涂龙力：《闲谈税语》（54）：深化税收征管改革系列思考（七）

    深化征改难点：深化拓展税收共治格局
    两办《意见》指出，持续深化拓展税收共治格局。包括加强部门协作、加强社会协同、强化税收司法保障和强化国际税收合作。
    2023年税务工作会议也指出，加快推进税收共治新体系建设，实现税收治理由单一作战的协同治理体系到综合治理体系的突破。
    一、税收共治的范围与主要内容
    两办《意见》要求深化拓展税收共治格局的内容包括国内国际两部分。就国内税收共治涉及的范围而言主要包括部门税收共治、社会税收共治和司法税收共治三个层面；就国内税收共治涉及的内容而言主要包括部门税收信息共治、社会税收服务共治和税收司法共治三个层面。
    （一）部门税收信息共治。部门税收信息共治是深化拓展税收共冶格局的前提与基础。税收信息共治包括税收信息来源共治和税收信息监管两个层面：税收信息来源共治涉及档案局、财政部、银行、海关、市场管理局等主要部门以及非税收入划转税收征管的相关部门（2019年税收征管体制改革以来，已有行政事业性收费、政府性基金、其他非税收入等三大类非税收入27项划归税收机关征收）。税收信息监管除涉及以上来源共治部门外还涉公安、检查等司法部门。税收信息共治的主要内容是信息通报、情报交換和执法联动。
    （二）社会税收服务共治。社会税收服务共治是深化拓展税收共冶格局的重要补充，社会税收服务共治包括支持个性化服务和行业监管两个层面：一方面要积极发揮和支持行业协会和社会中介的作用，在税务机关纳税服务力量不足的现实条件下，社会中介的税收服务不可或缺；另一方面要加强对涉税中介组织的执业监管和行业监管，促进其在推动纳税人缴费人实现税务合规管理中发挥积极的共治作用，在提高税收服务满意度的同时提高税法遵从度从而实现魚和熊掌兼得。
    （三）税收司法共治。税收司法共治是深化拓展税收共冶格局的重要保障。税收司法共治包括行政执法与刑事执法衔接和税务监管两个层面：一方面做实健全税收司法共治机制，比如公安派驻税务联络机制。实行警税双方制度化、信息化、常态化联合办案等；另一方面加强检查机关对履责不利的机关的监督並依法提出检察建议。
    二、税收共治的主要路径
    两办下发的第四轮深化税收征管改革《意见》、特别是税收征管中智慧税务征管模式的改革即技术变革为税收共治提供了技术支撑
    （一）全电票的推行使税收信息共治落地
    全电票大力推进会计核算和财务管理信息化，並通过与财政支付、金融支付和各类单位财务核算系统、电子档案管理信息系统的衔接，加快推进电子发一票无纸化报销、入账、归档、存储，实现财务、会计、金融、税务的税收信息共治。
    全电票推进与公安、海关等部门信息共享、联合办案等协同措施；加强与银行、市场监管部门信息交换；推动以“互联网十监管”为契机的跨部门联动执法和协同监管，实现行政执法与司法执法税收信息共治。
    （二）新电局征管模式为构建税收共治新体系提供技术支撑
    新电局通过最大程度获取、共享、开放和治理信息，建设数字帐户、一体式风险防控、协同互动、运营治理、乐企开放等功能，实现算税集中处理、风险一体控制、数据高效驱动、能力稳定输出和可持续发展，实现总局和省局协同下的全面数字化和智能化的共治新体系。
    新电局通过构建业、财、税一体互嵌的涉税应用生态功能，支撑税务系统实施数字化转型，为国家政务数字化转型提供税务共治新体系。
    新电局通过为上层应用提供稳定的能力输出服务，为纳税人、第三方和外部门提供透明的税收规则开放服务，为构建警税双方制度化、信息化、常态化联合办案提供税收共治新体系。
    三、推进税收共治应当关注的几个问题
    税收共治涉及管理体制、管理部门、运行机制等多维体，远非税务部门一己之力能完成的，尤其在非税收入征管体制划转、逃避税屡禁不止的现实条件下，构建税收共治新体系难度较大，需要配套改革各方鼎立的条件下才能奏效。
    （一）真正确立税收在国家治理体系中的“三性”作用
    税收共治涉及面广（涉及各级政府及相关管理部门）、触及权责格局的调整（可能还会涉及利益格局的调整），为解决九水治水局面应当形成一龙为首八龙相辅的国家税收治理新体系。既为税收共治，税务领衘责无旁贷。这是中央关于税收在国家治理体系中“三性”作用定位的落实与体现，从这个意义上讲，税收“三性”作用在国家税收共治新体系中发挥作用的质量决定了税收共治新体系的质量。
    （二）建立责权一致的三级税收共治新机制
    国家治理体系的核心是权责相匹配，国家税收共治体系亦不例外。国家税务总局在国务院行政管理体系中的弱势地位（仅为国务院直属机构，确切地说只是财政部的附属机构），这种地位使国家关于税收“三性”作用定位难以落实，形成长期以来的责大于权、甚至有责无权的责权不匹配格局。税收共治必须确税务机关的主导、引领地位，必须明确界定税务机关与其他共治机关的权力与责任，建立中央省地市三级责权匹配的税收共治新机制。
    （三）填补税收共治体系的法律空白
    总书记一再强调重大改革必须于法有据，尤其涉及部门间合作共治的事项。　两办《意见》提出的持续深化拓展税收共治格局，仅仅提出了税收共治的内容与要求并未提出落实的权责相匹配的运行机制，更未明确重申税务机关的地位与作用，这无疑会增加税收共治的难度。税收共治的前提是税收法治，国务院应当以行政法规的形式下发税收共治的指导性文件，各省市应当象落实两办《意见》一样下发符合本省实际情况的操作性文件。
    愚以为，税收共治因其涉及面广、受体制、机制制约因素较多等原因从而增加了落实和操作难度，建立以税务机关为主导，各方积极配合的、责任与权力清晰的税收共治新体系、新机制是落实两办《意见》的需要，是发挥税收在国家治理体系中“三性”作用的需要。
    税收共治的前提是税收法治，基础是相关部门的税收自治；营造、深化、拓展税收共治格局，要求税收法治和税收自治的高度融合，最终才能达到共治的目标---善治，这是一个法治--自治--共治--善治的发展过程。