“十四五”时期雄安新区与周边地区加快构建一体化发展新格局的思考

    摘要：随着对外通道陆续建成，“十四五”时期雄安新区进入城市大规模建设与承接北京非首都功能疏解深入推进的重要阶段，迫切需要加快与北京、保定等周边地区构建一体化发展新格局，在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中发挥更加突出的作用。为此，下一步要适时推动雄安新区行政区划调整，加强雄安新区与周边地区一体化发展的顶层设计和强化雄安新区要素和产业集聚能力。
    关键词：雄安新区；地区一体化；发展新格局
    2019年以来，雄安新区开始进入大规模城市开发建设阶段，需要深化与周边地区的一体化发展，以便于将来能够在京津冀世界级城市群中成为与北京、天津实力相当的重要一极。事实上，近些年来，我国学术界已经关注到了雄安新区与周边地区融合发展问题，也产生了一些有价值的学术成果。^①②有学者指出，统筹处理好雄安新区与北京、天津以及河北其他地区的关系至关重要，特别是要加强功能定位、发展战略、区域利益等方面统筹协调。^③孟祥林（2017）认为，雄安新区要构建大都市区，与周边地区共同形成圈层的城镇体系。^④张雪花等学者（2020）认为，雄安新区可以在京津冀城市群低碳协同发展中发挥特殊的促进作用。^⑤可见，准确把握好雄安新区与保定、北京、天津、沧州等周边地区的关系是落实中共中央设立雄安新区战略意图的关键所在。当前，在我国经济发展战略导向发生转变的背景下，雄安新区与周边地区加快构建一体化发展新格局的重点是，以区域一体化发展新格局为着力点，深入探索构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的有效途径。如果把与周边地区一体化发展新格局视为雄安新区未来发展的“小格局”，那么新发展格局就是“大格局”，雄安新区做好“小格局”既是拓展发展腹地和打通区域小循环的关键举措，又是高效融入全国“大格局”的必由之路。
    ①中国社会科学院京津冀协同发展智库京津冀协同发展指数课题组：《京津冀协同发展指数报告（2020）》，中国社会科学出版社，2020年版。
    ②叶振宇：《河北雄安新区构建新型创新体系的战略思考》，《河北师范大学学报（哲学社会科学版）》2019年第1期。
    ③叶振宇：《雄安新区与京、津、冀的关系及合作途径》，《河北大学学报（哲学社会科学版）》2017年第4期。
    ④孟祥林：《雄安新区圈层辐射“四步走”与保定发展新思路》，《河北大学学报（哲学社会科学版）》2017第6期。
    ⑤张雪花，许文博，张宝安：《雄安新区对京津冀城市群低碳协同发展促进作用预评估》，《经济地理》2020年第3期。
    一、雄安新区与周边地区一体化发展的进展情况
    目前，雄安新区城市规划体系已经初步形成并付诸实施，启动区正在施工建设，一批重大交通基础设施项目有序推进，白洋淀生态环境治理已取得初步成效，雄安新区与京、津及河北其他地区一体化发展也取得了阶段性进展。
    第一，雄安新区及毗邻地区管控紧抓不懈。新区设立以来，为了防止辖区内城乡建设活动无序进行和毗邻地区“贴边”发展，河北省委、省政府对雄安新区及毗邻地区的相关规划、土地管理、项目建设、户籍人口、不动产交易等领域实行严格管控，派驻工作组深入排查，及时纠正和查处各类违法违规活动，保障新区规划建设发展顺利有序推进。保定市和沧州市成立专班工作组，建立常态化工作机制，按照河北省委、省政府要求对环雄安的毗邻地区违法占地、违法建设活动、违规排污等现象进行重拳治理。据调研发现，2017—2019年保定市累计查处管控区域违法占地超过1000亩，取得了较好的“震慑”效果。
    第二，雄安新区连接周边地区的重大交通基础设施建设全面推开。京雄城际铁路已经建成通车，北京西站到雄安站可实现一小时通达。京雄高速、京德高速等多条城市对外或过境骨干交通线正在紧张施工，京雄高速河北段已全线铺通。雄忻高速铁路建设项目也获得国家发展改革委批复，雄商高铁即将开工建设。这些国家骨干交通线建成通车后，雄安新区与北京、天津、石家庄等周边城市的交通一体化水平将显著提高，雄安新区有望在未来五到十年成为全国重要的交通枢纽。
    第三，雄安新区与周边地区功能分工逐渐明晰。根据《河北雄安新区规划纲要》，雄安新区将聚焦北京非首都功能疏解集中承载地的定位，进一步明确城市职能定位，将在城市建设、现代经济体系建设、改革开放等方面发挥高质量发展的全国样板作用。这些定位不仅与周边城市没有明显交叉重叠，还有利于强化与周边城市合作。如，北京市支持雄安新区的“三校一院”项目接近完工，中关村科技园雄安分园已挂牌进入合作运营。又如，保定市定位于打造北京非首都功能疏解的“第二战略支点”，保障支持雄安新区建设，在干部选派、白洋淀上游生态环境治理、环雄安的毗邻地区管控、绿色建材供应等方面为雄安新区建设提供支撑保障，同时加快推进京雄保率先一体化发展，借力借势打造品质生活之城。
    第四，雄安新区与周边地区开展多层次的政府间交流协作。近年来，北京、天津等城市党政领导多次深入到雄安新区考察交流，推动落实了一批产业、公共服务等合作项目，有力支持了雄安新区起好步、开好局。在省内，河北省委、省政府履行主体责任，多次召开全省雄安新区工作会议，推动保定、沧州等城市与雄安新区协调联动，全力支持雄安新区规划建设发展。另一方面，北京、保定等城市近年来选派一批干部到雄安新区任职或挂职锻炼，极大充实了雄安新区干部队伍力量，也为下一步推进一体化发展提供了有利的条件。
    二、雄安新区与周边地区一体化发展面临的现实困难
    在看到积极进展的同时，也应该看到，2017年以来，雄安新区与周边地区一体化发展刚刚起步，但受行政体制分割、行政区划调整尚未实施、地方政府官员认识不到位等因素影响，这项工作现面临着一些现实困难。
    第一，雄安新区与周边地区一体化发展还缺少顶层设计，没有建立对接协作的长效机制。目前，无论是北京、保定、沧州还是雄安新区都对地区一体化发展抱有很高的期望，也都将这项工作列入到本地政府的工作报告中，但在河北省或国家层面仍然缺少相应的顶层设计，进而导致了地方政府之间的对接工作显得比较零散、不系统。而且，在对接协作方面，雄安新区与北京、保定、沧州等城市的对接形式还停留在地方政府党政干部不定期工作走访，这种形式容易受到地方政府官员更替的影响，即使签订的地方合作协议也很难得到持续性落实。
    第二，在承接北京非首都功能疏解中，雄安新区引进落地的重大标志性项目现在还比较少。虽然雄安新区启动区已开始进行大规模施工建设，但项目多是地方政府前期规划的一些公共设施和必要商业设施，而北京企业到雄安新区投资的自建项目还比较少，新区整体上还处于筑巢引凤的阶段。不可否认，城市相关配套设施刚开始起步，很多企业出于风险考虑并不愿意现在就开始投资建设产业项目，即使是中央企业拟投资的项目，现在开工建设的也不多。同样，中央高校和科研机构都有意向到雄安设立分校区或分支机构，但实质性的投资建设项目仍然偏少，与社会各界的满怀期待还存在较大的差距。
    第三，新区及毗邻地区的管控给当地企业生产和居民生活带来不少困难，群众急切希望政府能够给个明确说法。自从雄安新区设立以来，保定市高碑店市、徐水区、清苑区、高阳县等县（市、区）部分毗邻雄安新区的乡镇被划为管控区。并且，这些乡镇今后是继续维持原状还是划入雄安新区至今都没有明确的说法。受此影响，这些管控地区范围内的产业发展活动受到限制或治理整顿，已进入衰退状态，当地居民因缺少就业机会而收入下降，生活变得比较困难。
    第四，雄安新区虽与北京中心城区、北京城市副中心存在城市功能分工，但这三个地方重点产业发展方向却高度雷同。这种状况既阻碍了北京非首都功能向外疏解，又极易加剧城市间的招商引资竞争。按照《河北雄安新区规划纲要》确定的重点产业方向，雄安新区未来将重点发展新一代信息技术产业、现代生命科学和生物技术产业、新材料产业、高端现代服务业和绿色生态农业，这些行业与北京市“十四五”规划重点产业差异小，很多行业细分领域非常接近，因此很难说明雄安新区与北京中心城区、北京城市副中心今后能够实现错位发展。
    第五，雄安新区行政区划调整尚未启动，已产生了一系列的不利影响。经中央批准，雄安新区成立了党工委和管委会，并分别作为河北省委、省政府的派出机构负责新区经济社会发展事务管理和规划建设发展，这种组织架构与其他国家级新区基本一致。然而，雄安新区行政区划改革还没有实施，以下这些问题随着时间推移将会变得比较突出：一方面，雄县、容城和安新三个县行政事务上传下达通道难以实现全面转换。从我国行政区划管理体制看，这三个县的行政关系仍然隶属于保定市，即便河北省委、省政府按“特事特办”赋予雄安新区管委会行使部分省级行政审批权限，然而按照现行的行政法规，部分政府职能还要通过保定市政府有关部门进行统筹协调，由此可能给这三个县的行政事务和社会管理带来一些额外的困难。另一方面，市级人大代表、政协委员遇到参政议政困难。目前，雄安新区不具有一级政府的法律地位，没有成立新区人大、政协等机构。在这种情形下，雄县、容城和安新三县的市级人大代表和政协委员正常履职遇到了提案落实难等问题。
    三、“十四五”时期雄安新区与周边地区加快构建一体化发展新格局的重点任务
    随着京津冀协同发展进入到了由易向难转变的阶段，雄安新区与周边地区加快构建一体化发展新格局则是雄安新区建设京津冀世界级城市群重要一极的关键一步，其进展必将影响到雄安新区社会主义现代化进程的如期实现。”十四五”时期雄安新区建设发展要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，积极融入新发展格局，扎实做好以下重点任务。
    第一，超前规划建设雄安现代都市圈。雄安新区从开发建设到初具雏形至少需要15年甚至更长的时间，但从空间演化规律看，冀中地区今后必将逐渐形成以雄安新区为中心、以保定中心城区为副中心，辐射保定、沧州、廊坊部分区县的都市化区域。鉴于此，“十四五”时期，雄安新区建设发展要跳出“雄安”看雄安，在更大的空间尺度进行谋划，启动规划以雄安新区为核心、辐射带动保定、廊坊、沧州等周边城市有关县（市、区）一体化发展的现代都市圈，着力打造轨道交通圈、产业协作圈、就业通勤圈、统一市场圈和品质生活圈。在规划引领下，雄安新区要打破与周边城市行政区划的“藩篱”，深入推进产业和人口布局、基础设施建设、生态协同治理、公共服务配套、城市规划衔接、城市管理联动等，避免各自为政、自我封闭发展。
    第二，集中建设一批能够承接北京非首都功能疏解的重大载体。雄安新区建设发展直接关系到北京非首都功能疏解的最终效果，必将影响到京津冀协同发展的总体战略布局。未来五年，雄安新区将基本完成启动区建设任务，集中承接一批北京非首都功能疏解项目。对此，雄安新区要高起点建设产业发展高地，更好带动周边地区发展。具体而言，一方面，雄安新区要在区域产业链、供应链中逐渐发挥枢纽作用。加快推动中关村科技园区雄安分园扩容升级，积极与保定、廊坊等周边城市对接，形成“雄安研发设计、保定配套制造”，共同承接北京相关产业链条协同转移，加快构建分工有序、优势互补、规模强大的京雄保现代产业体系。另一方面，雄安新区科技创新和产业发展需要中央超常规、持续性的强力支持。在《河北雄安新区规划纲要》的指引下，中央应支持雄安新区建设“有特色的国际科技创新中心”，集中布局一批国家重大科技基础设施，借此吸引一批国家级科研院所和科技企业到雄安新区落户，进而辐射带动周边城市创新发展。中央也应支持雄安新区规划建设“雄安金融城”，借鉴国际金融中心发展经验，鼓励各类金融机构到雄安新区设立总部、功能型或专业型总部，培育发展新兴金融业态。
    第三，着力推进全域城乡深度融合发展。雄安新区是典型城乡分化的空间形态，城市与乡村界线分明，城镇化率长期低于全国平均水平，城镇化与工业化关系不协调，实现全域城乡融合发展是城市形态高级化的现实选择。“十四五”时期，雄安新区推进新型城镇化的重点在于建设高品质的标杆城市，促进城乡更加全面融合发展，逐步缩小城乡差距，争当京津冀地区和全国城乡共同富裕的示范样板。就具体任务而言，雄安新区要重点做好以下两方面工作：一方面，雄安新区今后是一座外来人口占主导的城市，吸引、留住外来人口特别是各类高层次人才在雄安新区发展变得比较紧迫。因此，“十四五”时期雄安新区既要高标准推进城市建设，打造高品质城市环境，又要用国际规则和开放环境吸引全球人才，并建立与之相适应的体制环境和优质公共服务体系。另一方面，雄安新区未来将成为我国新型城镇化的样板。换言之，雄安新区未来城镇化并不会消灭农村，相反要支持特色小镇和美丽乡村建设，以点带面实施乡村振兴，率先探索以城带乡、城乡共荣、一体发展的新模式，确保城乡居民生活水平、发展机会和基本公共服务大致相当，充分展现社会主义制度的优越性，建成共同富裕的社会主义现代化城市。
    第四，大力实施京雄保区域创新体系建设。虽然雄安新区现阶段创新资源非常匮乏，高校、科研机构和科技企业几乎没有，不能与北京、保定相提并论。但在中央和河北省的大力支持下，随着中央高校和科研机构今后有序转移至雄安新区布局和未来国家重大科技基础设施的部署，“十四五”时期雄安新区应把迁入高校和科研机构作为切入点，以新型创新载体为支撑，探索新型科技创新管理体制，有序推动京雄保区域创新体系建设，进而确立“北京研发、保定转化；雄安开发、保定链接；雄安创新、保定先行”的创新发展格局。并且，在创新载体集聚过程中，雄安新区要与北京、保定等周边城市共同编织创新链，使得创新链与产业链、资金链形成高效的协同效应，进而产生强大的发展引擎。此外，创新要素流动、创新链链接等途径将推动雄安新区与周边城市形成更加紧密的创新共同体。
    第五，深入实施生态环境区域协同治理。针对当前生态环境状况，雄安新区生态环境治理离不开保定、北京、沧州等周边城市的配合支持，特别是白洋淀流域治理、大气污染治理、地下水超采治理、机动车尾气排放治理等方面工作，雄安新区都要与周边城市建立联动治理机制。同时，雄安新区城市垃圾无害化处理、土壤污染治理、水环境治理、农村面源污染治理、植树造林等项目都需要北京、天津、保定等周边城市的人才、技术和资金支持。不仅如此，在低碳城市建设方面，雄安新区作为社会主义现代化城市的样板，将在节能降碳等方面进行富有创新性的探索，能够为周边地区提供可借鉴的实践经验。
    四、推动雄安新区与周边地区加快构建一体化发展新格局的政策建议
    “十四五”时期，雄安新区城市建设将取得更大的进展，并进入承接北京非首都功能疏解的高潮阶段。为此，深入推进雄安新区与周边地区一体化发展是关系当前、利在长远的大事，亟需中央和河北省加强统筹协调，特别是要着力强化以下三个方面的政策支撑保障。
    （一）适时推动雄安新区行政区划调整
    雄安新区是在雄县、容城、安新三个县的基础上成立起来的新的行政单位，今后要打破这三个县现有的行政区划现状并进行有机重组，为此至少要考虑以下四个基本条件：一是行政区划调整要有利于城市管理，降低行政成本；二是行政区划调整要符合《河北雄安新区规划纲要》要求，保障新区顺利、有序地开发建设；三是行政区划调整要有超前性、引领性，能够对其他地区起到示范作用；四是行政区划调整要有利于提高辖区各级政府官员的积极性。根据发展现状和未来趋势，雄安新区今后宜采取如下思路探索行政区划调整和推动相关工作。
    第一，研究设立河北省雄安市。新区刚成立时，雄安新区采用了“管委会+行政区托管”的形式履行同级政府的一般职责，这只是过渡时期的行政组织方式。但为了不影响今后长远发展，河北省政府应向国务院申请推进雄安新区行政区划调整，中央有关部门应加快推进设立雄安市的区划论证工作，力争“十四五”期间雄安新区党工委、管委会结束准政府状态。在国务院批准设市之后，雄安新区就可以成立相应的人大、政协、公检法、监察委等机构以及政府职能部门，有利于更好地履行地方政府职责、做好行政管理和保障居民合法权利。同时，河北省应向中央积极申请，将雄安新区列为计划单列市或参照计划单列市进行管理。
    第二，优化雄安新区内部行政区划设置。一方面，建立三级行政区划体系。根据行政区域范围和建设时序，雄安新区行政层级设置可适当压缩，设为市、镇（街道、功能区）和村（社区）三级，撤销县（区）一级，实现市直管镇（街道、功能区）。同时，鉴于今后的实际情况，雄安新区可探索增设与镇平级的功能区，如，白洋淀生态功能区、中央事业单位办公集中区和产业发展功能区均可设独立的行政单位，这些功能区政府机构设置不宜采用产业园区管委会形式，而应按照镇（街道）一级政府简化设置并履行相应的行政职责。另一方面，推进行政区域空间重组。按照“多规合一”的改革方向，雄安新区行政区划调整既要延续历史文脉，又要遵循城市发展规律，以《河北雄安新区规划纲要》为基本依据，加快对雄县、容城、安新三个县实施行政区域空间重组，针对雄县、容城、安新县城及寨里、昝岗五大组团布局方向确定行政区划的合理空间范围，并建立行政区划的空间范围弹性调整机制。
    第三，强化空间管控的组织保障。雄安新区管委会要成立由政府职能部门负责人、企业代表、社会组织代表、市民代表和专家学者组成的国土空间规划委员会，这个委员会负责城市规划审议、咨询、征求公众意见等工作。同时，在政府层面，建立涉及国土、规划、建设、民政等部门的空间管控联动机制，守住城市开发边界、基本农田保护红线和生态红线，精心规划每一地块，防止城市空间低密度蔓延和无序开发。
    （二）开展雄安新区与周边地区一体化发展的顶层设计
    虽然雄安新区现阶段还处于紧张建设阶段，与周边地区一体化发展还没有得到足够重视。但考虑到“十四五”时期我国将实施扩大内需战略、构建新发展格局、支持现代都市圈发展等重要战略，如果中央或河北省能够尽早开展雄安新区与周边地区一体化顶层设计，强化规划引导作用，建立区域协同发展机制，那么雄安新区未来打造成为京津冀世界级城市群重要一极将具有更坚实的基础条件。
    第一，立足更大的空间尺度编制雄安新区与周边地区一体化发展规划。河北省有关部门应尽快启动编制《雄保现代都市圈规划》，确定都市圈基本范围、发展定位和合理人口规模，明确产业发展与布局方向、空间结构、互联互通的基础设施体系、共建共享的公共服务体系、生态环境协同治理等重点任务，提出雄保现代都市圈一体化发展的体制机制创新和组织保障。另一方面，中央有关部门要组织编制
    《雄安新区与周边区域一体化发展专项规划》，促进雄安新区与北京、保定、廊坊、沧州等周边城市协作，逐渐形成联系紧密、高度一体化的城市化地区。在更大的空间尺度上加快与周边城市率先实现产业、交通、生态环境、公共服务、创新等方面的协调联动。
    第二，实施雄安新区及毗邻地区分类分级管控。根据城市规划和建设任务，河北省有关部门应进一步完善雄安新区及毗邻地区管控政策，实施分类分级精准管控，对近期计划征迁和城乡结合部的村庄要继续严格管控，对未列入城市建设组团的村庄则实施“恢复生产、依法建房、依规落户”措施，对环雄安的毗邻地区要实施“恢复生产、依法建房、限制开发”措施。同时，有关地方政府应确保信息公开透明，及时回应社会关切，果断疏导因管控累积起来的民怨，防范群体性事件发生。
    第三，建立京津冀三地协同推进雄安新区与周边地区一体化发展机制。在中共中央、国务院领导下，在京津冀协同发展领导小组统一部署下，中央有关部门应根据雄安新区建设发展的进展情况及时研究制定京津冀三地协同推进雄安新区与周边地区一体化发展的重大举措，协调京津冀三地推进雄安新区与周边地区产业协作发展、规划衔接、空间协调、交通一体化、生态协同治理等工作，妥善处理雄安新区与周边地区一体化发展面临的困难和问题。
    （三）强化雄安新区要素和产业的集聚能力
    正如上文所指出的，雄安新区建设发展处于起步阶段，要素资源和产业集聚能力还比较有限。在党的十九届五中全会上，中央已经确定了2035年基本实现社会主义现代化的远景目标，雄安新区也应该与全国其他城市一样如期实现这个目标。为此，“十四五”时期雄安新区发展要创造条件承接一批重大标志性项目，发挥项目带动效应，借此集聚高端要素资源和产业快速集聚。具体而言，应该抓好以下两个方面工作。
    一方面，支持雄安新区构筑承接中央机构的政策平台。为了引导一批中央企业、中央金融企业、部属高校等中央单位到雄安新区发展，中央有关部门应支持雄安新区深入探索央地融合发展新模式，针对不同类型中央机构打造政策平台，设计分类体制改革方案：针对中央企业，建立“中央企业混合所有制改革试验区”，按照“先混改、后入驻”原则，有序组织中央企业下属企业和科研机构迁入雄安新区，组建一批有别于传统体制的市场化、规范化、国际化运作的现代企业或新型科研机构；针对中央金融企业，建立“金融业改革创新发展试验区”，按照“承接增量、创新监管”原则，引导中央金融企业将新兴金融业态业务板块导入雄安新区，创新监管模式，支持雄安新区发展高端金融服务业；针对部属高校，建立“高校科技成果转化试验区”，按照“体制创新、落地转化”原则，朝着简化程序、科学评估、产权清晰、市场运作、利益共享的改革方向，实施力度更大、直碰痛点的高校科技成果转化体制改革，吸引一批部属高校科技成果在雄安新区及周边城市落地转化。
    另一方面，支持雄安新区加快建设新型基础设施。在新冠肺炎全球蔓延的背景下，中央有关部门和河北省要加大支持雄安新区适当超前、加快建设面向未来的城市大脑、数据中心等数字基础设施，特别是5G、人工智能、物联网、工业物联网等支撑新兴产业发展的新型基础设施，在项目审批、项目融资、技术标准等方面予以政策支持。有关部门应引导鼓励5G、人工智能等领域相关企业在雄安新区设立应用场景，开发更多新技术产业化应用的结合点，催生一批前瞻性、引领性、自主性的科技企业，强化雄安新区及周边城市的产业链协同配套。此外，中央和河北省应支持雄安新区协同推进适应新技术大规模应用的体制改革地方立法工作。
    叶振宇.“十四五”时期雄安新区与周边地区加快构建一体化发展新格局的思考[J/OL].河北师范大学学报(哲学社会科学版):1-6[2022-01-26].DOI:10.13763/j.cnki.jhebnu.psse.20211223.003.