完善中央财政农村环境污染防治相关专项资金管理的思考

    摘要：近年来，中央财政农村环境污染防治相关专项资金投入力度、整合力度、竞争性分配力度逐步加大，资金支出方式逐步多样化。但在政策定位方面，存在政府承担过多、社会投入不足，中央重视程度高、地方重视程度低，财政支出为主、环境税费和公私合作少等问题；在资金管理方面，资金整合重两端、轻中间，管理环节重立项和分配、轻绩效和监管，资金投向重工程建设投入、轻引导劳务投入，技术路线向重末端治理、轻源头预防等问题。完善中央财政农村环境污染防治相关专项资金管理，需要划清支出责任、明确社会和各级政府投入重点，完善分配和支出方式、引导激励地方政府和社会投入，发挥规划和项目包作用、加强资金整合工作，加强绩效管理、提高资金使用效率，完善环境税费制度、减轻财政支出压力。
    关键词：中央财政；农村环境污染防治；专项资金；管理
    中国博士后基金面上项目“我国农村生态环境保护财政政策研究”（2014M561127）和中国博士后基金特别资助项目“完善我国节能环保中央财政专项转移支付研究”（2015T80169）的阶段性成果。
    农村环境污染主要来源于三个方面：种植业化肥过量施用与低效利用、农药残留、农药包装废弃物和农膜残留；规模化畜禽养殖污水、粪便、饲料残渣和化学氨氮排放；农村生活污水和垃圾等。这些污染物通过挥发、溶解和径流等途径渗入土壤、水体和大气，影响大气环境、水体环境和土壤环境，进而危害作物和牲畜生长，危害人居环境和人体健康。农村环境污染防治是典型的公共产品或外部性产品，2003年以来中央财政安排了系列相关专项资金，专项资金管理办法达32项之多，但资金使用效益值得探讨。完善中央财政农村环境污染防治相关专项资金管理，目标是改善专项资金的配置效率和X-效率。本文主要分析中央财政农村环境保护相关专项资金管理的成效和问题，并提出对策建议。
    一、中央财政农村环境污染防治专项资金管理成效
    专项资金管理办法主要规定资金使用范围、中央部门和地方项目资金申请方式、向中央部门和地方分配与下达资金的方式、对项目实施单位的资金支出方式、资金整合、资金监管等内容。系统梳理分析中央财政农村环境污染防治专项资金管理办法的具体内容、演变过程及其实施情况，可以发现，在改善配置效率和X-效率方面，近年来中央财政农村环境污染防治相关专项资金管理有如下特点。
    （一）专项资金投入力度逐步加大。一是项目类型增多，从防治标的物看，包括化肥污染，农药污染、农药包装物污染、农膜污染、人畜禽粪污污染、秸秆污染、病死动物污染、污水污染、垃圾污染等；从治理手段看，包括垃圾储运收集、分类处理、回收循环利用，建设污水处理设施，推广生态养殖模式和技术，测土配方施肥，推广高效低毒低残留农药，秸秆综合利用资源化利用，水上经济植物规模化种植、采收和资源化利用，地膜回收利用，沼气池建设，改水改厕，土壤重金属污染防治等。二是资金规模加大，如农村环境保护专项资金，中央财政2008—2013年投入分别为5、10、25、40、55、60亿元。
    （二）专项资金整合力度加大。对性质相近、用途相同、使用分散的部分专项资金进行“撤销、合并、新增”或转为一般性转移支付，专项资金种类大大减少。例如，2015年4月，财政部印发《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，此前印发的关于可再生能源发展、生物能源和生物化工非粮引导奖励、生物能源和生物化工原料基地补助、生物燃料乙醇弹性补贴、秸秆能源化利用补助、太阳能光电建筑应用财政补助、实施金太阳示范工程、绿色能源示范县建设补助等资金管理办法同时废止。初步统计，2003年以来，中央财政先后出台的农村环境污染防治相关专项资金管理办法达32项之多，经过整合后，截至目前，废止的专项资金管理办法有19项，仍然有效的13项。
    （三）对各地和中央部门的竞争性分配力度加大。针对不同的项目类型，中央财政对各地和中央部门实行不同的资金分配方式。对数量多、范围广、单项资金少、普惠性的项目，由地方或中央部门在规定时间内向中央主管部门和财政部统一申报项目和资金，财政部综合考虑各地人口、财政状况等情况，主要采取因素法向地方分配资金；对资金额度大、特惠性的项目，采取竞争性方式向地方和中央部门分配资金，即由地方或中央部门在规定时间内向中央主管部门和财政部统一申报项目和资金，中央主管部门会同财政部按规定通过竞争性评审，择优确定支持项目，近年来竞争性分配力度逐步加大。
    （四）对项目实施单位资金支出方式多样化。根据项目特点采取不同的支持方式，调动地方政府和社会主体的积极性。如支持餐厨废弃物资源化利用和无害化处理，采取预拨与清算相结合的综合财政补助方式；支持清洁生产技术示范推广，对于成熟、先进、适用清洁生产技术，通过政府购买技术的形式，在全行业免费推广；对于未实现突破的重大共性、关键性技术进行应用示范，并按照项目投资额的一定比例予以补助，成功后可按项目投资额一定倍数进行政府购买，并免费在全行业推广；对户用沼气池建设，对农户实行实物补贴；对社会主体环境污染防治设施或工程支出，实行以奖促治；对环境治理达标乡镇，实行以奖代补。
    二、中央财政农村环境保护专项支出存在的问题
    中央财政农村环境保护相关专项资金主要存在两个层面的问题，一是分配管理方面，资金管理分散、投向不合理、绩效评价重视不够问题；二是角色定位方面，政府、市场和社会的支出责任关系没有理顺，专项支出政策和其他财政政策之间的关系没有理顺，影响了专项资金的配置效率和X-效率。
    （一）中央财政农村环境保护专项资金分配管理亟需完善
    1. 从资金整合看，重两端整合、轻中间整合。针对专项资金种类繁多、管理分散、重点不突出，中央财政层面通过“撤、并、转”加大整合力度，专项资金“户头”和管理办法大幅减少；在县市层面，按照“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则，以重点项目为平台，整合打捆使用。但在项目资金申请和审批环节，地方和中央主管部门在向财政部申报专项资金项目时，依然是由中央各部门和各地方政府部门组织项目申报；专项资金项目审批后，也由各中央部门分别组织实施，地方项目由各地相应主管部门组织实施，依然是条条分割，形成“上面一个龙头放水、中间多个管道各自引水、下面一个管口接水”的格局，中间环节依然是各部门条条分割。
    2. 从管理环节看，重立项和分配、轻绩效和监管。实际执行中，各部门要求成立专项资金的愿望非常强烈，专项设立后又要求安排更大的资金额度。但专项资金立项缺少科学评审机制，其经济效益和社会效益如何，没有足够重视。尽管财政部提出逐步建立以绩效目标实现为导向，以绩效评价为手段，以结果应用为保障，以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系，但缺乏具体的细则和操作准则来落实。开展专项资金使用绩效评价的项目数量少、比例低，很多已实施的绩效评价流于形式，没有反映出真实情况，支出绩效与资金分配之间没有建立硬性激励约束关系，项目主管部门和实施单位对如何提高效率重视不够，干好干坏一个样。不少专项资金效益不高，没有跟踪评价评估，仍然无限期存在，没有退出机制，社会反响强烈。
    3. 从资金投向看，重工程建设投入、轻引导劳务投入。污染防治，有的可以通过工程建设来实现，如建污水处理设施；有的需要引导鼓励分散、单个的农民农户日常劳务投入，如废弃农膜、废弃农药包装物的收捡回收等，并不需要工程设施建设。但从实际实施情况看，由于工程建设组织实施相对简单、部门工作量少，各部门习惯于主要以工程建设形式履行职责，投入力度逐步加大；引导农户劳务投入涉及的工作对象多且分散、组织实施难度大，部门积极性不高，也不重视，财政投入非常有限。
    4. 从技术路线看，重末端治理、轻源头预防。少数经营规模较大的集约化畜禽养殖场污染排放集中、污染物相对单一，属于点源污染，末端治理方法是适用的甚至是唯一的方法。但绝大多数农村生活、农业生产污染具有排放主体分散、隐蔽，排污随机、不确定，属于典型的面源污染，或者因为污染治理设施建设和运行的最小经济规模限制，不适宜采用末端治理。当前，农村生态环境保护将工作重点放在末端治理上，由于技术和经济障碍，存在治不起、治不净、治理效率不高等问题；对面源污染，探索如何从源头治理重视不够。
    （二）中央财政农村环境保护专项支出政策定位亟需调整
    1. 从参与主体看，政府承担过多、社会投入不足。防治农村环境污染，必须合理划分政府与市场主体的责任，但社会主体普遍没有意识到或不愿意承担其在农村生态环境保护中应当承担的责任，“谁污染、谁治理”基本原则没有充分体现，农村生态环境保护没有形成政府、市场与社会共同参与的局面政府履职较好，社会履职不尽如意，形成了目前主要依靠财政单一投入的局面，给各级财政增添了很大压力，很多地方出现一边是政府加强保护治理、一边是社会继续污染破坏。
    2. 从政府层级看，中央重视程度高、地方重视程度低。农村生态环境保护是一项外部性很强的公共产品，同时又是区域性很强的公共产品，地方应当承担相应支出责任。但由于对农村环境特点的研究和认识不深，财政体制对中央和地方农村生态环境保护事权划分不清、“GDP”导向的政绩考核机制、特别是污染防治在短期内对地方政府有投入没产出等原因，地方政府对农村环境保护重视不够、积极性不高，长期以来农村环境保护缺乏系统性、战略性的规划，缺乏系统性的统筹安排，中央承担了很多支出责任，地方财政支出不多。
    3. 从政策体系看，以支出政策为主、环境税费政策和公私合作少。农村税费改革取消农业税后，除烟叶税外，几乎没有来自农业和农民的税种；个人所得税方面，国家目前暂停对农民的征收；与农村相关的资源税、耕地占用税、土地使用税和土地增值税等，不是针对农村生态环境保护而设置；现有排污权交易和排污费等收费项目，主要来源于工矿企业并被纳入公共财政收入体系，很难切块作为农村生态环境保护资金来源；PPP和第三方治理等公私合作项目也非常少，作用十分有限。收入政策工具的种类较少，支出政策成为农村环境污染防治的主要财政政策选择。
    三、完善中央财政农村环境保护相关专项资金管理的建议
    农村环境污染具有很强的负外部性，应当作为政府提供基本公共服务的重要内容。中央财政农村环境污染防治相关专项资金管理中，由于项目的专业性，需要充分发挥各部门的主观能动性，同时又要避免各部门各自为战、条条分割，加强资金整合；由于地方的信息优势，地方更了解本地需求，需要充分发挥地方的主观能动性，同时又避免地方只考虑本地利益、不顾大局，加强中央部门统筹。完善专项资金管理，既要考虑到现有行政管理体制短期内难有大的改变的客观现实，又要坚持明确各级政府责任、调动社会积极性、特别是要发挥各部门作用，坚持兼顾效率和公平、加强绩效管理，着力改善专项资金的配置效率和X-效率。
    （一）划清支出责任，明确社会职责和各级政府财政投入重点。应当在对农村环境保护各项事务深入研究的基础上，按照“谁污染、谁治理”的原则，合理确定政府和社会的责任划分，强化社会主体应当承担的责任；按照收益性、层次性和外部性的原则，科学划分各级政府农村生态环境保护的事权和支出责任，将每一事项的支出责任落实到具体的政府部门和社会主体。其中，涉及农业技术推广、化肥和农药使用控制、水资源监测等跨省、跨地域、具有流动性特征的污染主要作为中央政府职责范围；其余具有区域和地方性特征的环境保护事务，如农村生活污染源治理、种植及养殖业污染治理等，由省级统筹，县级政府承担主要支出责任。要拓宽投入渠道，从土地出让金收益、土地增值收益、中央代地方发行地方债等中切块用于农村生态环境保护；积极推进资源税、环境保护税、排污权有偿取得和交易、污水处理费、矿产资源有偿使用收入等制度改革，完善绿色环境税费制度体系，建立绿色生态基金。
    （二）发挥规划和项目包作用，加强资金整合工作。农村环境保护涉及中央、省市区、县市等多级政府，涉及农业、林业、水利、改革与发展、科技、交通等多部门，要充分发挥各地各部门合力。要巩固和加强中央财政、县市两端整合的基础上，积极推进中间环节整合，积极推进中央部门和地方在项目资金组织申报和审批环节的整合，以项目包代替项目，纳入项目包的项目应当整合、发挥集合效用。具体可考虑，理清工作关系，健全部门会商制度，完善上下联动机制，着力搭建部门职责分工明确、上下通力协作的共建管理机制。组织申报资金和项目时，由各级政府部门以重点重大项目为平台，提出项目规划建议，各级政府统筹形成本级政府项目规划和形成项目包，形成本级政府项目预算申请计划；不同层级政府的项目也要充分沟通，发挥整合效用，以规划和项目包作为申请项目专项资金的主要依据，形成“上面一个龙头放水、中间多个管道打捆引水、下面一个管口接水”的专项资金整合格局。
    （三）完善分配和支出方式，引导激励地方政府和社会投入。创新使用方式，引导地方政府和民间资本等参与农村环境保护。进一步完善因素法资金分配方式，加大竞争性资金分配力度，加大引导农民农户劳务投入、源头治理投入力度，加大项目工程运行管护投入、建立管养长效机制。除了采取财政直接投资、补助补贴、政府购买、以奖代补、以奖促治等传统方式外，对于投资额大、受益期限长的基础设施建设，采取PPP投资模式；对于一些中小型的投资项目，可采用贷款贴息、担保、购买服务等方式进行；对于成熟、先进、适用清洁生产技术，鼓励通过政府购买技术的形式，在全行业免费推广；对于企业绿色环保产品生产，可扩大政府采购范围和额度方式；可通过设立政府环境污染防治基金，市场化运作，与民营企业协同参与农村环境污染防治；对于涉及广大农民切实利益的村庄整治，进一步完善“一事一议”制度，引导农民参与民主决策民主管理。
    （四）加强绩效管理，提高资金使用效率。全面开展事前、事中、事后等全过程管理。修订完善专家评审、工程招投标、工程监理、政府采购、资金奖补、县级报账等各项管理制度，切实保证资金分配科学、程序规范、管理严格、结果公正。制定资金使用绩效评价指标体系，从资金投入、资金整合、资金管理、实施效果、组织保障等方面进行考评。建立以结果为导向的激励与约束并重机制，将绩效评价结果作为部门预算安排和项目申报确定的重要依据；建立专项资金定期评估和退出机制，并将绩效考评结果在一定范围内通报。建立健全公开公示和群众参与机制，实行阳光操作，形成财政日常监督、监察审计专项监督和群众民主监督的监督检查体系，切实改变资金使用重立项轻监管、重分配轻产出状况。
    （五）完善环境税费制度，减轻财政支出压力。按照“谁污染，谁付费”原则，建立农村环境污染分类收费制度。对于规模化畜禽养殖场的定点排污及城市对农村转移的污染，制定统一费率，以直接监测到的排污量和排污类型为依据，征收排污费；对于农药、化肥等农用化学品过量使用造成的面源污染，以法律形式规定农田允许使用的最大施肥量，对超量施用者征收农用化学品使用费；对于难以采用个体控制或个体治理不经济的污染源，如村庄的生活废水、固体垃圾、散养农户或小规模养殖场的畜禽养殖废弃物、多个农户耕种的地块所产生的农田径流等，可采取费用分摊的方式，向污染产生者收费；加大对企业农村生态环境保护投资项目增值税、所得税、土地增值税和行政事业性收费等方面的减免力度，实行税前还贷还债，形成政府和社会共同负担格局，减轻财政支出压力。