雄安新区与京、津、冀的关系及合作途径

    设立雄安新区是千年大计、国家大事。2014年以来，京津冀协同发展由易向难、深入推进，取得了一些突破，特别是非首都功能疏解、交通一体化、产业转移协作、区域协同创新、公共服务一体化等方面已初现阶段成效[1]。有些专家认为，在北京周边地区建设新城新区是治理北京“大城市病”的迫切需要，是集中疏解非首都功能的战略选择[2]，这些新城新区可以发挥针对京、津的“反磁力中心”作用[3]。由于建设雄安新区是党中央、国务院的重大战略部署，是从京津冀协同发展的总体格局中确定的，因此，自其诞生以后就与京、津、冀形成了紧密而又特殊的关系。
    一、雄安新区与京、津、冀的关系
    雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，自然需要与北京建立比较紧密的协作和功能分工。同样，雄安新区作为京津冀区域新兴增长极和国家级新区，在城市建设、体制机制创新、产业发展、开发开放等方面，需要从天津滨海新区发展中取经。开发建设雄安新区是中央支持河北发展的重大战略举措，是河北缩小与京、津发展水平差距的主要突破口。正如中央期待的那样，雄安新区未来将成为带动河北乃至京津冀发展的新兴增长极，真正成为继深圳经济特区、浦东新区之后的又一具有全国意义的新区。而雄安新区开发建设和今后的发展离不开周边地区各方面的支持，也离不开河北举全省之力的支持。可见，雄安新区在战略定位、开发建设、城市发展、体制机制创新、生态环境治理等方面都要与京、津及河北其他地区形成更紧密的协作，才能实现健康发展。更重要的是，雄安新区作为京津冀协同发展的战略平台，将通过交通、产业、公共服务、要素流动等方面加快京津冀三地一体化，与京津冀三地实现高水平的融合发展。
    (一) 雄安新区与北京的关系
    雄安新区已被国家确定为承接北京非首都功能疏解集中承载地，这个定位意味着雄安新区的诞生就摆脱不了与北京的天然联系。具体而言，雄安新区与北京的关系主要体现为以下方面。
    一是雄安新区发展离不开北京市非首都功能集中疏解。现阶段，起步区建设应优先吸引中央企事业单位和企业总部入驻，同时也要引进北京优质医疗、教育等公共服务机构设立分院、分校等分支机构，以此奠定城市服务功能的基础条件。而北京非首都疏解是一个先易后难、循序渐进的过程，这也为雄安新区未来发展提供了可以预期的利好前景。
    二是雄安新区发展离不开北京高端高新产业和优质要素的注入。雄安新区规划涉及的三个县都是后发的地区，这些县城镇化水平较低，产业基础较弱，高端要素资源匮乏，为此要建成与深圳、浦东新区相媲美的全国意义的新区，确实需要北京采取超常规途径和手段予以大力支持，特别是高端高新产业培育壮大和高层次人才引进都需要北京采取对口援助的特殊政策加以支持。雄安新区是北京高端高新产业的强辐射地，也是北京高层次人才的承接地。随着越来越多来自首都的工作者迁入雄安新区发展，雄安新区将成为首都市民的第二居住地。北京优质服务资源随着非首都功能集中疏解加快向雄安新区扩散辐射，同时，雄安新区与北京之间将实现要素自由流动、公共服务一体化、交通通勤公交化。今后，雄安市民可以在家门口享受到北京优质的公共服务资源和优于北京的宜居环境。
    三是雄安新区发展离不开北京首都功能的支持。北京首都功能集中体现在全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心四个定位，这些定位是北京城市的本职功能，也是雄安新区长远发展的支撑条件。中央赋予雄安新区承接部分中央企事业单位的重任，无形中也说明雄安新区要承担服务中央行政管理工作的职责分工，雄安新区与北京中心城区将共同承担着中央政务管理职能。另外，雄安新区长足发展必须接受北京作为全国文化中心、国际交往中心和科技创新中心的辐射，否则难以达到中央确定的战略定位。下一步，雄安新区要谋求实现与北京中心城区、北京 (通州) 行政副中心错位发展，为此，既要服务好首都功能，又要带动冀中乃至京津冀更高水平的协同发展。
    四是雄安新区发展离不开北京输出业务精干的干部队伍。雄安新区开发开放的成功与否与新区干部队伍的整体素质是分不开的。雄安新区干部队伍除了河北省内选拨之外，还需从中央国家机关和北京市政府职能部门抽调一批懂业务、甘奉献、有热情的年轻干部加以充实。他们可以通过自己的业务能力和社会资源在较短时间内开辟局面，进而更顺利地对接北京非首都功能疏解的工作。
    五是雄安新区发展离不开北京体制机制和配套政策的辐射。雄安新区被国家赋予这么高规格的定位，理所当然就不应该沿着传统的体制路径谋发展，而是需要复制、嫁接或移植适合本地又符合国家战略定位的新体制机制和高效管用的配套政策，而北京在这些方面走在全国前列，为此，雄安新区要瞄准北京做得比较好的体制机制创新领域和配套政策，争取利用较短时间能够复制推广。
    总之，雄安新区是应运而生的产物，是治理北京“大城市病”的历史产物，因此，从新区的诞生到未来的成长都始终离不开北京的各方面支持。雄安新区与北京的关系不具有明显的替代关系，而是共生共荣的依存关系。
    (二) 雄安新区与天津的关系
    雄安新区作为京津冀新兴增长极和具有国家重大战略意义的国家级新区，与天津将形成更紧密的协作关系，共同承担非首都功能疏解的任务。具体而言，雄安新区与天津的关系主要表现为以下方面。
    一是雄安新区开发建设需要天津滨海新区的支持。天津滨海新区经过十余年的大规模开发，如今已初具规模，地区增加值突破万亿，成为环渤海地区新兴的增长极。天津滨海新区是从多个行政区和产业功能区的整合中开始起步的，其在行政区划调整、城市服务管理、园区开发管理、中外产业合作等方面积累了丰富的经验。这些经验可以为雄安新区开发建设传经送宝。
    二是雄安新区经济发展需要天津的支持。尽管现阶段雄安新区承接天津高端高新产业转移的机会不多，但是天津市拥有多所知名高校和大量的高层次专业技术人才，雄安新区经济发展将利用近水楼台的区位优势吸引天津一批优秀的高层次人才加入新区创新创业大军。同时，雄安新区科技资源匮乏，高校和科研机构几乎空白，今后也要引进天津高校和科研机构设立分校区或分支机构，加大科技成果应用转化。
    三是雄安新区城市发展需要天津的支持。雄安新区除了直接承接北京优质服务资源扩散辐射之外，也要引进天津一批高水平的医疗机构和中小学校设立分支机构，进而改变新区城市服务功能相对落后的面貌。另一方面，白洋淀作为华北地区最大的淡水湖泊，河湖流域生态环境治理也要得到天津的配合。
    四是雄安新区对外开放需要天津支持。长期以来，天津港是雄县、容城和安新企业进出口的必经之地。当前，雄安新区作为全省对外开放的高地，今后发展要借助天津港开展货物进出口贸易。同时，中国 (天津) 自由贸易试验区作为国家第二批自贸区试点之一，其探索出来的体制机制创新经验将为雄安新区全方位开放提供借鉴。
    从上述分析不难看出，在开发建设初期，尽管雄安新区与天津的关系并不容易把握，对天津的依赖也不是那么强，但随着京津冀城市群发育日益成熟，两地之间的相互依赖关系将会日趋显现，这种关系既体现在城市功能分工、产业协作以及功能平台共享的利益关系，也体现在人流、信息流、资金流、物流等要素流动的关系。
    (三) 雄安新区与河北的关系
    雄安新区是地处河北、具有全国意义的新区，新区设立是河北省承担国家重大发展战略任务的历史机遇。同时，中央已明确要求河北省在雄安新区规划建设发展中履行好主体责任，这是中央交给河北省的一项重大的政治任务。雄安新区涉及的三个县都隶属保定市，在开发建设过程中与河北省其他地区特别是保定市具有不可分割的关系。只有正确处理好这些关系，雄安新区发展才能真正承担国家战略任务，带动河北其他地区产业转型升级、区域空间结构优化、协同联动发展和对外开放水平提高，也才能真正壮大保定作为区域性中心城市的实力。具体而言，雄安新区与河北的关系可以概括为“两核心 (核心载体、核心平台) 、两发展 (融合发展、协调发展) ”的关系，具体表现为以下方面。
    第一，雄安新区是河北承担国家重大发展战略任务的核心载体。在改革开放的历程中，深圳经济特区、浦东新区都曾在不同的历史阶段承担着中央分别赋予广东、上海的国家重大发展战略任务，经过多年的奋斗先后成为珠三角、长三角区域发展的“领头羊”。从这一点看，雄安新区开发建设和今后发展都将在中央的授权或直接领导下，由河北省各级政府负责组织实施。雄安新区的战略定位也将在京津冀乃至全国层面统筹考虑确定，不仅要建成河北省域的中心城市，更要与北京、天津最终共同构成京津冀地区的三个核心城市。另一方面，按照国家关于京津冀协同发展的战略部署，雄安新区与张北地区共同构成了河北新时期发展的两翼。“十三五”时期，雄安新区将与承办2022年冬奥会的张北地区共同借力国家重大战略，联袂发挥作用，分别带动冀中、冀北地区崛起，进一步推动河北省域经济版图重组，成为接受京、津辐射向纵深引入的战略区域。即使目前雄安新区与张北地区无论是在功能定位还是在产业发展，彼此之间联系并不紧密，但从国家整体战略来看，却高度体现了中央支持河北发展和深入推进京津冀协同发展的战略意图。
    第二，雄安新区是河北提升与北京、天津协同发展能力的核心平台。诸多事实表明，京津冀协同发展之难既表现为京、津之间难以建立清晰、有效的功能分工与城市协作关系，又表现为河北与北京、天津无论是在经济发展水平还是在公共服务水平都存在悬殊的差距。而雄安新区开发建设和今后发展都不仅将壮大河北省域经济体量，还将通过示范引领作用带动河北其他地区深入贯彻落实五大发展理念，抢抓京津冀协同发展的战略机遇，形成良性互动、敢于争先、协调联动的发展局面。可以预见，如果雄安新区未来发展成为像今天的深圳或浦东新区，那么，河北与北京、天津之间发展差距将会明显缩小，三地之间协调发展将明显改善并呈现良性互动、深度融合、一体发展的新格局。
    第三，雄安新区与周边地区需要高水平融合发展。雄安新区集中承接北京非首都功能疏解并不意味着北京转移出来的产业、机构等都要放在新区，而是那些符合定位的功能、产业和要素放在新区，与之相关的服务配套功能或产业则可布局在周边地区，并实现高效分工协作。同时，雄安新区规划建设发展各项工作都要与周边地区特别是保定建立良好的协作机制，在城市规划、交通一体化、城市管理、环境治理等方面都需要与周边地区保持较好的合作。现阶段，尽管雄安新区将利用自身的特殊优势从周边地区集聚更多的要素资源，不断强化增长极的极化效应，由此可能分化周边地区的集聚能力。但从长远来看，随着新区的崛起，雄安新区的中心城市辐射功能将会释放出来，加速与周边地区实现空间重组和一体化，最终实现高水平融合发展，进而解决冀中地区中心城市实力不强问题。
    第四，雄安新区与河北其他地区需要全面的协调发展。雄安新区作为京津冀世界级城市群的新兴增长极，将通过产业对接协作、基础设施互联互通、生态环境共治、优质公共服务共享、人员交流往来等途径与省内其他地区实现深度对接，将发展机会辐射扩散到其他地区，进而缩小地区差距。另一方面，雄安新区作为全国意义的新区、创新驱动发展示范区，既要在践行五大发展理念走在全国前列，为省内其他地区提供典型示范，同时也要在城市规划建设管理、科技创新、产业培育发展、人才引进、对外开放、生态环境建设、体制机制改革、机构改革等方面为省内其他地区提供示范引领作用。
    可见，分析雄安新区与河北的关系不仅需要从多个视角、不同层面进行讨论和判断，还要具备国家战略高度和省域协调思维。上文概括的“两核心 (核心载体、核心平台) ”体现了雄安新区与河北之间的功能关系，而“两发展 (融合发展、协调发展) ”则体现了雄安新区与河北之间的内生关系。只有认清这两类关系，才能把握两者关系的本质，才能促进雄安新区在全省区域发展中发挥以点带面、辐射带动、创新示范的作用。
    二、雄安新区与京、津、冀的合作途经
    雄安新区作为京津冀地区的发展新高地，要实现崛起并在京津冀区域中发挥引领、示范、支撑作用，关键在于寻找可行的合作途径，促进本地与京、津及河北其他地区高水平的融合发展。
    一是规划引导空间一体化。立足于京津冀协同发展的大背景，从京津冀区域范围统筹考虑雄安新区总体规划，将雄安新区作为京津冀世界级城市群的重要节点城市进行战略定位和统筹布局。同时，雄安新区总体规划不宜局限于行政区域范围，而要更大空间尺度进行谋划，并与京、津及河北其他地区的发展规划相互衔接，引导城市空间拓展与周边城市发展相互融合。
    二是产业转移协作。雄安新区要按照北京非首都功能疏解集中承载地的战略定位，承接北京市高端高新产业和现代服务业转移，在产业链、价值链、创新链等方面积极融入北京市高精尖产业体系。雄安新区产业发展也要适当引入央企研发型总部，承接天津市部分科技型中小企业落户。雄安新区产业发展还要与周边地区产业转型升级、新兴产业培育、创业创新相结合，与周边地区错位承接京津产业转移。此外，雄安新区要积极实施承接产业转移国际化战略，大力对接美国硅谷、英国剑桥科学园等世界先进科技创新中心，设立先进的科技成果孵化和产业化中心，引进一批具有发展前景的产业化项目和科研团队。
    三是产业园区合作共建。雄安新区高端高新产业几乎空白，近期要积极引进战略合作伙伴，主动对接北京市中关村科技园、中关村发展集团，共同设立中关村雄安分园，建立共同开发、共同规划、共同招商、共同管理、共同受益、共享政策的合作机制，使雄安新区成为北京市高精尖产业发展的一块“飞地”。同时，雄安新区也可以参照中新苏州工业园的发展模式，积极对接新加坡、德国、英国、美国等发达国家的政府、科技园区或专业企业，共同建设中外合作的产业园区，复制国际领先的产业创新生态，学习借鉴先进的管理经验。
    四是基础设施网络互联互通。雄安新区开发建设是新城建设与老城改造升级同步推进的过程，要坚持以交通基础设施为先导，加快推进本地与京、津及河北其他地区的城际轨道交通网络建设，规划建设连接京、津、保三地的公交化、大运量、一站式的轨道交通线路，进一步压缩新区与京、津、保之间的通勤时间。同时，雄安新区要与周边地区共同推进区域性水利设施、天然气管网等建设。另一方面，雄安新区也要坚持以公共服务设施为合作切入点，优先承接北京优质医疗教育资源扩散，加强与京、津合作，共建医院、中小学校、康复医院、图书馆、文化艺术中心等，使新区居民在较短时间内享受与北京中心城区基本相当的优质公共服务，实现公共服务与京、津同一水平、同步发展。
    五是功能平台合作共享。雄安新区尚处于创业阶段，创新、开放等功能平台基本空白，难以支撑其承担的战略定位。下一步，要争取国家支持，全面对接京、津、冀三地已发展起来的功能平台，坚持不求所有、但求所用的原则，特别是要与天津共建中国 (天津) 自由贸易区雄安片区，与北京共建中关村国家自主创新示范区雄安分园。利用这些特殊功能平台，把特殊政策、管理机制和干部队伍整体打包整合起来，发挥其特殊的体制机制创新效应。
    六是生态环境协同治理。雄安新区坐拥白洋淀，白洋淀水系上下游连接着北京、天津、保定等城市，具有“一水相依”的关系。白洋淀的水质直接受上游来水的影响，白洋淀生态环境综合整治需要雄安新区与京、津、保等城市共同规划、共同治理、共同保护。另一方面，雄安新区地势较低，是京、津、保三角地区地势较低的地方，一旦新城建起来以后，城市大气对外扩散条件将变得不利；而且由于地势较低，京、津及河北其他地区大气污染物容易输入进来，造成更为严重的大气污染。为了防范这些问题出现，雄安新区除了自身要建设生态绿色城市之外，还要加强与京、津及河北其他地区大气环境协同治理。
    三、促进雄安新区与京、津及河北其他地区实现高水平融合发展的建议
    雄安新区发展离不开京津冀三地共同支持。雄安新区与京、津及河北其他地区只有扩大共同利益，做大公约数，才能形成良性的长久互动机制，也才能实现更高水平的融合发展。为此，下一步要运用创新思维，从以下方面突破。
    一是启动专项规划编制。按照中央赋予雄安新区的战略定位，坚持规划优先，启动雄安新区与京、津及河北其他地区融合发展的专项规划，确定雄安新区合理人口规模，明确雄安新区与京、津及河北其他地区融合发展的重点产业、重点载体和合作平台，确定雄安新区与京、津及河北其他地区融合发展的空间一体化、基础设施互联互通、公共服务共建共享、生态环境协同治理等其他重点任务，提出雄安新区与京、津及河北其他地区融合发展的体制机制创新和组织保障。
    二是建立中央国家机关、中央企事业单位、北京、天津对口支援雄安新区开发建设机制。各有关单位要在开发建设、项目投融资、产业发展、人才引进、体制创新、生态保护等方面列出对口援建清单，积极运用市场手段，统筹推进各项援建工作。另一方面，要加强雄安新区干部队伍建设，积极引进在京中央国家机关、中央企事业单位和京、津的优秀人才到雄安工作，尽快充实到雄安新区干部队伍。
    三是尽快启动制定北京非首都功能集中疏解方案。为了回应社会关切和引导社会预期，坚持先易后难、循序渐进、集中疏解的原则，制定北京非首都功能集中疏解方案，明确集中疏解的范围、去向和安置办法，列出拟疏解到雄安新区落户的中央企事业单位、企业总部、高等院校、科研院所等机构的清单目录，排出时间表，建立台账制度。同时，建立雄安与北京关于非首都功能疏解的对接机制，确定优先疏解的对象，制定疏解具体实施方案，成立京、雄对接协调机构。此外，要防止央企盲目扎堆进入雄安新区进行大规模房地产开发。
    四是推进体制机制创新协同。比较雄安新区与京、津在城市规划、城市建设、城市管理、产业发展、科技创新、环境保护等方面规划和配套政策的差异，梳理出政策清单，逐项对标，提出政策完善和体制改革的具体时间表和路线图。为了便于有序承接非首都疏解，北京和雄安新区要加强工作对接，破除非首都功能疏解的体制机制障碍。
    五是加强跨地区统筹协调。鉴于雄安新区的特殊地位，建议中央要考虑设立一个雄安新区开发建设协调机构，成员单位由有关部委和京津冀三地省级政府组成。该机构职责是不定期地沟通协调解决雄安新区规划编制和重点工作落实情况、雄安新区建设北京非首都功能疏解集中承载地、雄安新区创新发展的体制机制和法律障碍、各有关单位对口援建雄安新区、协调雄安与京津及河北其他地区关系等问题。
    参考文献
    [1]中国社会科学院京津冀协同发展智库京津冀协同发展指数课题组.京津冀协同发展指数报告 (2016) [M].北京:中国社会科学出版社, 2017:81-100.
    [2]赵弘, 刘宪杰.疏解北京非首都功能的战略思考[J].前线, 2015 (6) :74-76.
    [3]肖金成, 马燕坤.京津冀协同与大城市病治理[J].中国金融, 2016 (2) :58-60.