供给侧结构性改革与中国基础设施建设

    转自China Economist （中国经济学人）2016年第3期
    改革开放以来，中国的基础设施建设投资持续增长，交通运输、邮电通信、能源供给等基础设施状况大幅改善，为促进经济快速发展发挥了重要作用（踪加峰、李静，2006；张军等，2007；王任飞、王进杰，2007；郑世林等，2014）。不过，也要看到，在经济发展的不同阶段，社会生产活动对基础设施的需求是不一样的。在农业生产占主导的传统社会，灌溉和防洪等水利设施，以及水运河道是最重要的基础设施；工业革命之后，规模化生产使得近现代社会对能源动力、交通运输的需求快速增长；信息通信技术革命以来，随着社会生产生活的数字化、信息化、智能化进程不断深入，宽带网络等互联网基础设施变得越来越重要。因此，在新一轮工业革命方兴未艾、中国经济进入新常态的背景下，基础设施建设如何助力供给侧结构性改革是一个值得深入研究的重要问题。本文拟在分析中国交通运输、能源供给、信息通信三类经济性基础设施发展状况的基础上，通过国际比较找出中国基础设施的“短板”，并结合供给侧结构性改革的需要，提出新时期基础设施建设的重点领域。
    一、中国主要基础设施建设状况
    2003年以来，中国基础设施建设进入全面快速发展阶段（任艳，2013）。就交通运输、能源供给、信息通信三类主要基础设施而言，投资总量持续增长，但不同行业的投资增速存在显著差异。同时，虽然交通运输、能源供给、信息通信基础设施状况已有大幅改善，但在满足社会新兴需求、支撑工业转型升级等方面有较大欠缺。
     1.基础设施投资总量持续增长，但行业分化趋势明显
    从总量上看，中国交通运输、能源供给、信息通信这三类重要基础设施投资总额从2003年的6376.5亿元跌至2004年的5148.34亿元后，逐年增加至2014年的40339.85亿元，11年间提高了6倍多，年均增长速度为18.26%。不过，与同期全社会固定资产投资相比，交通、能源、信息基础设施投资增速相对较慢。2003～2014年，中国全社会固定资产投资从55566.61亿元增长至512020.65亿元，年均增速达22.37%。重要基础设施投资增速持续低于全社会固定资产投资增速，通常会导致基础设施供给不足。由于基础设施具有较强的正外部性，基础设施上的“瓶颈”很可能会对社会生产形成较大的制约，而这又会对供给侧结构性改革中的“降成本”产生负面影响。
    分行业看，交通运输基础设施投资占比最高，能源基础设施投资占比次之，信息通信基础设施投资占比最低，并且这种分化趋势在近几年变得越来越明显（见图1）。2003年，交通、能源、信息这三类基础设施的投资额分别是3284.44亿元、2039.41亿元、1052.65亿元，各自占重要基础设施投资总额的比重为51%、32%、17%。2004年，由于能源基础设施投资急剧缩减至341.45亿元，比2003年下降83%，从而使得能源基础设施投资占比跌至7%，交通、信息基础设施投资占比分别为71%、22%。从2005年开始，能源基础设施投资保持稳步增长态势，其在重要基础设施投资总额中的比重在33%～44%之间波动；交通基础设施投资连年增长，尤其是2011年之后进入快速增长轨道，2012年、2013年、2014年的增速分别为20%、33%、25%。但信息基础设施投资增幅较小，2014年为1672.94亿元，尽管比2003年提高了近60%，但仅相当于当年交通基础设施投资的7%。在信息通信技术广泛应用的背景下，信息基础设施投资增幅小、占比低，在相当程度上妨碍了中国分享信息技术革命带来的技术进步红利。
    
    2.交通基础设施网络不断完善，但综合交通枢纽和一体化服务发展滞后
    经过多年持续快速发展，中国交通基础设施网络日趋完善。①铁路基础设施建设，尤其是高速铁路建设取得重大进展，铁路网络规模快速扩大。2015年，中国铁路营业里程达到12.13万公里，居世界第2位，其中设计时速250公里以上的高速铁路营业里程超过1.9万公里，占全球高铁里程的比重超过60%。目前，高速铁路网络已经连接全国超过一半的人口规模在50万以上的城市。②公路基础设施建设保持较快发展趋势，公路网络不断延伸。2015年，中国公路总里程达457.73万公里，居世界第2位。其中，高速公路总里程12.35万公里，居世界第1位。公路网络的完善，显著改善了中国公路交通的可及性。2015年，通公路的乡(镇)占全国乡(镇)总数的 99.99%，通公路的建制村占全国建制村总数的99.87%。③水运基础设施网络逐步完善。近些年来，中国港口大型化、专业化、现代化水平进一步提升。2015年，全国港口拥有生产用码头泊位31259个，其中万吨级及以上泊位2221个，总通过能力达79亿吨，其中集装箱1.88亿TEU。内河航道建设取得积极进展，2015年，全国内河航道通航里程12.7万公里。④航空基础设施“瓶颈”约束得到明显缓解。近些年来，中国民航机场布局不断完善，2015年，全国民航运输机场达214个，其中定期航班通航机场206个，定期航班通航城市204个（见表1）。
    尽管中国交通运输基础设施已得到较好发展，但整体上看，目前综合交通运输网络建设和运营仍然处在较低水平。从发达国家的发展历程看，交通运输基础设施建设和运营大致经历了各自发展、互联互通、一体化和可持续发展四个阶段。近些年来，中国交通基础设施建设和运营在互联互通方面有明显改善，在经济发达地区也建立了不少大型综合交通枢纽，但离各种交易运输方式“无缝衔接”的一体化阶段还有一段距离，与发达国家目前通过降低车辆能耗、提升物流效率的可持续交通相比，还有很大发展空间。
    
    3.能源基础设施快速发展，但满足新兴能源需求的能力亟待提高
    能源供应短缺曾经是制约中国工业发展的重大瓶颈。随着中国特色社会主义市场经济建设的不断推进，市场化手段在能源基础设施领域得以广泛采用，这有效促进了能源基础设施建设，进而显著提高了社会生产生活的能源保障水平。以电力基础设施建设为例，进入21世纪以来，尤其是2002年中国政府决定对电力工业实施以厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争为主要内容的体制改革以来，中国发电装机容量、电网规模都快速扩大。
    就电源设施而言，2015年底全国全口径发电装机容量15.07亿千瓦，居世界第一位。其中，非化石能源发电容量51642万千瓦，占总装机容量的34.3%；在非化石能源发电装机中，水电31937万千瓦，核电2717万千瓦，并网风电12830万千瓦，并网太阳能发电4158万千瓦。纵向比较，2005年中国发电装机总容量为5.17亿千瓦，10年间增长了近3倍（见表2）；并网风电、并网太阳能发电更是高速发展，成为世界上可再生能源装机利用规模最大的国家。
    在电网建设方面，截至2015年底，全国电网220千伏及以上输电线路回路长度、公用变电设备容量分别为61.09万千米、31.32亿千伏安。与2005年相比，10年间输电线路回路长度增长了2.4倍，变电设备容量增加了3.69倍（见表2）。
    在肯定中国电力等能源基础设施建设成就的同时，也必须要看到，在中国经济进入新常态的背景下，能源基础设施还有许多不适应经济社会新发展的地方，对供给侧结构性改革的支撑能力也有待进一步提高。例如，新能源汽车产业是国家重点发展的战略性新兴产业，其中充电桩等能源基础设施不足已成为目前制约其发展的重要因素之一。此外，在新一轮产业革命背景下，智能电网已成为美国等发达国家重点建设的基础设施。受配电网发展相对滞后等因素的影响，目前中国的智能电网建设步伐相对较慢，难以满足快速发展的分布式可再生能源发电的消纳需求。
    
    4.信息通信基础设施建设迈上新台阶，但尚不能有效支撑两化深度融合
    20世纪80年代以来，特别是进入21世纪以来，中国的信息通信基础设施建设取得了长足进展。①在“信息高速公路”建设方面，截至2015年底，全国光缆线路总长度达到2487.3万公里，是2005年407万公里的6倍多。其中，2015年底全国长途光缆线路长度为96万公里，比2005的72.3万公里增加了33%。②在移动通信设施建设方面，2015年底，全国移动通信基站总数达466.8万个，是2010年139.8万个的3倍多。其中，2015年底3G/4G基站数达320.7万个，占移动通信基站总数的比例近70%，比2010年提高了35个百分点。③在互联网宽带接入端口方面，2015年全国互联网宽带接入端口数量达到4.7亿个，是2006年6486.36万个的7倍多（见表3）。特别是，互联网宽带接入端口“光进铜退”趋势更加明显，2015年各种类型数字用户线路（xDSL）端口比2014年减少3903.7万个，总数降至9870.5万个，占互联网接入端口的比重由2014年的34.3%下降至20.8%；2015年光纤接入端口比2014年净增1.06亿个，达到2.69亿个，占比由2014年的40.6%提升至56.7%。
    尽管目前中国信息通信基础设施已得到较为完善的发展，但仍不能满足工业化和信息化深度融合的需要。这主要是因为，到目前为止，中国信息通信基础设施建设的主要思路，一直都是构建更好的“信息高速公路”，更多地强调人与人之间的通信连接、计算机的通信连接能力。但新一轮科技革命和产业变革使得智能制造成为两化深度融合的最重要发展方向，而智能制造是以网络连接与协同为支持，基于数据分析结果，在安全可信的前提下，通过工业互联网支撑实现单个机器到生产线、车间、工厂乃至整个工业体系的智能决策和动态优化过程（陈肇雄，2016）。因此，20世纪90年代提出的强调人与人的通信连接的信息通信基础设施很难满足新工业革命背景下的产业升级需求。中国亟须大力发展以宽带和泛在链接为根本特征、表现为“网络+云资源+公共平台”综合体、提供“资源+通信+信息应用”综合服务的新一代网络基础设施。
    
    二、中国主要基础设施的短板
    根据世界经济论坛发布的《2015～2016年全球竞争力报告》，对全球商业领袖和专家进行问卷调查的结果显示，基础设施供应不足，排在创新能力不强、融资难、行政效率不高之后，是他们判断在中国营商的第四大约束。对制造业强国美国、德国、日本而言，基础设施供应不足，在这三个国家的营商约束中分别排在第9位、第9位、第10位。也就是说，在美国、德国、日本，基础设施的瓶颈制约尽管依然存在，但负面影响已较为微弱。在该报告给出的全球竞争力指数下的三级指标“基础设施”上，中国的得分是4.73分（满分为7分），在140个经济体中排在第39位；美国的得分是5.87分，位居第11位；德国的得分是6.12分，位居第7位；日本的得分是6.21分，排在第5位（WEF，2016）。排在日本之前的是中国香港、新加坡、新西兰、阿联酋，它们的面积、经济规模和产业结构，与中国有很大差异。因此，比较中国在交通运输、能源供应、信息通信等基础设施领域与美国、德国、日本的差距，大致可以明确中国主要基础设施的短板所在。
    1.除铁路之外，其他交通基础设施的质量差距明显
    根据世界经济论坛发布的《2015～2016年全球竞争力报告》，交通基础设施及其服务的质量由5个分项指标来衡量，具体包括公路质量、铁路基础设施质量、港口基础设施质量、民航基础设施质量、航班座位可获得性（见表4）。①就公路交通基础设施及其服务的质量而言，中国的得分4.7分（满分为7分），在140个经济体中排在第42位。与中国4.9分的全球竞争力指数得分和第28位的排名相比，公路基础设施及其服务的质量明显是一个短板。横向比较，美国、德国、日本公路基础设施及其服务的得分是5.7分、5.7分、6.0分，分别排在第14位、第13位、第8位。中国与它们的差距也很大。②在铁路基础设施质量方面，中国的得分是5.0，排在第16位。这表明，经过近些年的高速发展，中国的铁路基础设施基本上已经突破了此前长期存在的瓶颈约束，较好地发挥了对中国经济社会发展的支撑作用。当然，也要看到，与德国、日本相比，中国的铁路基础设施质量还有一定的提升空间。③对于港口基础设施及其服务的质量来说，中国的得分是4.5分，排在第50位，并且与美国、德国、日本的差距较大。对于中国这样一个外贸依存度较高的国家而言，港口基础设施发展不足会带来明显的负面影响。④在民航基础设施领域，一方面，中国的民航基础设施质量得分是4.8分，排在第51位，与美国、德国、日本差距明显；另一方面，以每百人每周的民航线路里程衡量的航班座位可获得性，中国仅次于美国，在140个经济体中位居第二。在民航基础设施质量一般的情况下，中国很可能是通过增加航线密度等方式提高了航班座位的可获得性。从这个角度看，中国的民航基础设施应该还有较大发展空间。综合公路、铁路、港口、民航四类交通运输基础设施及其服务质量的比较结果可以明确，港口基础设施的差距最大，民航次之，公路第三，铁路基础设施的差距最小。
    
    2.电网设施相对不足，服务效率亟待提升
    由于不同国家的幅员面积、能源资源禀赋不同，并且发展阶段、产业结构也存在差异，这使得各国对能源基础设施的要求也是不一样的。但是，电力作为现代社会不可或缺的能源投入，在生产生活中发挥着重要作用。因此，可以通过横向比较电力供应的质量来判断能源基础设施的发展水平。世界经济论坛发布的《2015～2016年全球竞争力报告》提供的数据显示，在电力供应质量方面，中国的得分是5.3分，在140个经济体中排在第53位，明显低于中国在全球竞争力指数中第28位的排名。美国、德国、日本这项指标的得分均为6.4分，与它们相比，中国的电力基础设施有待进一步发展。考虑到中国的发电装机规模已达到世界第一，并且近年来火电机组的年运行小时数不断下降，因此电力基础设施的主要瓶颈应该是电网，尤其是配电网。另外，还可以比较通电所需时间（time required to get electricity）来判断电力基础设施运营部门提供相关服务的效率。根据世界银行发布的世界发展指数，2015年，在中国通电所需时间为143.2天，远高于世界平均水平（97天），更高于上中等收入（upper middle income）国家的平均水平（90天），在全球200个经济体中排名第178位。而美国、德国、日本的通电所需时间分别是89.6天、28天、97.7天。尽管除德国之外，美国、日本在电力基础设施服务效率方面表现也很不好，分别排在第110位、第127位（见表5），但比中国仍然要高一些。由此可见，中国电力基础设施运营部门的服务效率还有很大的提升空间。
    
    3.信息通信基础设施亟须全面升级，国际互联网带宽差距尤其明显
    20世纪90年代以来，以“信息高速公路”为主要内容的信息通信基础设施成为发达国家的建设重点。虽然中国也加大了对相关领域的投入，但在传统电信运营商主导建设、政府财政性投入不足等因素的影响下，中国信息通信基础设施明显落后于发达国家，目前也无法有效满足社会生产生活的需求。①从移动电话普及率、固定电话普及率、个人使用互联网的比例等指标间接判断信息通信基础设施建设在促进信息社会形成方面的效果看，中国与美国、德国、日本存在一定差距。其中，在个人使用互联网的比例上差距最大。中国仅有49.3%的人使用互联网，在140个经济体中排在第70位，而美国、德国、日本分别有87.4%、86.2%、90.6%的个人使用互联网。②在宽带接入方面，中国的平均每百人固定宽带接入用户数量为13.6，比美国的30.4、德国的35.8、日本的29.3要低许多；中国的平均每百人移动宽带接入用户数量为41.8，与美国的97.9、德国的63.6、日本的121.4差距更大。③在宽带基础设施方面，中国平均每个用户的国际互联网带宽仅为5.0kb/秒，在140个经济体中排名第119位，远落后于美国、德国、日本（见表6）。综合判断，中国的信息通信基础设施全面落后于美国等发达国家，在信息通信基础设施已进入宽带和泛在连接新阶段的背景下，国际互联网带宽亟待升级。
    
    三、促进供给侧结构性改革的中国基础设施建设
    当前，中国经济处在转型升级再平衡的关键时期。在这一阶段，经济运行的主要矛盾是供给与需求不匹配、不协调和不平衡，而矛盾的主要方面是在供给侧，主要表现在供给未能做出及时调整适应需求的新变化。在此背景下，中央提出要在保持总需求基本稳定的同时，着力推进供给侧结构性改革，推动中国经济在更高阶段和更高水平上建立新的平衡。作为一个重要的经济领域，中国的基础设施建设多年来取得了巨大成就，其中铁路等部分基础设施水平位居发展中国家前列。但从支撑未来经济社会发展的角度看，整体而言，中国基础设施依然存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题。因此，基础设施投资、建设、运营本身就是中国供给侧结构性改革的重要领域。同时，由于基础设施具有明显的外部性和先导性，因此需要结合其他领域供给侧改革的需要，明确今后一个时期基础设施建设的重点领域和关键环节。
    1.改革投融资体制，提高基础设施投资效率
    目前，中国基础设施建设的融资渠道相对匮乏，主要是通过地方政府融资平台发行债券直接从银行贷款。在中国经济进入新常态地方财政收入增速持续下滑的背景下，现有基础设施建设的融资风险逐渐凸显。为满足基础设施建设的大量资金需求，一方面要将地方政府融资平台的负债有序转化为收益债券、项目债券等融资品种，降低基础设施存量负债的成本；另一方面要加快形成完善的多元化基础设施投融资体系，通过更多采用政府和社会资本合作（PPP）等模式有效吸引社会资本进入基础设施投资与运营管理，在降低基础设施建设增量负债率的同时，提高基础设施投资效率。特别是，为促进PPP模式在基础设施建设中发挥更大的作用，要在法律层面明确界定参与PPP项目的各方应承担的责任、风险以及享有的权利。
    2.以航空和港口基础设施为重点，增强交通基础设施支撑产业升级的能力
    在交通基础设施领域，中国的铁路设施已接近发达国家水平，公路基础设施的瓶颈也相对较小，但航空和港口基础设施与发达国家差距很大。另外，全球的贸易形态尤其是亚洲贸易形态在发生重大变化，贸易构成正在从大宗笨重商品向更轻型化且价值更高的商品转换（Hummels, 2009）。此外，航空运输和集装箱运输技术的进步，也使得以航空运输和集装箱运输为主的多式联运物流成本快速下降。这又促进了亚洲贸易形态的加速转换。同时，中国供给侧结构性改革的一个重要目标，就是通过产业升级向全球市场提供更有技术含量、附加值更高的产品，而这些产品通常对航空运输的依赖程度更高。因此，今后一个时期，中国在完善交通运输基础设施网络的过程中，需要把航空和港口基础设施建设放在更加重要的位置。特别是，要高度重视与基础设施配套硬件相配套的软件基础设施开发和应用。例如，在建设航站楼、跑道、停机坪等航空基础设施硬件的同时，应大力开发和应用新一代空中交通管理系统，以便更有效地利用硬件基础设施。
    3.建设能源互联网，提升能源基础设施对各类新兴需求的适应性
    进入21世纪，特别是2008年国际金融危机以来，美国等发达国家大力推动互联网理念、先进信息技术与能源产业深度融合，能源互联网进入实质性发展阶段。从深入推进中国供给侧结构性改革的角度看，建设能源互联网是推动中国能源革命的重要战略支撑，对提高可再生能源比重，促进化石能源清洁高效利用，提升能源综合效率，推动能源市场开放和产业升级，形成新的经济增长点具有重要意义。特别是，通过建设能源互联网基础设施，可以形成能源生产消费的智能化体系、多能协同综合能源网络，以及与能源系统协同的信息通信基础设施。在此基础上，进一步营造开放共享的能源互联网生态体系，建立新型能源市场交易体系和商业运营平台，可以使能源基础设施更好地适应分布式能源发展、储能和电动汽车应用、智慧用能和增值服务、绿色能源灵活交易、能源大数据服务应用等新模式和新业态。
    4.构建新一代信息基础设施，为中国参与新一轮产业竞争提供坚实平台
    近年来，全球新一轮科技革命初现端倪，美国、德国等发达国家相继实施《制造业行动计划》、“工业4.0”战略推动先进制造业发展。在此背景下，中国在2015年5月发布了《中国制造2025》，提出要发挥制度优势，实施一系列政策措施，突出创新驱动，依靠和发展高端装备制造业，形成中国创造，实现由制造大国向制造强国的转变。从英、美这两个曾经和现在主导全球制造业发展方向的工业强国的实践看，在重大技术变革推动产业革命后，要在新一轮产业竞争中脱颖而出，往往需要发展与新的技术革命相适应的基础设施。进入21世纪以来，数字制造、人工智能、工业机器人和增材制造等基础制造技术的创新和突破，使得以现代基础制造技术对大规模流水线和柔性制造系统的改造为主要内容，以基于可重构生产系统的个性化制造和快速市场反应为特点的“新工业革命”方兴未艾（黄群慧、贺俊，2013）。中国要在此次工业革命中，与美、德等工业强国同台竞技、夺得先机，就必须要高度重视为智能制造为核心的产业革命创造良好基础设施条件。特别是，要以工业互联网为重点发展新一代信息基础设施。也就是说，在深入实施宽带中国战略的同时，加快工业互联网接入规范、交互技术和安全技术等相关标准制定工作，并做好物联网、数据中心等规划和应用与工业宽带建设的对接。将工业宽带的传输、工业大数据采集、数据中心的计算应用等环节流程整合起来，建立完善的工业互联网体系。
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