对“减碳”国际规则与国内机制的思考

    2022年12月，欧盟委员会、欧洲议会、欧盟理事会就欧盟碳排放市场（ETS）改革与实施欧盟碳边境调节机制（CBAM）达成共识。对此，国际、国内舆论反应呈现两个极端：欧盟国家的部分专家批评继续对高碳企业发放免费配额不合理，CBAM全面实施时间太慢；欧盟以外的部分专家认为CBAM将气候变化问题与贸易问题进行捆绑，成为一种变相的“绿色贸易壁垒”。
    尽管ETS和CBAM存在很多问题，但它们必然成为走向碳中和经济的重要“规则”与“机制”。笔者将主要基于能源转型与碳减排的外部性逻辑，对走向碳中和经济的国际规则与国内机制的关系作初步思考。
    碳中和进程中的减碳国际规则的变革趋势
    常规污染物排放等传统的环境问题属于“区域负外部性”问题，可以在一国范围内由政府通过构建相关机制实现“外部成本内部化”的方式加以解决。“碳（或温室气体）排放”与之不同，具有全球“负外部性”特征，这意味着“减碳”是提供“全球公共产品”。由于不存在“全球政府”，因此，提供公共产品的成本分摊和“搭便车”问题基本没有有效解决方案。由此决定了，“碳排放”的负外部成本内部化只能在一国范围内来有效解决。
    实现化石能源碳排放成本“内部化”的主要经济手段是“碳定价”。明确的碳定价方式有两种，一是碳税，二是碳排放交易市场，即“总量控制与贸易”制度。碳排放交易市场的本质是通过限制排放总量和每个碳排放主体的排放限额使“排放”具有稀缺性，进而通过市场交易发现“碳价格”。这一制度因碳减排的效果明确（排放总量逐年递减）、实现机制灵活（市场化减排），受到了众多国家的青睐。但为避免“碳排放成本”影响本国高碳产业的竞争力，欧盟ETS一直通过给这些企业发放免费配额的方式，防止它们“迁移”到其他没有碳价或碳价更低的国家，进而导致“碳泄漏”。
    然而，仅仅在一国范围内采取“碳定价”方式，显然无法满足巴黎协定的减碳要求。欧盟试图通过实施碳边境调节机制，倒逼欧盟重要贸易伙伴的减碳强度和碳价向欧盟看齐，从而加快全球碳减排进程。因此，“ETS+CMAM”是在没有“全球政府”的条件下，加快全球碳减排进程的具有成本效益的一种可行机制。
    需要注意的是，上述两种“明确的”碳定价方式只是能源转型与减碳的“显性化”成本。从欧盟的实践来看，能源转型与碳减排的“隐性成本”包括所有抑制化石能源消费，鼓励可再生能源发展，从而改变化石燃料与可再生能源相对价格的非市场化措施而产生的成本。常见的措施有：给可再生能源提供补贴或税收优惠，对化石燃料征收“能源税”，以及鼓励可再生能源发展的上网电价（FIT）等。我国的“能耗双控”导致的减碳成本也属于这一类“隐性成本”。欧盟CBAM认可的减碳成本是明确的碳价，当前主要是ETS的碳配额价格。各类隐性的“减碳成本”无法通过CBAM得到反映，或者说与CBAM无关。
    可以预计，今后欧盟一方面会逐渐将更多的产品和服务纳入ETS，同时不断扩大CBAM的产品覆盖范围，最终必然是进口产品的全覆盖和碳排放核算的全产业链覆盖。与通过构建全球ETS实现全球统一碳定价的设想相比，“ETS+CBAM”更具可操作性，更有可能成为推动能源转型和减碳的国际贸易工具。
    美国同样必定会推出CBAM。然而，美国没有全国碳排放市场（未来推出全国碳排放市场的可能性不大），这或将导致其CBAM无法像欧盟那样精巧，使CBAM与ETS形成相互补充、互相促进的关系。但这也给美国将CBAM作为针对特定国家的贸易保护新工具，提供了“灵活性”。
    能源转型和碳减排的机制特征与我国存在的问题
    一、“政府干预”是能源转型与碳减排的机制特征
    能源转型和减碳的政策机制主要围绕两类“外部性”而展开：一类是围绕化石能源的“负外部性”，通过碳税或者ETS将化石能源负外部性内部化，鼓励排放主体以各种方式减少碳排放；二是围绕可再生能源的“正外部性”，包括通过上网电价、可再生能源配额+绿证交易等政策机制将可再生能源正外部性内部化。
    这些政策机制的一个共同特征是以“政府干预”为前提。一类政策是政府确定“价格”，而数量由这一价格下的参与者行为决定。比如碳税的税率由政府决定，减碳的数量则是由这一税率下行为主体决策决定的。同样，风力发电和光伏发电的上网电价是由政府决定的，装机容量则是由该价格下的投资行为决定的。另一类政策恰恰相反，政府决定“数量”，价格由供求机制决定。比如，ETS中的碳价，绿证交易市场中的绿证价格。政府决定“数量”的政策机制，相当于政府构建“人造市场”，政府的干预主线体现在构建“市场”制度，而非干预企业行为。与直接定价的干预方式相比，干预程度更弱，减碳效率更高。
    由于“外部性”的存在，通过政府干预来构建相关政策机制是碳减排的必要前提。特别是，通过ETS或绿证市场等“人造市场”的方式尽可能实现具有成本效益的碳减排（包括化石能源减碳和可再生能源发展），是欧盟能源转型与减碳政策的一个根本特征与发展趋势。
    二、我国能源转型与碳减排机制的特点与问题
    从应对气候变化的能源转型来看，我国与欧盟和美国最大的国情差异，主要表现在以效率为目标的能源（电力）体制改革，以及与减碳为目标的能源转型体制机制构建叠加。具体地说，欧盟和美国是在能源市场化改革基本完成、市场机制已成为能源市场基础配置机制的情况下启动能源转型的。这些能源市场机制，一方面制约以“政府干预”为基本特征的能源转型政策机制导致的效率损失；另一方面使这些能源转型政策机制逐渐从强干预到弱干预，最后向“人造市场”转变提供了效率标杆。
    两类不同目标的体制机制叠加，导致我国当前能源转型与减碳的政策机制以控制命令型为主。具体而言，我国是在以效率为目标的能源市场化改革刚刚起步，能源市场机制尚未成为能源资源基础配置机制的情况下启动能源转型的。以减碳为目标、政府干预为特征的能源转型政策机制，与既有能源体制中的行政与计划机制具有天然的“亲和力”。
    在碳达峰、碳中和成为政府优先政策目标，加上履行减碳“国际承诺”的压力下，传统的“控制命令型”政策机制地位和影响力得到进一步加强，成为我国能源领域主导的政策机制，突出表现在能源市场化改革进展缓慢，部分基于市场的政策机制无法真正发挥作用。最典型的例子是，尽管建立了全国统一碳交易市场，但交易极为冷清，碳价“有效性”成为问题，实际上影响企业碳排放的是控制命令型的“能耗双控”政策。
    三、为何能源转型与碳减排机制要以基于市场的机制为主导
    这里进一步说明，为什么我国能源转型与碳减排机制应尽快从以“控制命令型”机制转向基于市场的机制。
    一是从能源转型的逻辑来看，只有市场机制才能提供能源系统转型所需要的机制“灵活性”。简而言之，能源转型可以概括为两句话：终端能源电气化（能用电尽量用电，但仍然有热）与电力零碳化。因此，电力系统转型就成为能源转型的核心和关键。
    电力系统需要实时保持平衡，在高比例可再生能源电源的情况下，需要更多的电力系统“灵活性”来应对波动性。因此，灵活性是未来电力（能源）系统最稀缺的资源。灵活性包括技术灵活性、机制灵活性。技术灵活性包括更多分布式能源和电力系统、智慧能源等；机制灵活性是指电力市场机制，包括电能市场、平衡市场、辅助服务市场等以分散决策为特点的市场机制。而控制命令型政策机制的僵化性与未来电力系统的灵活性需求不兼容，短期会增加转型的成本，中长期甚至会危及电力系统的安全和稳定运行。
    二是在我国命令控制型减碳机制占主导的情况下，大部分减碳成本是“隐性成本”，而非碳市场的“显性成本”（碳市场决定的碳价）。命令控制型政策机制以减碳目标为导向，较少关注减碳成本。减碳的“显性成本”低容易给人以错觉，但实际上减排企业承担的隐性成本极高，极大损害了企业竞争力，可能导致国内部分企业将生产能力转移到其他减排要求低的国家和地区（如东南亚或印度），从而导致“碳泄漏”（这种转移未必是同一投资主体产能的转移，也可能是国内因减排而过度压减的产能被其他国家新增的产能所替代）。其结果是，我国承担了很大的碳减排“隐性成本”，但因为“碳泄漏”，全球碳减排并没有实际减少，同时我国的工业竞争力也受到了损害。
    三是从欧盟的经验来看，基于市场的减碳机制在处理工业竞争力与碳泄漏方面有更大的操作空间和回旋余地。坚持以命令控制型机制为主导，除了能源领域传统计划思维的路径依赖的影响外，以减碳为单一目标的政策思维也是主要原因。这在客观上导致中央提出的协调“发展与减碳”的关系在微观层面往往演变为两者的对立。
    碳中和进程中的贸易国际规则的逻辑冲突
    欧盟将CBAM作为推动碳中和的重要手段，其实施不可避免对国际贸易规则，进而对减碳的国际和国内规则与机制产生实质性影响。然而，无论是从CBAM，还是目前的国际贸易实践来看，走向碳中和经济的国际贸易规则存在着内在的逻辑冲突。
    一是用传统的贸易壁垒阻碍低碳产品的国际贸易。低成本的低碳产品的自由贸易不仅可以减少进口国的碳排放，缓解气候变化，且有助于降低其减碳成本。然而，一些低碳产品的国际贸易却长期面临传统贸易壁垒的阻碍。最典型的案例是美国和欧盟多年来对中国光伏电池逐渐实施反倾销措施。根据世界贸易组织（WTO）对倾销的定义——以低于在本国市场的价格出口产品，中国光伏产品出口欧洲和美国的价格长期高于其在国内市场的价格，依然被以“倾销”的名义实施反倾销措施。
    二是对于欧盟的CBAM，尽管其“推动高碳工业产品减碳和防止碳泄漏的”目的无可厚非，但它的实现方式存在很大“问题”。
    首先，CBAM要求以欧盟的高碳价来“调节”进口高碳产品碳含量的成本的做法否定了碳价差异化的“合理性”，不符合“公正转型”的逻辑。到2034年欧盟CBAM涵盖的产品碳排放配额变成100%拍卖后，这些进口产品所需缴纳的“碳关税”将由进口产品的碳含量乘以欧盟碳排放市场的“碳价格”减去以出口国碳价计算的碳成本而得出。出口国为避免被欧盟征收高额碳关税，可能不得不大幅提高本国碳价。然而，不同国家的“碳价”各异在相当程度上反映了各国发展阶段和减碳成本的差异，以CBAM的方式倒逼发展中国家的“碳价”向欧盟看齐是不公平的，也不符合欧盟一直强调的“公正转型”逻辑。
    其次，“有成本效益的方式”，而非“高成本”脱碳始终是欧盟各种政策文件的基本原则。各国减碳成本的差异，恰好是“有效率”脱碳机制的基础。比如，京都议定书框架下的清洁发展机制（CDM），各国碳市场的抵消机制均遵循这一逻辑。
    最后，尽管高碳价促进碳减排和低碳技术创新符合经济学“教义”，但有趣的是，到目前为止关于这方面的实证研究事实上争议很大。
    综上所述，减碳与国际贸易规则的上述逻辑矛盾与冲突，既有发达国家在新兴产业缺乏竞争力时采用传统贸易壁垒保护国内产业的原因，也有“减碳”这一新的逻辑日益渗透到国内经济与国际贸易后相关规则与机制碰撞的原因。中国作为贸易大国和碳排放大国，必然会处于新的矛盾与冲突的“焦点”。我们应在系统深入研究的基础上，主动参与走向碳中和经济的国际贸易规则的制定，并根据碳中和下的新贸易逻辑改革国内相关“减碳”机制，构建具有成本效益的国内减碳机制，培育碳中和时代的工业竞争力。