无废城市：从理念创新到绿色实践

    随着工业化城镇化进程提速，城市成为人口聚集和产业发展的重要空间载体，也是固体废物产生和处置的主战场。2018年12月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》），以“无废城市”试点建设为契机，打响了城市固体废物减量化、资源化、无害化的攻坚战。
    政策背景：科学认识发展阶段
    人类生产生活必然形成废弃物，但固体废物的大量产生却是进入工业化时代之后才逐步凸显的环境问题。在工业化不同阶段，一国或地区的固体废物规模变化规律符合环境库兹涅茨曲线（EKC），即当人均GDP达到一定的临界水平，经济增长对固废生成的影响由正转负，并迎来下行拐点。世界范围来看，这一倒U型曲线的拐点通常发生在人均GDP为5000～20000美元之间，发展中国家的临界值一般要低于发达国家。
    由于固体废物特别是工业固废的减量和无害化往往更具技术经济性，相比其他污染物，固体废物排放有可能更早达峰。基于这一规律，加大固体废物治理力度，不仅是改善环境质量的关键步骤，而且对于降低主要污染物排放的总体水平、形成技术带动效应，从而在较低的人均GDP水平实现经济增长与环境影响脱钩具有重要意义。
    今年正值中华人民共和国成立70周年。回顾过去，中国走过了较为典型的压缩式工业化道路，仅用短短的六七十年时间，完成了发达国家300多年的工业化积累。特别是改革开放以来，中国经济保持高速增长，人民生活水平大幅提高。进入新时代，中国经济转入高质量发展阶段，建设生态文明上升为事关中华民族永续发展的千年大计。在绿色发展理念引领下，一个人与自然和谐发展的美丽中国越来越清晰地展现在世界面前。
    然而，中国在缔造后起大国增长奇迹的同时，长期的粗放型发展方式导致主要污染物排放量居高不下。其中，固体废物历史堆存总量已达600亿～700亿吨，并以每年100亿吨左右的新增量持续增加。目前，中国已成为全球固体废物产生量最大的国家。
    我们必须清醒地认识到，作为世界第一人口和工业大国，中国仍处于工业化中后期和城镇化快速发展阶段。2018年，我国人均GDP约为9900美元，进入EKC曲线的临界区间。一方面，经济增长动力切换以及社会主要矛盾变化为绿色发展提供了更大空间，也提出更高要求；另一方面，在这一关键时期，制度创新效应加快释放，采取更大力度、行之有效的政策措施，有助于推动固体废弃物排放提前达峰。在这一背景下，提出“无废城市”建设恰逢其时。
    顶层设计：准确把握“无废城市”的内涵
    “无废”（zero waste）的概念是20世纪70年代提出的，最初用于评估、推动化学品等工业原料的回收利用。伴随着全球日益高涨的环境保护浪潮，20世纪90年代以来，世界上越来越多的城市将“无废”作为固体废物管理的终极目标，“无废城市”的理念逐步确立。
    近年来，一些国家和地区不断挖掘拓展“无废”的内涵和外延，设置更高水平的建设标准。如新加坡作为城市型国家，将2019年定为“迈向零废弃”年，并推出首个“零废弃总蓝图”，旨在建立“零废弃国家”。
    从其内涵来看，“无废城市”的概念是动态的、相对的。即使是日本、欧盟等发达国家倡导的“无废城市”，也不追求实现绝对意义上的固体废物零排放。我国推出的“无废城市”试点方案同样强调，“‘无废城市’并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用”。
    “无废城市”建设应充分借鉴国际经验，通过先进的城市管理系统和多样化的激励手段，实现大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物的源头大幅减量、充分资源化利用和安全处置，并通过试点示范，形成可复制的创建经验，打造可推广的实践模式，构建城市固体废物产生、收集、转移、利用、处置等全流程的科学管理体系。
    创新驱动：理念、技术、制度协同推进
    目前，仅从处置率等指标来看，我国城市固体废物管理已取得显著成效。当前，全国202个大中城市生活垃圾处置率已达99%。但总体来看，现阶段我国城市固废处置仍以简单填埋、焚烧等传统方式为主，资源化程度和处置水平明显偏低，处置质量不高，甚至造成二次污染。近年来，传统存储处置基础设施建设运营引发的环境舆情此起彼伏，“邻避效应”进一步加剧。
    按照经济学的理解，任何废弃物都有转化为资源和生产要素的可能性，而将这种可能性转化为现实要受到特定的技术和制度条件约束。因此，要将创新驱动作为“无废城市”建设的重中之重，在理念、技术和制度创新三个维度上全面布局、持续发力，把推广绿色生产方式、绿色设计、绿色供应链与构建现代化经济体系、
    实现高质量发展紧密结合起来，深化产城融合，以智能化带动绿色化，推动大数据、人工智能、专业机器人等新兴技术在固体废物减量循环、无害化处置以及固废信息管理等环节的应用，为“无废城市”建设提质赋能。
    同时，探索运用边缘计算等国外智慧城市建设的先进理念和技术，以试点城市“十四五”规划编制实施为突破口，全面提升城市规划和公共服务水平，为“无废城市”建设提供有力支撑。
    因地制宜：解决共性问题
    我国城市固废管理涉及各级政府以及发改、财政、工信、商务、住建、海关、统计、生态环境、自然资源、农业农村、卫生健康、市场监管、应急管理等众多部门，长期存在决策分散、政出多门等突出问题，直接影响监管效率。一旦发生重特大危险固废安全事故，现行体制机制不利于应急处理。
    “无废城市”试点建设为改革完善现行城市固废管理体制指明了方向，试点城市政府作为本地固体废物处置责任主体的地位得以进一步明确。按照《方案》要求，生态环境部会同相关部门在全国范围内筛选确定了11个试点城市和5个参照试点的地区。
    首批试点城市和地区不仅具有典型性和代表性，也表现出较大的差异性。其中，既有人口规模超过1300万、人均GDP接近20万元的全球创新高地——深圳、生态质量和环境声誉良好的标杆型城市——威海等条件和基础较好的东部沿海城市，也有西宁、包头等传统产业集聚、生态环境脆弱的中西部城市，还有雄安新区等参照“无废城市”试点的特例地区。《方案》发布半年多以来，各试点城市和地区的实施规划相继通过评审，进入落地阶段，为“无废城市”建设开了好头。
    考虑到试点城市和地区地理气候、生态环境、人口规模、发展水平、产业结构、地方财力、行政效率、生活习俗、历史文化等方面存在明显差异，《方案》在设计评价指标体系时，在第三级第3类指标下，设置了多项自选指标，以此鼓励试点城市和地区因地制宜，主动作为，创造性地解决本地固体废物处置的实际问题。
    同时，试点建设直指我国城市固废产生强度高、利用不充分、非法转移倾倒事件高发频发等共性矛盾，这就要求试点工作兼顾本地实际和全国需要，逐步建立“立法为基、职能聚焦、多层联动、公开透明”的城市固废管理体系，探索形成可复制、能推广、多样化、可持续的“无废城市”模式，加快由点到面铺开，为推动由“无废城市”向“无废社会”的跨越式发展积累经验，打牢基础。
    全民参与：推动生活方式绿色化
    全民参与是《方案》的亮点，也是“无废城市”建设制度创新的集中体现和完善长效机制的重要抓手。全民参与的关键在于处理好政府与市场的关系。“无废城市”建设离不开政府提供的高质量公共产品和公共服务，但长远来看，更应充分发挥市场机制在固废减量循环无害化资源化利用中的主导作用。要把产业转型升级、绿色技术工艺产品研发、绿色物流和供应链构建、绿色就业岗位提供的实践交给企业，而把普及绿色消费理念和绿色生活方式的主角交由社区和广大市民承担。
    值得注意的是，近年来，随着网购、外卖等零售、餐饮新模式新业态的快速发展，新经济催生的城市固废急剧增加，在为消费者提供生活便利的同时，也加大了固废处置的难度和压力。为此，在“无废城市”建设中，应立足长远，着眼未来，以青少年为培育重点，以生活垃圾分类为着力点，借力新媒体，舆论宣传和多元激励并重，倡导适度从简、绿色健康的生活方式，引导公众践行从我做起、自我约束的行为规范，以更加多姿多彩、充满活力、绿色低碳、幸福宜居的城市装点美丽中国。
    动态评估：着力形成长效机制
    从《方案》提出的试点目标来看，主要工作节点都设在2020年。目前，一些试点城市已具备“无废城市”建设的基础，而且通常来讲，试点示范工作周期不宜过长，到2020年初步形成一批试点经验做法模式的目标有望实现。《方案》同时还强调，“无废城市”建设需要长期探索和实践。
    值得注意的是，在现有技术路线下，不少所谓绿色技术和产品普遍难以做到节能和环保兼容。不少取得了一定节能效果的产品，从全产业链或者产品全生命周期考察，未必绿色低碳。这种现象在光伏等新能源产业以及新能源汽车行业中尤为突出。这固然是行业整体技术能力和发展水平的结果，但也在一定程度上反映出产业政策和环境标准制定过程中缺少基于产品生命周期的科学评估。
    今后，应借鉴国外先进经验，开发基于中国国情的评估方法，提高绿色技术标准的科学性，加强政策效果动态评估，促使产业政策和有限的财力在“无废城市”建设中发挥更大的积极作用。
    开放共享：贡献中国方案
    “无废城市”的理念起源于发达国家，发达国家也是“无废城市”建设的先行者和领导者。无论是日本、美国还是北欧国家，其“无废城市”建设模式和标准、城市固废项目的市场化运营及多方参与的监管机制，都值得我国各试点城市学习借鉴。
    未来，在“无废城市”建设领域，国际合作的机遇多、空间大。要鼓励试点城市主动与国际先进城市对标对接，采取“一对一、结对子”等方式，创新合作方式，拓展合作渠道，搭建互利合作平台。
    同时，需要强调的是，中国“无废城市”试点地区具有鲜明的多样性和差异性特征，打造“无废城市”的中国样本必将丰富全球绿色发展的实践，有利于促进中国生态文明建设成果的国际共享，为广大发展中国家工业化城市化提供绿色发展的中国方案。
    杨丹辉.无废城市:从理念创新到绿色实践[J].环境经济,2019(17):22-25.