战略性新兴产业应该实施怎样的产业政策

    战略性新兴产业应该实施怎样的产业政策？
    ——由新能源行业问题引发的思考
    新能源产业是产业政策的重点支持领域，但是就我国的实施情况来看，存在的问题也不少。在风电、光伏发电行业，弃风、弃光问题非常严重。2016年风电装机容量占全国全部发电装机容量的比重高达9%，但发电量仅占全部发电量的4%，全年弃风电量高达497亿千瓦时，风电大省甘肃、新疆的弃风率分别高达43%、39%。弃光现象同样非常严重，2016年西部地区平均弃光率达到20%。同时，新能源领域的企业经营状况也难尽人意，曾经风光无限的无锡尚德、江西赛维留下数十亿、上百亿的债务；华锐风电2016年预亏28.81亿元，股价较峰值跌去超过8成。而在新能源汽车领域，骗补成为行业潜规则，一批没有生产牌照的低速电动车企业野蛮生长。
    通过产业政策对战略性新兴产业领域给予支持不但是后发国家实现技术赶超、弯道超车的重要手段，也是发达国家加快新技术产业化应用的常用政策。那么，为什么我国在战略性新兴产业领域的产业政策会出现这些问题？
    产业政策在战略性新兴产业的应用首先需要明确政策目标。从“战略性新兴产业”本身的内涵来看，产业政策的目标应该是加快技术发展、促进产业成熟，从而在国际竞争中获得优势。要实现产业领先目标，一方面要加强对科学研究的投入，解决制约产业发展的科学问题。由于技术创新特别是科学研究具有很大的正外部性，因此需要政府给予支持。另一方面，则是促进促进产业化技术的发展、成熟和持续改善。对于后一方面，传统的产业政策是对特定的企业、特定产品、特定技术路线加以支持，也就是通常所说的“选择性产业政策”。但是在战略性新兴产业领域，不但由于政府指定企业给予支持而降低了对企业的激励水平，而且由于技术发展具有很高的不确定性，很难预测什么技术路线、哪家企业会取得成功，政府的选择通常是不靠谱的。因此，更好的方式不是选择企业、产品和技术加以扶持，而是应该不忘“初心”。既然在战略性新兴产业，产业政策的目标是产业领先，那么应该从这一目标也就是最终市场绩效的角度出发，而哪家企业、什么产品具有竞争力的发言权在用户手里，因此产业政策的重点应在对最终用户的补贴（同时可以帮助用户弥补因使用不成熟产品增加的成本），由用户选择他们需要的产品，从而让最具竞争力的企业脱颖而出。譬如，由于发展新能源汽车的最终目的是降低化石能源消耗，因此对于新能源汽车，政府不应先验性将电动汽车作为支持的重点。在过渡阶段，综合能耗最低的也许是混合动力汽车，谁知道最终胜出的会不会是燃料电池汽车？这样，就把政府的战略意图与市场竞争机制有机结合起来。
    就风电、光伏发电产业来说，对应用市场的支持的确极大地促进了我国上游制造业的发展，中国现在不但是风电、光伏发电装机最大的国家，也是风电装备、光伏组件产量最大的国家。但是如果仅考虑实现产业领先的目标，对应用市场也许不需要那么大的支持力度。仅从支持产业化技术的角度，有一两家规模在世界领先的工厂，就可以保持产业化技术和成本的领先。特别是作为经济发展水平还与美日欧存在巨大差距的发展中国家，实现光伏、风电的装机容量世界第一是否付出了太大的代价？当然，政府产业政策的目标不一定必然局限于产业领先，也可以把节能减排等目标纳入进来。如果这样的话，也许不用考虑光伏、风电的成本问题，但是严重弃风、弃光的存在仍然需要反思是否需要给予光伏、风电应用这么大的补贴支持、实现这么大的装机容量。