中度、企业规模，并为推动集中与打造大规模企业采取诸多管制与行政干预的政策模式，转向新的政策模式。新的政策模式以构筑公平竞争环境，为市场内生的产业组织优化调整创造良好的制度环境，来促进产业组织的自发演进与优化。
    还需要指出的是，当前中国的产业组织政策还应关注产业生态的培育。随着新一轮科技革命与产业变革的兴起，新兴产业独特的技术经济特征，使得不是某项核心技术或某个企业决定产业的竞争力，而是整个系统的质量决定着产业的生命力。一方面，这些企业的技术能力构成大企业技术优势的支撑；另一方面更重要的是，保证了技术多样性的小微企业群体维持了整个技术创新生态系统的动态性（黄群慧等，2016）[2]。
    2.产业组织政策调整的建议
    市场优胜劣汰机制，会使得资源和市场份额不断地向优势企业集中，能推动产业组织的自发调整和优化，因而让优胜劣汰的市场环境充分发挥作用是加快产业组织优化调整最为有效的政策工具。而建立公平竞争的市场环境是让优胜劣汰机制能充分发挥作用的关键所在。建立公平竞争的市场环境，首先需要调整产业政策取向。放弃当前以挑选特定产业、特定企业、甚至特定技术与产品进行扶持的产业政策模式，将政策重点转为“放松管制，维护公平竞争，完善市场环境”。第二，应加快修订《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《反不正当竞争法》，并加快完善相应执法体制，加大对违法（不正当竞争）行为的惩处力度，严禁企业的不正当竞争行为。第三，公平市场准入。放松并逐渐取消不必要的审批、核准与准入，让不同所有制、不同规模的企业具有公平进入市场的权利。第四，进一步完善公平竞争的法律法规体系，切实保障国有企业、民营企业、外资企业在参与市场竞争的公平性，同时，要将地方保护主义中有损公平竞争的行为列入禁止范围。应全面清理对企业的各种税收等优惠政策，严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费，严禁以优惠价格或零地价向企业出让土地；严禁在兼并重组中低价转让国有资产、国有企业股权和矿产等国有资源；严禁违反法律法规和国务院规定减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费。还应推进不同所有制、不同所在地、不同规模企业在税收负担、劳动者权益保护、环境成本承担等方面的均等化。第四，加快落实公平竞争审查制度，审查清理现行产业政策中违反公平竞争原则、排除竞争、限制竞争的政策条款。
    促进市场内生的产业组织优化，还必需疏通“劣汰”渠道。低效率企业退出，才能为高效率企业发展腾出发展空间，才能推动生产要素向高效率企业的流动，从而实现产业组织的优化或竞争性集中。市场中“汰劣”最为重要的是破产机制，然而，由于中国地方政府保护本地企业、破产法及其执行机制不完善、企业破产清算成本较高等问题存在，破产机制这一“汰劣”机制严重受阻。因而，促进产业组织优化调整，必需在严禁各级政策为陷入破产危机的企业“输血”的同时，加快完善破产制度及其执行机制。具体而言，从以下几个方面入手：一是强化出资人的破产清算责任，当市场主体出现破产原因时，出资人在法定期限内负有破产清算义务，如违反该义务，应当承担相应的民事、行政乃至刑事责任；二是增强破产程序的司法属性，明确司法权和行政权在企业破产中的边界，增强法院在企业破产中的主导作用，使企业破产制度回归司法本质，避免地方政府对企业破产程序的直接介入；三是对于债权债务涉及面广、涉及金额大、有重大影响的破产案件，交由巡回法庭审理，避免地方政府干预破产司法程序；四是优化破产程序，完善破产管理人的相关规定，降低破产财产评估、审计、拍卖费用，减少破产清算成本，提高破产清算收益，提高债务人、债权人申请破产的积极性；五是适时修改《商业银行法》，赋予商业银行在处置不良资产中的投资权利，促进商业银行创新不良资产处置方法。
    企业破产带来的失业问题以及由此引起的社会问题，是地方政府不愿意本地企业退出、干预企业破产的重要原因。因而，有必要建立健全辅助退出机制，缓解企业破产退出带来的失业及相应社会问题。重点做好失业职工的安置与社会保障工作，并对失业人员再就业提供培训、信息服务甚至必要的资助；如破产资产不足以安置失业职工时，中央政府应减免破产企业土地处置应缴土地增值税，并以腾退与再开发破产企业土地所产生的部分收益用于职工安置。对于产能过剩行业集中的地区，中央政府还应给予一定财政支持失业职工的安置与再就业，并在土地开发利用方面提供支持；对于严重产能过剩行业集中地区、落后地区还可以提供特别的税收优惠政策，支持这些地区发展经济。
    在促进企业兼并重组政策方面，不宜赋予企业兼并重组过多的政策目标，兼并重组只是企业经营发展、市场竞争中的一种行为，不同企业兼并重组的动机有很大差异，企业兼并重组失败的案例也比比皆是，将兼并重组作为产业转型升级的灵丹妙药，是严重高估了兼并重组的作用。促进兼并重组政策最为重要的重要意义，在于通过构筑有利于兼并重组的制度和市场环境，可以去除企业自发兼并重组时面临的制度性障碍，并在一定程度上可以改善和强化市场的优胜劣汰机制（优势企业兼并重组低效率企业面临更小的制度性成本），仅此而已。促进企业兼并重组政策的重点和目标应放在构筑良好的制度环境方面，至于多少企业会兼并重组，让企业自己去考量、行动即可，政策不必过多的强调或者推动。从中国这些年产业组织政策实施的情况来看，政府推动的兼并重组失败的案例数不胜数，真正能称得上成功的案例则屈指可数。英国在20世纪60年代，也曾推行过政府以财政补贴为手段的企业合并政策，其目的是形成“较高的产业效率”，政府于1968年成立了产业改组公司，在四年的时间内，该公司参与处理了70起合并事件，但根据英国学者的研究，只有两起案例勉强可以算得上成功（John Burton,1984）[3]。
    最后，仍需要指出的是，中国所谓的“产能过剩”、“过度竞争”、“一哄而上”、“重复建设”等问题，主要是地方政府补贴性竞争、优惠政策竞争、地方保护主义，各级政府不当产业政策干预（例如电动车、光伏产业）以及国有企业预算软约束等扭曲了市场主体行为与扭曲市场竞争的结果，是典型的“政府失灵”（江飞涛、曹建海，2009^[17]；李平等人，2015^[26]）。从根本上治理这些问题，需要加快推动土地等生产要素的市场化，严格规范限制地方政府对于企业的补贴行为与优化政策，调整产业政策的取向，加快推动国有企业改革等（江飞涛等，2012^[27]；李平等，2016^[28]）。而试图采用准入管制、投资管制、行政力量推动集中等直接干预市场、扭曲市场的方式来治理这些问题，在很大程度上可以说是“缘木求鱼”、“南辕北辙”。
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    [1] 2015年，全球粗钢产量规模500万吨以上的钢铁企业中，有一半是中国企业；全球粗钢产量规模排名前25的钢铁企业中有12家企业是中国企业，而日本、美国、韩国企业均只有2家。
    [2] 黄群慧等人：《“十三五”：工业转型中的政策调整》，《中国经济报告》，2016年第3期。
    [3] 转引自江小涓^【29】所著《经济转轨时期的产业政策》一书第174页。