科学推进自贸试验区建设

    自贸试验区作为改革开放的排头兵、创新发展的先行者，不仅为加快构建我国开放型经济新体制和实现国家战略奠定了基础，而且对推动我国区域经济发展意义重大。2013年以来，我国先后在上海、天津、广东、福建设立四大自由贸易试验区，2016年又在辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西的重点区域新设7个自由贸易试验区，从而形成了我国自贸试验区由沿海向内地、分布南北、遍及沿江沿边地区的“1+3+7”的战略大格局。
    ▎实践特点
    1.基础条件好，战略定位各具特色，承担着重要的区域功能。首批4个自贸试验区都是依托现有的国家级新区、经济开发区、海关特殊监管区等开放型区域的基础上发展起来的，具备良好的发展条件。由于产业基础和发展优势不同，各个自贸试验区在功能定位和发展战略上各有侧重。如广东自贸区主要面向港澳，推动粤港澳区域的深入合作；而天津自贸区主要面向东北亚，服务于京津冀协同发展和“一带一路”建设。
    2.以制度创新为核心，为构建开放型经济新体制奠定基础。自贸试验区的建设不同于改革开放初期的开发区，不再是靠税收优惠的竞争以形成的“政策洼地”，而是制度创新的高地，通过提升区域运行效率和营造国际化、法治化的营商环境来吸引企业，从而为我国扩大开放和建立开放型的经济新体制奠定基础。比如，广东自贸区的三个片区各有特色，深圳前海重点突出金融创新；珠海横琴重点在通关制度和产业对接；广州南沙新区侧重在财税、金融、土地等方面的系统性创新。
    3.以投资、贸易、金融的自由化为目标，取得了一些可复制推广的经验。自贸试验区的主要目标是通过对外开放、对内放松管制降低投资和贸易的成本，吸引更多的企业来区内投资和贸易，从而提高经济发展的质量和效率。在投资开放方面，已经基本建立准入前国民待遇加负面清单的模式。目前，上海、广东、福建和天津4个自由贸易试验区使用同一张负面清单，但侧重点有所不同。在贸易便利化方面，自贸试验区实施的是“一线放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的监管制度，推出了国际中转便利化等多项创新举措。在金融创新方面，上海自贸试验区在人民币跨境使用、风险防范等方面取得了阶段性成果，基本形成了以宏观审慎为基础的金融框架制度和监管模式。
    4.管理模式创新，并建立了相对完善的制度保障。法治建设和政府监管创新是自贸试验区发展的重要制度保障。在法治方面，上海设立了中国上海自贸区法庭，发布了《中国（上海）自由贸易试验区仲裁规则》等，并组建了综合监督和执法局。广东自贸区在前海设立了监督局，并积极引入粤港国际仲裁机制，前海法庭推出了“四位一体”的法治创新方案。在管理模式上，上海自贸试验区采用管委会模式，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务；海关、检验检疫、税务、公安等部门在自贸区都设有工作机构。广东自贸试验区前海片区则采取设立法定机构的方式，实行企业化运作。
    5.基础设施等重要支撑条件较完善。如上海自贸区一期项目主要以跨国公司地区总部平台、亚太分拨中心平台、专业物流平台等五大功能平台为主，项目投资达到27亿元。信息化也是自贸区加快发展的重要支撑，在投资审批集约化和贸易通关、检验检疫等单一窗口模式中发挥着不可替代的作用。
    ▎存在的问题和制约因素
    1.尚未实现与国家重大战略的联动。自贸试验区不同于一般意义上的国家级园区，它们承担着重要的区域功能，服务于重大国家战略。特别是从新设的7个自贸试验区的选址来看，这种战略意图体现得更明显。如湖北、重庆、四川都在长江经济带上，河南、陕西处于“一带一路”的重要交通枢纽。但从发展实践看，还需要从国家层面加强统筹和协调。
    2.各自贸试验区的发展特色有待加强。各个自贸试验区开放的产业多以服务业为主，这与我国大多数地区的经济结构和发展水平不符，可能会影响试验效果的复制和推广。同时，由于首批4个自贸试验区的经济基础和发展水平与其他地区不同，特别是与内陆地区差异较大，其所形成的一些成果和经验可能因中西部和东北地区的发展基础较弱而无法推广。因此，新成立的一批自贸试验区应当结合试点地区的特色优势，积极寻找或探索具有自身特色的发展模式。
    3.面临着成本上升、协调机制不完善等因素的制约。我国的自贸试验区都是在原有的开发区、保税区等基础上发展起来的，经过多年发展，大多面临着因土地资源紧缺或成本上升造成的压力。另一方面，由于起步不同，政策各异，自贸试验区设立后会面临着如何协调与原有的各种特殊区域的政策整合、利益分配、机构协调等问题。此外，一些自贸试验区由于各组成片区分布比较分散，容易造成片区之间在功能和定位方面的紧张关系。
    4.管理体制上还存在较大的创新空间。属地管理是我国自贸试验区发展的重要基础。但自贸试验区与各部委以及地方各部门之间沟通、协调难度大，需要统筹联动，实现自贸试验区上下、左右的互联互通，从而形成协同效应，推动改革创新措施的落地。
    5.开放试点力度有待进一步提高。我国自贸试验区负面清单管理模式经过不断修改完善，在开放力度、与国际对接等方面有了很大的提高，但仍存在着重点领域开放程度不高、内容繁杂且有些表述较含糊、透明度较低等问题，与国际贸易新规则的要求仍有差距。
    ▎发展建议
    1.建立独立的权威性管理机构。目前，我国自贸试验区管委会大多是地方政府的派出机构，其行政权和统筹协调能力有很大的限制。为了保证自贸试验区的良好运行，可以建立一个由中央政府充分授权的独立的权威性管理机构，负责管理和协调自贸试验区的整体事务，包括科学制定自由贸易试验区的发展战略和空间布局规划，统筹协调国家和地方机构等。
    2.继续深化改革，使自贸试验区成为制度创新的高地。无论是从全球贸易格局重构的背景来看，还是从我国供给侧结构性改革深入推进的需要来说，都迫切要求加强自贸试验区的改革试验和压力测试，处理好“为国家试制度”与“为当地谋发展”的关系。目前，关键是要进一步理顺政府与市场的关系，不断深化政府行政与管理体制改革。充分发挥市场的作用，以完善投资管理体制和构建事中事后管理体系为重点，加快政府职能转变，创新政府管理方式。稳步推进负面清单模式，对负面清单进行分类管理，提高负面清单变动程度的透明度，加强各自贸试验区在负面清单上的协调。
    3.扩大开放领域，特别是要推进金融服务领域的开放创新。探索金融领域的开放和创新是我国自贸试验区建设的重要任务。金融自由化是我国进一步扩大开放的必要条件，但要在全国范围内推广存在一定的风险。因此，在风险可控前提下，可在自贸区内创造条件稳步推进人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用和外汇管理改革等方面的先行先试。
    4.要加强配套支撑体系建设。要进一步加强和完善自贸区的基础设施建设，特别是要提高信息化水平。一是要依托大型有实力的信息服务企业提供一揽子解决方案，防止信息系统的碎片化和不兼容。二是必须要坚持需求导向，服从自贸区投资贸易便利化和业务形态的需求，做好前期的业务梳理、流程设计和需求调查，在此基础上进行系统分析和顶层设计。要加强国际性人才队伍建设，加大人才的培育和引进力度，创新人才的使用机制，制定和实施更为开放和灵活的人才政策，为自贸区加快发展提供人才保证和智力支持。
    5.要对接国际高标准，提升法律监管的保障力度。自贸区作为一项长期的国策，要尽快建立自贸区相关法律及相应的建设规范，以保障自贸区依法有序地发展。要坚持立法突破原则，以“建立与放开准入相一致的规则体系，有利于激发活力、形成秩序、方便解决争议”为近期目标，使自贸区在相关的法律、法规的制定和实施上有所突破。同时，要坚持立法的统一性与差异性并存的原则，使自贸区内的法律体系构建与全国统一立法之间能够协调。
    6.扩大自贸区公众参与度。自贸区需要动员市场、政府、社会组织等多元力量实现合作治理。例如在监管方面可以试点采信第三方检验结果，减轻质检监管部门的业务负担，提升质检的服务效率，从而有效提升自贸区内货物和产品的流通效率，在整体上节省社会的交易成本。还可以通过引入社会力量，创新过程和结果监管模式，通过企业和社会组织等之间的多元制衡，实现监督管理的模式创新，减轻政府的监管责任。
    供稿/石碧华
    编发/王磊