京津冀协同发展的重要进展、现实困难与政策建议

    摘要：2014年以来，京津冀协同发展已完成顶层设计，强化了组织保障，打下了较好的基础。然而，京津冀协同发展仍然面临着北京非首都功能疏解难度增大、增多等现实困难，为此，现阶段要聚焦一些突出的问题，突破现有体制束缚，积极采取如启动实施新一轮北京非首都功能疏解、提升北京城市副中心产业发展条件，探索政府主导、社会资本参与、市场化运作的雄安新区城市投融资模式，完善大气污染防治方式，积极探索产业转移协作的市场化模式等务实管用、精准高效的政策措施，争取取得更大的实效。
    关键词：京津冀协同发展；非首都功能疏解；大气污染治理；雄安新区；产业转移协作
    基金项目：国家社会科学基金一般项目（项目编号：18BGL273）
    京津冀协同发展是党中央国务院进一步完善我国区域发展总体战略的重要部署，具有深远的历史意义和重大战略意义。近五年来，在中央的协调领导下，京津冀三地在产业转移协作、生态环境治理、交通一体化、创新共同体建设、基本公共服务共建共享等方面实施了一批重点项目，推动了一批政策付诸实施，取得了明显的阶段效果。中国社会科学院京津冀协同发展智库的研究成果显示，2014年以来京津冀协同发展指数呈现稳步上升的趋势，而生态环境治理效果较好和公共服务差距缩小是引起这种变化的主要因素[1]。2017年，中国社会科学院京津冀协同发展智库组织开展的一项问卷调查结果表明，接近六成的受访者为京津冀协同发展的阶段效果点赞[2]。首都经济贸易大学发布的京津冀蓝皮书也证实京津冀协同发展取得明显的进展，成效显现出来[3]。另一方面，从孙久文、武义青等学者对京津冀协同发展的回顾文章看出，绝大多数的学者对京津冀协同发展的阶段效果持肯定的态度[4][5][6]。总的看来，过去的五年，京津冀协同发展坚持先易后难、逐步推进的思路，在一些重点领域已经率先取得突破，现阶段正从那些操作性较强、实施难度较小的领域转入巩固前期成果和深入推进需要啃的硬骨头的领域，这是爬坡过坎、艰难前行的阶段。
    一、京津冀协同发展的重要进展
    近年来，中央有关部门和京津冀三地深入贯彻落实习近平总书记的重要讲话和重要指示精神，扎实推进京津冀协同发展各项工作并取得了显著的阶段成效。
    第一，北京非首都功能疏解实现阶段性突破。北京市各级政府紧紧抓住“牛鼻子”，深入开展疏解整治促提升专项行动，制定实施严格的新增产业禁止和限制目录，取得较好的效果。据统计，2014-2017年全市累计不予办理登记业务达1.86万家，2015-2018年关停退出制造业企业3989家，调整、疏解或提升各类市场1143个，2018年整治“开墙打洞”8622处，拆违腾退土地6828公顷，还绿1683公顷。北京市人口调控效果也开始显现。2018年底，全市常住人口2154.2万人，比上年净减少16.5万人，实现连续两年常住人口净减少①。教育医疗资源均衡布局发展加快推进。天坛医院新院、同仁医院亦庄院区、友谊医院通州院区等项目建成投入使用，中国人民大学、北京城市学院、北京建筑大学、北京电影学院等高校向郊区疏解办学。北京城市副中心建设顺利推进。城市副中心行政办公区一期工程完工，第一批市级行政机关已进驻。
    第二，雄安新区进入开发建设阶段。经过近年来的精心谋划和规划设计，雄安新区“1+4+26”规划体系和“1+N”政策体系已初步形成，容东片区进入施工建设阶段。生态环境综合整治取得阶段性进展。“千年秀林”工程率先实施，植树造林面积达11万亩。白洋淀生态综合治理持续推进，水质明显改善。2018年白洋淀总磷和氨氮浓度较上年分别下降了35.16%、45.45%，唐河污水库一期工程污染治理顺利完成②。综合交通运输体系加速建设。京雄城际北京段即将完工，将于2019年建成通车。津石高速、雄安新区到北京大兴国际机场高速等项目正处于规划设计或施工建设阶段。
    第三，产业转移协作务实开展。2015-2018年北京市到津、冀投资的认缴出资额累计超过7000亿元③。2014-2018年天津市累计利用京冀资金超过8200亿元，占实际利用内资的40%以上④。2018年，河北省承接北京外迁企业170家，占北京全部外迁企业数的21.8%⑤。目前，京津冀部分产业对接项目已产生规模效应。以河北新发地农产品物流园为例，2018年市场交易量达到800万吨，交易额410亿元，承接从北京疏解过来的商户超过6000户、从业人员超过两万人⑥。虽然地方政府在京津冀产业转移协作中发挥了重要的作用，但是市场化的实践模式却悄然兴起[7]。以中关村发展集团、华夏幸福基业股份有限公司为代表的产业园区专业企业按照自身定位和市场规则探索出了各具特色的产业转移协作的市场化实践模式，这些模式不仅证实了市场力量推动京津冀跨地产业合作是可行的，也说明了我国城市群产业进入空间组织调整的活跃期。
    第四，交通一体化全面加速。京张高铁、京雄城际、北京大兴国际机场等重点工程将于2019年底建成投入运营。京津冀机场群分工协作机制逐步建立，“经石入京旅游新通道”深受旅客欢迎，天津滨海机场城市候机楼遍及京津冀腹地。津冀港口群加速整合，实现干支联动、优势互补、航线互联和政策共享。京津冀瓶颈路和断头路基本实现全部打通，为京津冀三地要素顺畅流动创造了有利的条件。京津冀三地居民公交出行便利化取得突破，到2018年底京津冀三地累计发行覆盖公交和地铁的交通联合卡达到327万张。
    第五，大气污染防治效果明显。经过这些年的协同治理，京津冀地区大气质量明显好转。2018年，京津冀28个城市的空气质量明显上升，平均优良天数比例达到50.5%，同比上升1.2%，PM2.5平均浓度为60微克/立方米，较上年下降11.8%；13个主要城市PM2.5平均浓度为55微克/立方米，较2013年下降了48.1%⑦。2018年，北京市PM2.5平均浓度51微克/立方米，同比下降12.1%，优良天数达到227天，占比超过60%，重污染天数则降至15天，较2013年下降了74.1%⑧；河北省PM2.5平均浓度较上年下降了14%，优良天数为208天，达标天数占全年的58.4%，重污染天数为17天，比上年减少12天⑨；天津市PM2.5平均浓度为52微克/立方米，较上年下降了16.1%，重污染天气较上年减少了13天⑩。
    第六，基本公共服务共建共享稳步推进。京津冀三地医保异地就医结算极大方便群众。2018年，河北参保人员在京、津就医住院直接结算人次分别为12.92万、3.61万，共占全省在外就医住院人次的90%以上；京津两地参保人在河北就医住院直接结算人次占全省省外参保人直接结算人次的40%左右?。另一方面，京津推动优质教育资源辐射带动河北。如，北京市采取“交钥匙”工程的方式，帮助雄安新区建设1所幼儿园、1所小学和1所完全中学。又如，北京市与保定、廊坊“北三县”等周边地区开展中小学共建、教师培训交流、设立分校等合作。此外，河北省环京津的县（市、区）正在成为京津的养老基地，怀来、固安、三河等地都建设了规模较大、医养结合的养老机构，吸引了北京、天津等城市老年人入住养老。
    第七，组织领导体系日趋完善。为了加强对京津冀协同发展战略的统筹领导，中央成立了京津冀协同发展领导小组，并将领导小组办公室挂靠在国家发展改革委地区经济司，张高丽副总理、韩正副总理先后担任领导小组组长。为了发挥院士和专家的决策咨政作用，中央批准成立了京津冀协同发展专家咨询委员会，徐匡迪院士担任专家咨询委负责人，日常服务管理由国务院发展研究中心支撑。2014-2018年期间，京津冀协同发展领导小组完成了顶层设计和开展第一阶段工作，完成制定了《京津冀协同发展规划纲要》《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》《京津冀协同发展交通一体化规划》《河北雄安新区规划纲要》等重要规划，起草了《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》等重要文件。同时，按照中央的有关要求，京津冀三地各级政府都相应成立了京津冀协同发展领导小组及其办公室，负责组织实施《京津冀协同发展规划纲要》，研究制定本地区推动京津冀协同发展的有关规划和政策，加强京津冀协同发展工作的上传下达。近五年来，无论是中央还是地方的京津冀协同发展领导小组及其办公室都能根据中央的统一战略部署，按照规划要求，统筹协调、集中发力，取得了显著的工作成效，得到社会的广泛认可。
    二、当前京津冀协同发展面临的现实困难
    京津冀协同发展战略实施五年来，产业转移协作、交通一体化、生态环境协同治理等三个重点领域都亮出了一份份不错的“成绩单”，北京非首都功能疏解也获得社会各界的“点赞”。然而，在深入调研中，仍然发现了一些值得高度重视的问题。
    第一，推进非首都功能疏解的难度增大、增多。随着工作深入，北京市开展疏解整治促提升专项行动面临较多的困难，特别是来自基层民众的抵触，有些群众为了获得更多的补偿款而频繁上访，有些群众阻止城市管理执法大队拆除违法建筑，有些群众故意阻饶执法人员查处群租房。同时，推动北京市东城区和西城区的优质教育医疗资源向城六区之外搬迁也面临较大的社会阻力和动迁成本，当地居民担心日后出现上学难、看病难等问题。另一方面，受涉及范围较大、动迁比较敏感等因素影响，中央和国家机关下属服务机构和企业总部向外疏解目前还处于尚未启动状态，疏解目录清单至今没有公布。可以预计，如果没有中央直接介入，北京市政府很难推动这些机构外迁，非首都功能疏解的任务也就难以取得更大的突破。除此之外，北京市近些年多处疏解腾退出来的办公或经营场所现在处于闲置状态，即使是一些改造完成的经营场所，招商引资的效果也不理想，地方政府尚未找到减量发展的路子。
    第二，北京城市副中心发展条件与自身定位存在不小的差距。北京市通州区高端产业发展正处于起步阶段，城市功能配套不完善不健全，优质公共服务资源比较匮乏，高精尖产业和现代服务业规模非常小，因此北京城市副中心短期内难以有效吸引北京市城六区产业和人口“双转移”。并且，北京城市副中心尽管功能定位很高，但现有的政策举措力度不够，不足以吸引主城区新兴业态和人才的群体性迁移。从国际经验看，中央和地方政府都希望通过超前、超大力度加快北京城市副中心建设，进而推动单中心城市空间结构向多中心的结构演化，进而缓解“大城市病”问题，但这个过程需要比较漫长的时间和各级政府保持强烈的战略定力才能实现。另一方面，北京城市副中心片区与通州区其他区域、廊坊“北三县”的体制关系尚未理顺?，目前在城市规划、交通线路、教育医疗、产业发展、行政管理等方面还缺少长效性的统筹协调机制。
    第三，雄安新区投融资模式尚处于探索阶段。雄安新区已进入开工建设阶段，前期建设资金主要通过中央和河北省下拨财政资金以及国家开发银行的授信贷款等途径解决，而社会资本参与度并不高，积极性不够。最主要的原因是，在现有的体制下，社会资本想参加雄安新区城市开发建设却没有找到清晰的赢利模式，而地方政府又缺少相关的配套政策支持，这使得越来越多的企业对投资雄安新区开发显露出观望的态度。而且，我国当前经济下行压力加大，企业投资意愿并不高。在不依赖土地财政的前提条件下，雄安新区城市开发建设需要大量的资金持续投入进去，如果不能尽快找到稳健且可持续的城市开发投融资模式，那么城市宏伟蓝图将难以实现。
    第四，大气污染治理效果尚未获得广大社会公众的点赞。事实表明，京津冀大气质量明显改善，三地PM2.5年平均浓度都出现显著下降，但局部地区或间歇性的大气重度污染天气和沙尘天气依然存在，这使得社会公众对大气污染治理效果产生质疑，担心今后大气质量可能因协同治理措施退出而恶化。另一方面，目前，京津冀大气污染治理主要依靠中央较大力度的环保督察和地方政府加大环保投入、检查和产业结构调整来推进。但这些做法多是行政手段，不具有可持续性，容易产生负面的影响。地方政府在执行环保政策时往往采取“一刀切”的做法，导致许多企业怨声载道，不能安心从事生产经营活动。受企业间断性停产减产的影响，工人工资收入明显下降，技术工人流失率上升。这种现象侧面反映了京津冀大气污染治理缺少标本兼治的办法，高压治理方式很难持续。
    第五，京津冀产业转移协作势头有所减弱。经过五年来的疏解引导，北京市一般制造业向京外周边地区转移已经过了高峰期，向外转移步伐明显放缓。同时，由于国内外市场需求疲软，民间投资信心不足，融资、用地等方面存在困难，京津冀产业对接项目实际开工率低于预期。从统计数据看，京津冀三地工业经济运行状况并不乐观，2018年北京、天津和河北规模以上工业增加值增速分别为4.6%、2.4%和5.2%，在全国31个省（市、自治区）中处于中下游的位置?。这种工业经济运行形势部分抵消了三地产业转移协作的积极效果。
    第六，“微中心”建设明显滞后。《京津冀协同发展规划纲要》明确提出要建设承接北京非首都功能疏解的集中承载地和“微中心”，其中雄安新区作为集中承载地已进入开发建设阶段，而“微中心”却至今没有公布具体的地点。这种状况可能导致一些条件较好的地方错失了承接北京非首都功能疏解的最佳“窗口期”。“微中心”未能公布不仅加剧津、冀一批县（市、区）政府相互博弈、宣传炒作和向上游说，也助长房地产企业炒概念，趁机抬高房价，扰乱当地房地产市场秩序。当然，“微中心”选址未定还可能引发其他后果，不利于引导北京相关企业向外搬迁至京外合适的地方落户，也不利于京津冀城市群长远健康有序发展。
    第七，公共服务共建共享存在诸多的体制机制障碍。京津冀基本公共服务不仅存在明显的发展水平差距，还存在政策、标准、监管体制、福利待遇等方面的差距。正是由于这些体制机制方面的障碍，北京非首都功能疏解受到一定的制约，优质服务资源难以近距离向京外周边地区辐射扩散，制造业企业担心转移出去后再难以享受优惠政策和行业监管。如，在中小学教育方面，京津冀三地使用不同版本的中小学教材和考试评价标准，因而不利于三地之间教师交流。又如，在食品药品监管方面，国家规定食品药品属地监管，北京市企业如果搬到河北就得由当地食药部门负责监管，但企业需要重新办理相关的手续，办理流程为时较长，由此导致企业异地发展的意愿不强。
    三、深入推进京津冀协同发展的政策建议
    当前，京津冀协同发展正处于百年未有之大变局阶段，比五年前面临更复杂的外部环境和更多的挑战。为此，中央和京津冀三地的政府亟需制定和完善相关的政策，更大力度推动京津冀协同发展，力求取得更大的成效，实现高质量发展。
    第一，启动实施新一轮北京非首都功能疏解。新一轮北京非首都功能疏解重点应放在中央单位辅助性服务机构、企业总部、优质教育医疗机构等领域，同时也要巩固好上一轮疏解整治促提升的成果，防止违法建设、违规经营等现象反弹。在具体政策方面，中央有关部门应会同北京市政府尽快编制完成新一轮北京市非首都功能疏解的目录清单，明确责任单位和实施路径，有序疏解北京市二环以内中央和国家机关非紧密性辅助服务机构，推动部分中央企业集团总部特别是下属企业总部转移到京外其他地区。北京市有关部门要尽快研究疏解后办公或经营场所再利用问题，实施城市更新行动，塑造舒适宜居的城市环境。此外，北京市和中央有关部门要加强舆论宣传引导，制定北京非首都功能疏解的应急预案，避免疏解带来较大的社会负面影响。
    第二，提升北京城市副中心产业发展条件。为了吸引相关企业入驻，北京城市副中心应大力承接城六区优质公共服务资源迁入，北京市委市政府应研究论证将首都医科大学及其部分附属医院整建制迁入通州区，大力支持和推动市属重点中小学校到通州区设立分校区并实行一体化办学。北京市有关部门应加强研究制定人才、税收、土地等相关配套支持政策，吸引国家级文化机构、行业交易平台、金融服务机构等单位搬迁进驻，同时也要打造国际一流的营商环境，建设首都创新创业创造的特区。此外，北京市、天津市和河北省应积极争取中央支持，探索行政区划调整试点，推动通州区与廊坊“北三县”，以及天津蓟州区、宝坻区地区融合发展，着力扩大北京城市副中心的向东拓展发展空间和辐射范围，在更大空间推进通州区与廊坊“北三县”、天津蓟州区和宝坻区在城市规划与管理、基础设施建设、公共服务供给、产业发展等方面加强协调配合，建设京津冀协同发展的示范区。
    第三，探索政府主导、社会资本参与、市场化运作的雄安新区城市投融资模式。为了解决短期内雄安新区建设资金缺口问题，中央有关部门应研究面向境内外投资者发行雄安新区中长期专项国债，确保城市建设前期较大规模投资的资金需求。下一步，河北省要充分发挥中国雄安集团有限公司的投资平台作用，根据城市总体规划对各类产业用地进行集中收储，探索产业用地共有产权开发模式，吸引社会资本参与组建从事园区开发、产业融资等服务的专业投资公司。同时，雄安新区要借助中央赋予的先行先试机会加强金融改革，打造“金融特区”，应吸引国内外各类金融机构入驻，大力发展金融服务业，参照国际银行业最高规格标准成立“雄安银行”，发挥金融对城市建设和产业发展的支持作用。
    第四，完善大气污染防治方式。根据当前经济形势，国家有关部门应支持京津冀地方政府采取经济补偿的方式引导一批经营状况欠佳、污染排放较大的工业企业关停退出，实现市场出清，减少污染源。同时，京津冀三地要以实施乡村振兴发展为契机，适时将京津冀大气污染防治的重点转向农村，采取政府补助引导、集体经营性资产出资和农户自己分担相结合的方式，针对不同类型村庄推进实施农户散煤取暖分类治理。此外，京津冀三地要积极探索大气污染损害的补偿机制，研究论证向大气污染排放主体征收排污费的实施方案，适时启动改革试点，建立大气污染的市场化调控机制，逐步减少污染物排放规模。
    第五，积极探索产业转移协作的市场化实践模式。支持平台型园区开发企业在京津冀地区托管一批区位条件较好、配套设施较为完善的产业园区，与当地政府共同出资成立园区运营企业、产业投资基金和共性技术平台，深入探索共同规划、共同投资、共同建设、共同管理和共同受益的发展模式。园区运营企业负责为入驻企业提供个性化、菜单式、全生命周期的项目融资、技术转移、专利申请等服务，畅通政企互动渠道。产业投资基金扮演着“耐心资本”的角色，精心为园区企业提供个性化的融资解决方案。共性技术平台就是为园区企业提供技术服务需求和“卡脖子”创新需求。只有这三个方面的协同配合，这种基于市场化的产业合作园区模式才能真正迎合地方发展的需求。
    第六，尽快完成“微中心”的顶层设计。由于京津冀三地许多地方都希望建设“微中心”，借此提高招商引资的筹码，带动当地产业转型升级。为此，国家有关部门应按照示范先行、由点带面、逐步扩大的思路，制定“微中心”认定的准入标准，明确准入条件，统筹区域布局，适时发布第一批“微中心”名单，制定“微中心”高质量特色发展指导意见。“微中心”原则上必须是产业发展配套条件较好、承接非首都功能疏解有基础、交通便利的县（市、区）。同时，为了促进“微中心”有效竞争，国家有关部门还应制定和实施“微中心”动态管理办法，建立“微中心”进入退出机制，加强综合考核评估，坚持奖优罚劣的原则，对一些连续几年考核不合格的“微中心”予以摘牌和公开曝光。
    第七，建立“互联网+”公共服务共享平台。鉴于体制机制短期内难以实现实质性突破，京津冀三地对推动优质公共服务领域合作的需求又比较迫切，因而京津冀三地应率先在基础教育、医疗服务、就业培训等领域建设“互联网+”平台，将区域优质教育医疗资源和各县（市、区）教育医疗机构整合到“互联网+”平台，采取以中央和地方投入为主、吸引社会资本共同参与建设覆盖各县（市、区）基层远程同步教学中心、远程医学诊断中心和远程就业培训中心。在远程同步教学方面，京津冀三地教育部门应共同研究设立中小学基础公开课程，面向重点学校和特色学校征集和拍摄课程，鼓励各基层远程同步教学中心自主选课和中小学生通过APP自主学习。在远程医学诊断方面，在县级医疗机构全面开展疑难杂症的远程诊断服务，由京津冀三地知名医疗专家开展从事异地远程就诊服务。在远程就业培训方面，京津冀三地人力资源和社会保障、教育等部门应加强就业培训、就业需求等方面合作，支持有关职业院校、社会职业培训中心等机构设立远程就业培训中心，实现培训课程、就业渠道、就业信息等方面的共享。
    注释
    ①数据来源：根据历年的北京市政府工作报告的数据进行汇总整理。
    ②数据来源：中国雄安官网（www.xiongan.gov.cn）。
    ③数据来源：北京市发改委网站发布的《北京推进京津冀协同发展工作进展情况》。
    ④数据来源：《2019年天津市政府工作报告》。
    ⑤数据来源：《2019年河北省政府工作报告》。
    ⑥数据来源：河北新闻网2019年2月24日发布的《河北新发地打造新标杆》。
    ⑦数据来源：北京市发改委网站发布的《北京推进京津冀协同发展工作进展情况》。
    ⑧数据来源：《2018年北京市生态环境状况公报》。
    ⑨数据来源：《2018年河北省生态环境状况公报》。
    ⑩数据来源：《2019年天津市政府工作报告》。
    ?数据来源：河北省政府网（www.hebei.gov.cn）。
    ?廊坊“北三县”是指三河市、大厂回族自治县和香河县。
    ?数据来源：国家统计局。
    参考文献
    [1]中国社会科学院京津冀协同发展智库京津冀协同发展指数课题组.京津冀协同发展指数报告（2017）[M].北京：中国社会科学出版社，2018.
    [2]中国社会科学院京津冀协同发展智库京津冀协同发展指数课题组.京津冀协同发展指数报告（2016）[M].北京：中国社会科学出版社，2017.
    [3]祝合良，叶堂林等.京津冀发展报告（2019）[M].北京：社会科学文献出版社，2019.
    [4]孙久文.京津冀协同发展70年的回顾与展望[J].区域经济评论，2019（4）.
    [5]武义青，田学斌，张云.京津冀协同发展三年回顾与展望[J].经济与管理，2017（2）.
    [6]宋迎昌.京津冀协同发展的回顾与展望———兼论习近平总书记京津冀协同发展战略思想[J].城市与环境研究，2017（2）.
    [7]叶振宇.京津冀产业转移协作研究[M].北京：中国社会科学出版社，2018.
    叶振宇.京津冀协同发展的重要进展、现实困难与政策建议[J].河北师范大学学报(哲学社会科学版),2019,42(05):94-99.