以功能型产业政策推进供给侧改革

    我国经济已进入新常态，正面临要素成本快速上升、资源环境约束强化、部分产业严重产能过剩、经济增长效率恶化、经济下行压力不断加大，以及发达国家再工业化与后发国家追赶等带来的严峻挑战。当前，我国迫切需要通过供给侧改革，着力提高供给体系的质量和效率，进而增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。
    一、实施功能型产业政策是供给侧改革的内在要求
    供给侧改革的核心是提升供给体系的质量和效率。市场机制是配置资源、激励创新、化解过剩产能、推动经济提质增效、实现产业转型升级最为有效的工具。但是，市场机制能否充分发挥作用取决于市场制度（或市场体系）的完善程度。现阶段，我国市场经济体系仍不完善，对于微观经济主体的干预、管束过多，公平竞争的市场环境尚未建立，市场优胜劣汰机制难以有效发挥作用。这些体制机制上的缺陷是阻碍我国供给体系提质增效、转型升级最为重要的原因。因此，推动供给侧改革，首先需要政府加快经济体制改革、完善相应市场制度。
    劳动者整体素质不高、技术创新与技术转移体系效率较低、环境保护体系不完善，也是制约我国供给体系提质增效的重要原因。市场机制在教育、基础研究、技术创新与转移、环境保护等方面存在不足，这需要政府更好发挥作用以补充市场机制不足。
    功能型产业政策应成为推动供给侧改革的重要政策工具。功能型经济政策则是“市场友好型”的产业政策，是以“完善市场制度、补充市场不足”为特征。在功能型经济政策中，市场居于主导地位，政府的作用是增进市场机能、扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足，让市场机制充分发挥推动供给体系提质增效方面的决定性作用。功能型产业政策的重点放在为市场机制充分发挥其决定性作用提供完善的制度基础，强化保持市场良好运转的各项制度，建立开放、公平竞争的市场体系，培养人力资本以适应产业结构演进与经济发展对于高技能劳动力的需求，支持科学研究与技术创新等方面。功能型产业政策尤为注重促进企业创新与能力建设，特别强调通过完善有利于创新的市场制度与市场环境，构建科技信息交流与共享平台、技术转移平台、科技成果评估与交易平台、产学研合作创新平台等科技服务公共平台，对于创新活动的普遍性支持，促进产业乃至整个国民经济供给体系的质量、效率与国际竞争力。
    二、政策的重点与措施
    构建功能型产业政策体系，进而推进供给侧改革，一方面迫切需要政府简政放权，大幅度减少对于微观经济活动的干预；另一方面迫切需要政府全面深化经济体制改革，构建完善市场经济制度体系与创造良好的市场环境，并在“市场失灵”与外部性领域积极作为弥补市场的不足，这包括构建完善的市场制度体系、创造公平竞争的市场环境、提供高效优质的公共服务、建设和完善基础设施、支持基础科学研究、促进技术创新与技术转移、加强节能减排与安全生产监管。
    1.完善市场制度与市场环境，充分发挥市场机制的作用
    完善的市场经济体制是促进创新和推动经济质量与效率提升最为有效的制度安排，我国迫切需要通过完善市场制度与市场环境来推动供给侧改革。具体而言，一是加快建设与完善市场法制体系。市场经济的本质是法治经济，当前中国经济中面临的诸多问题，主要源于市场制度的基本法律及其执行机制不健全，中国迫切需要完善规范市场行为相应法律体系。二是完善知识产权保护相关法律体系及其执行机制，以法治建立起严格保护知识产权的长效机制。三是加快推进要素市场改革。改变行政主导土地等重要资源配置的局面，让市场在要素资源的配置中发挥决定性作用。重点推进土地制度改革，明晰土地产权，改进国家对土地的管理制度；加快推进水资源、矿产资源、能源价格形成机制的市场化改革，使价格能充分反应稀缺程度与社会成本。四是完善环境保护体制。完善环境保护法及其执行机制，建立健全环境公益公诉制度，推进有关资源环境的税收制度改革，建立全国性的企业污染排放在线监测网络和遥感监测网络。
    2.建立公平竞争的市场环境
    公平的市场竞争能通过优胜劣汰机制不断改进市场的配置效率，并迫使企业不断创新、提升效率与质量。一是调整产业政策取向。放弃当前以挑选特定产业、特定企业、甚至特定技术与产品进行扶持的产业政策模式，将政策重点转为“放松管制，维护公平竞争，完善市场环境，促进创新”。二是公平市场准入。放松并逐渐取消不必要的审批、核准与准入，让不同所有制、不同规模的企业具有公平进入市场的权利。三是制定完善的公平竞争法。切实保障各种所有制企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，并将为本地企业提供损害公平竞争的各类补贴及优惠政策与其他地方保护主义行为，列入可诉范围。四是公平税负与社会责任。让不同所有制企业在税负、社会责任要求方面能得到同等对待。
    3.疏通过剩产能退出机制
    一是完善破产制度，硬化破产约束，清除“僵尸企业”。强化出资人的破产清算责任，当市场主体出现破产原因时，出资人在法定期限内负有破产清算义务；增强破产程序的司法属性，使企业破产制度回归司法本质，避免地方政府直接介入破产程序保护低效率企业。二是建立辅助退出机制，做好政策托底工作。对于严重产能过剩行业，还需建立辅助退出机制，重点做好失业职工的安置与社会保障工作，并对失业人员再就业提供培训、信息服务甚至必要的资助；企业破产资产不足以安置失业职工时，政府应减免破产企业土地处置应缴土地增值税并以腾退与在开发破产企业土地所产生的部分收益用于职工安置；对于产能过剩行业集中的地区，中央政府还应给予一定财政支持失业职工的安置与再就业，并在土地开发利用方面提供支持；对于落后地区还可以提供特别的税收优惠政策，支持这些地区发展经济。
    4.建立多层次的产业人才培养体系
    一是培养实用型创新人才。鼓励高校与应用技术研究机构合作，培养既懂科研又懂管理的实用型创新人才。二是鼓励职业技术院校与企业紧密合作培养高素质技能型技术工人。可参照德国模式，建立产业工人终身学习机制，由政府统筹规划，在财政上提供支持，在制度上提供法律保障；充分发挥各类教育机构的功能，有效整合各类教育资源，促进资源共享；鼓励和支持教育机构、企事业单位紧密合作开设符合社会需要的课程，以促进企业与职业学校的结合、实践与理论的结合、工作与学习的结合。三是鼓励一流高校调整学科与专业设置，培育与先进制造相适应的高级工程师与知识型员工。加强企业、职业学校、工程型大学和政府公共服务机构之间的合作，形成“终身学习”制度。
    5.构建有利于技术创新与技术转移的外部环境与创新网络
    一是以设立“独立运转、服务企业”的工业（产业）技术研究院为抓手，加强共性技术平台建设。工业（产业）技术研究院应致力于低成本、集成化、网络化和智能化的共性技术研究开发，并结合设备推广和工程管理服务推广，实现共性技术的突破和推广。二是建立全国性的技术转移平台。这个服务平台应以能集供需信息收集、信息咨询、技术咨询与技术服务、为企业寻求合作伙伴、交易项目的受理与评估、专利保护咨询等多种服务功能于一身，重点促进创新成果的转移与转化。三是协助建立（合作创新或创新联盟）合作各方风险共担和利益共享机制。政府应完善知识产权保护制度，为产学研战略合作中知识产权的使用权、归属权的划分提供法律依据。并以市场为手段，完善监督机制，建立一个科学、有效、规范的利益分配机制，并使这一机制被严格的贯彻执行。四是加强对基础研究与产业基础技术研究的支持力度。在财政上加大对于基础研究和产业基础技术研究开发的投入力度，并将这种资金投入的分配与使用、对于产出成果的审核与评价置于公开、透明的程序与体系下，并以此为基础提高科技投入的产出效率。
    6.借鉴日本、新加坡经验，成立生产率促进局，协助与促进企业提升效率。
    借鉴日本生产率中心、新加坡生产力协会（生产力促进局）的成功经验，成立中国的生产率中心或者生产力促进局。其具体作用如下：组织国内外产业专家、企业家、学者、优秀现场管理人员，共同研究、探讨、总结国内外质量管理、生产管理、经营管理等方面的成功经验，并将外国经验进行本土化改良，通过为企业提供课程、专业咨询、合作交流等方式推广这些成功经验，帮助企业提升效率与改进质量，甚至帮助企业建立持续改善质量与生产率的企业文化与企业制度；帮助企业培训和提升员工技能。 
    微信公众号：中国经济学人