编制自然资源资产负债表的历史性意义

    摘要：编制自然资源资产负债表，既可有效解决经济发展带来的财富增长与对资源环境的破坏同时核算的问题，又可解决联合国资源环境综合核算体系存在的资源环境破坏在GDP核算中直接抵消的问题，能够促使人类社会建立起一种经济发展和资源环境保护正向激励的制度体系，促进人与自然的和谐发展，为人类社会的生态文明建设贡献出中国智慧。
    关键词：生态文明建设；国民经济核算；资源环境保护
    人类在自身的生存与发展过程中必然会占用资源环境，并会对资源环境带来正面或负面影响，这种影响在现行的国民经济经济核算体系中并没有很好地体现，导致人类社会在追求经济发展和物质财富创造的过程常常带来对自然资源、生态环境的破坏。人类社会不得不生存在一个自然资源不断减少、环境污染日趋严重的地球上。随着人们生活水平的日益提高，人们对资源环境质量的要求也越来越高。减少自然资源消耗，加大环境保护投入，创造生态优美的宜居环境，已经是人类社会的迫切要求。如何从制度上激励人们在发展经济的同时积极主动地去保护资源环境，已经成为一个必须解决的历史课题。
    绿色GDP核算存在的问题
    我国政府于2006年发布《中国绿色国民经济核算体系框架》，将国民经济核算和资源环境核算统一起来，形成了一套完整的资源环境保护和经济发展统一核算的体系。它要求在国民经济核算时，核算经过资源环境成本调整（扣除）之后的GDP，简称绿色GDP，期望通过这套核算体系促使地方政府在经济发展的同时保护资源环境。
    然而，这套体系的实践效果却并不理想。主要问题是在核算绿色GDP时，将资源环境成本仍然作为GDP的减项核算，核算越多，绿色GDP越少，导致地方政府没有积极性去从事这种“出力不讨好”的核算工作。各级地方政府领导均希望在自己的任期内GDP有所增长而不是有所下降。另外一个问题是将资源环境损耗、损害和GDP两类不同性质的东西相减，形成这样一种错觉，即只要GDP足够大，资源环境损害大一些也关系不大，只要扣减资源环境损害成本之后的绿色GDP足够大就可以了。这一扣减方法无意中又鼓励了相关政府以资源环境的过度消耗为代价来追求GDP快速增长。
    2012年，联合国等六个国际组织正式颁布了资源环境综合核算体系（SEEA2012），将资源消耗、污染物排放、环境保护支出、环境税负（环境管理者责任）等因素全部纳入核算，与过去相比这个体系有了很大进步，但它仍然没有克服绿色GDP存在的问题，并且还产生了两个新的问题：一是将环境保护支出作为环境资产的减项核算，似乎政府在环境保护方面的支出越多，其环境资产的减少就越多，这不利于调动政府投资保护资源环境的积极性；二是将资源环境税费收入作为环境资产的增项核算，似乎征税越多，环境资产就越多。按照这种方法进行资源环境核算，政府可以通过减少投资、增加征税就可以实现环境资产的增加，其实施效果会与制度建设初衷相背。
    资源环境核算的中国新方案
    2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。2015年11月8日，国务院办公厅印发了《编制自然资源资产负债表试点方案》，标志着我国自然资源资产负债表编制工作正式启动。近两年，各地自然资源资产负债表陆续编制出台。
    将资产和负债单独核算、分别列示，这种制度安排有望打破当前在资源环境核算方面的困局，有可能给国际社会贡献中国方案。这是因为，编制自然资源资产负债表之后，资产的减少和增加，负债的减少和增加都将会单独核算，这就不会出现过去在一个资产账户或资本账户之下核算二者相互抵消的问题。当经济主体的经济活动带来自然资源减少的时候，它将导致资产的减少；当经济主体的经济活动带来生态环境破坏的时候，它将导致资产质量（价值）的下降；当经济主体投入资金保护自然资源、修复生态环境的时候，它将带来资产的增加；当经济主体缴纳税费给地方政府的时候，它会带来负债的增加。这就不会形成资源环境保护投资会减少资源环境资产的情况，也就不会出现政府资源环境税费增加会增加资源环境资产的情况。这样的制度设计和核算安排，能够形成经济发展和资源环境保护的正向激励，具体表现为：
    一是经济活动将不以资源的减少或环境的破坏为代价，因为这种行为将会导致资源环境资产核算数量的减少和资产质量（价值）的下降，就会在自然资源资产负债表的资产端中体现出来。这就鼓励人们在经济活动中，尽可能不使用或少使用自然资源。如果一定要使用自然资源则尽可能避免对资源环境带来负面影响，否则资源环境资产价值的下降就会在自然资源资产负债表中反映出来。如果经济活动不可避免地要使用自然资源、并有可能造成破坏，则要尽可能修复、美化、消除这种破坏，以使资源环境资产的价值不降低。这就从制度上形成正向激励机制，促使经济主体实现绿色、环保、低碳发展。
    二是地方政府不能再以资源的出售、环境的破坏为代价来谋求发展。因为地方政府出售资源取得收入、经济主体使用和破坏资源环境缴纳的经济补偿（各种资源环境税费），尽管是地方政府的财政收入，但它们都将反映在自然资源资产负债表的负债端，这种负债只有地方政府在进行资源环境治理和修复投资时才能核减。这就遏制了地方政府通过出售资源或破坏资源环境来谋取地方财政收入的冲动，同时也明确了地方政府应当承担的资源环境保护义务。地方政府在资源环境修复、治理、美化、改善方面的投入，带来资源环境资产价值提升的，也将在自然资源资产负债表的资产价值增加中体现出来。
    三是明确了经济主体和地方政府如果在追求经济发展过程中导致了资源环境的破坏，则应当承担治理修复责任。因为建立自然资源资产负债表核算制度以后，各类资源环境现状和保护红线也将确认。经济活动如果破坏了现状或者越过了红线，造成资源的减少和环境的破坏，则经济主体应当采取措施消除。如果未能及时消除，应当承担损害赔偿或修复责任。经济主体缴纳的资源环境税费，就是对这种损害修改、破坏赔偿责任的承担。经济主体承担了这种责任、缴纳了相关税费之后，并不等于资源环境就会自然修复，而是将修复责任转移到了收取相关税费的政府身上。收取税费的政府应当通过行使修复义务来减少和消除这种负债。如果经济主体缴纳的相关税费难以实现资源环境的修复，地方政府可以禁止经济主体开展相关活动，也可以提高经济活动的税费收取标准，以保证资源环境资产的价值不因经济主体的经济活动而下降。进行自然资源资产负债核算，可以及时发现资源环境的破坏程度，明确经济主体的赔偿责任和地方政府的保护义务。如果没有履行这种责任和义务，上级政府或地方政府可以追究相关责任人的责任。
    编制自然资源资产负债表，探索资源环境核算新体制，应该说具有重要的历史意义。这一制度探索如果成功，将会促使人类社会在经济发展过程中节约使用自然资源（否则会导致资产的减少），加大资源环境保护投资（使资产增加），尽可能少的破坏生态环境（否则导致环境资产的减少），尽可能多地修复生态环境（使环境资产价值增加），尽可能少地浪费、破坏自然资源（否则会增加负债），尽可能少地收取资源环境税费（否则会带来未来修复责任的增加）。这样制度如果能够长期执行下去，将有可能促使人类社会将经济发展和资源环境保护有机结合起来，将有可能实现绿色、和谐、可持续发展，将有可能为我们的子孙后代留下一个山清水秀、资源富裕、生态文明的生存环境。