涂龙力：《闲谈税语》（55）：深化税收征管改革系列思考（八）

    税收征管改革立法：征管法修订
    两办《关于进一步深化税收征管改革的意见》指出不断完善税务执法制度和机制，全面落实税收法定原则。推动修订税收征收管理法、反洗钱法、发票管理办法等法律法规和规章。加强非税收入管理法制化建设。
    因此，应当为推动修订征管法积极创造条件。
    一、税收征管法十五年修法沿革
    2008年列入十一届人大立法规划以来征管法的修订历经国务院、国家税务总局五次公开发布修订（正）征求意见稿的过程。
    （一）2012年税总在《进一步深化征管改革方案》中提出，完善以税收征管法为基础的税收征管制度,加快推进税收征管法及其实施细则修订进程。内容包括 1.规范税收征管基本程序 2.完善纳税人权利体系 3.确立纳税评估法律地位 4.强化第三方信息报送制度 5.完善税收债务追征规则 6.健全争议处理程序 7.明确电子资料法律效力 8.强化对自然人的税收征管 9.做好与新的行政强制法和刑法修正案衔接等方面进行完善等9个方面。
    （二）2013年国务院法制办《中华人民共和国税收征收管理法修正案（征求意见稿）》主要内容包括 第一，与有关法律相衔接。 1.与行政强制法相衔接，将“滞纳金”更名为“税款滞纳金”， 以与行政强制法中的滞纳金相区别，并完善税收行政强制执行程序和费用承担规定； 2.与刑法相衔接，将“偷税”改为 “逃避缴纳税款”，并增加“漏税”的相关规定； 3.与行政许可法相衔接，明确注册税务师和税务师事务 所的法律地位。第二，规定相关方信息报告义务，加大税源监控力度。规定政府部门和有关单位应当及时向税务机关提供所 掌握的涉税信息，明确银行和其他金融机构应当提供的涉税信息范围。第三，增加对个人纳税人的税收征管规定，加大征管力度。
    （三）2014年国家税务总局以税总办函[2014]577号下发 国家税务总局办公厅关于征求《税收征管法修订稿（征求意见稿）》主要内容包括：一、奠定税制改革征管基础;二、解决社会关注的相关问题;三、提高税务机关治理能力;四、完善法律责任制度;五、完善税收争议处理机制;六、明确税收中介的法律地位。
    （四）国务院法制办2015.1.5下发修订草案征求意见稿 说明及主要内容包括：1、增加自然人纳税人税收征管规定。明确纳税人识别号制度的法律地位；明确纳税人自行申报的基础性地位；强化自然人税收征管措施；建立税收优先受偿权制度;2、完善纳税人权益保护体系；完善纳税人权利体系；减轻纳税人负担；取消先缴税后复议规定；引入预约裁定（事先裁定）；3、规范税收征管行为；规范税收征管基本程序；税额确认单列一章，对确认的程序、规则、举证责任作出规定；税款追征单列一章；单设信息披露（涉税信息）；4、与相关法律衔接 ；行政强制法；刑法修正案（七）；偷改为逃避纳税、区分故 意与过失责任；预算法；5、健全争议解决机制 单设争议处理一章。税款争议复议前置，体现“穷尽行政救济而后诉讼”原则；鼓励通过和解、调解解决争议。其他主要内容（按条文顺序）一、落实税收法定原则；二、信用制度；三、纳税人权益；四、税收管辖权；五、新业态税收征管；六、电子技术运用的法律地位；七、增加连带责任的规定；八、税务捡查权限；九、立案查处手段；十、明确出口退税中假报出口和欺骗手段内涵；十一、明确伪造、变造发票，非法买卖、非法代开发票的处罚；十二、明确界定虚开发票及处罚；十三、争议处理；十四、附则中注税师相关条款。
    意见稿发布后有关部门提出九个方面的调研课题：一、 关于涉税信息的提供；二、 关于纳税人识别号和税务登记；三、 关于征管流程的完善；四、 关于预约裁定；五、 关于税收利息、退税利息和滞纳金；六、 关于“先税后证” ；七、 关于网络交易税收征管（新业态引发新征管）；八、 关于税收强制措施、税务检查和稽查（界定权责）；九、 关于争议处理（权益保护） 。
    二、中国税务学会学术委员会提出建议稿
    受崔俊慧、钱冠林两任会长委托老朽在学委会主持了两届税收征管法修订的课题研究,向总局、国务院、全国人大提交了四次修订建议稿。其中有两次直接上报全国人大主管部门。
    (一)第一次上报全国人大建议稿
    2015年2月以《关于修订〈税收征管法〉的若干建议》为题提交全国人大预工委法案的报告。内容包括三部分：
    一是指导思想与总则的修订建议；
    二是重点难点内容的修订建议；
    三是具体条款的修订建议。修订建议包括：
    第一部分总则（一）规范使用纳税人概念的内涵与外延。分为“纳税义务人”“税务委托人”“涉税义务人”三大类；（二）建议“申报确认”改为“税收评定”；（三）明确稽查局执法主体地位；（四）明确征“费”的法律地位。
    第二部分对几个难点重点问题的修订建议：（一）修订纳税义务人中自然人税收征管的建议（二）涉税信息修改建议（三）事先裁定修改建议 （四）“税收评定”修改建议（五）税收利息与税收滞纳金修改建议（六）征税权时效问题的修改意见（七）争议处理修订建议（八）税收信用制度修订建议（九）税务代理修改建议。
    第三部分具体修订条文修改建议44条。报告全文2．34万字。建议稿在在钱冠林会长直接领导与参下，集中了国内财税法专家的智慧，主要执笔人是滕祥志、施正文、严锡忠、刘天永、丁芸、樊勇、丁一；参加讨论和撰稿的有兰双萱、张久慧、张立旺；参加审稿的有熊伟、陈少英、焦瑞进、胡绍峰、张玉梅；最后由我与高阳总纂，钱冠林审阅后上报。人大法案室回函高度评价了这份修改建议稿。
    （二）第二次上报全国人大建议稿
    2018年学委会研究部上报了关于修改《税收征管法修订草案》的第二份建议稿，主要内容：一、关于深化“放管服”改革的修订建议1.增加实名办税条款；2.增加财务报表数据转换条款；3.增加“电子发票”表述；4.科学界定纳税服务；二、关于强化信息管税的修订建议；1.引入电子证据表述；2.对涉税信息披露方式细分；3.增加自然人为扣缴义务人规定；4. CRS基础管理提升到法律层级；5.增加可以查询纳税人资金表述；6.增加自然人账户信息报告制度；7.涉税专业服务报告制度；三、关于强调纳税人权益的修订建议1.明确还权明责于纳税人；2. 确立纳税人的诚信推定权；3.增加税收预约裁定则性规定条款；4. 明确税额确认的举证分配责任；5.尊重纳税人账户保密权；6. 增加“涉税专业服务监管体系”表述；7.增加自然人纳税信用规定；四、其他修订建议1.增加修正申报条款；2.增加纳税人听证权利条款；3.明确与税务代理人串通的法律责任；4.调整原职能四分离的表述；5. 增加细化行政自由裁量权表述。参加建议稿讨论的除第一稿相关同志外，还邀请了人大法案室两位处长、《税务研究》编辑部主任及税报编辑、三位基层税务局长（文熙、卢景山、谢峰）、以及金税桥大数据科技股份公司李董事长参加。本次建议稿由王明世执笔。
    针对第二次建议稿人大法案室反馈了80多条应探讨的问题，包括社保费非税收入征管问题；全国人大授权省人大税收立法问题；纳税人权力问题；税收征管基本程序问题；法律协调问题如洗钱法、强制法、行政复议法等等。
    三、中税盟举办研讨会上报建议稿
    2019年3月中国税务学会换届，随着机构调整原学委会研究部人员及研究课题组宣告解散。在中税盟创始人于江校长的大力支持下9月在京召开了征管法修订研讨会，老朽有幸再次主持研讨会，参加研究会的除原研究人员滕祥志、施正文、丁芸、严锡忠、焦瑞进、王建华、高阳外，于校长还邀请了刘兵、叶永青、李权周等知名专家在研讨会发言，人大法案窒处长、中国税务报及《改革内参》编辑也参加了研讨会。大会后还召开了小型研讨会，最后由滕祥志、王明世执笔上报了修订建议稿。 建议稿包括 9个方面47条，主要内容：第一基本制度。一是《征管法》修订的宗旨；二是关于社保和非税收入；三是税收的基本制度；四是管辖权力；五是制度建设；六是原则性问题。第二基本概念。一是税务机关，稽查局，纳税人,扣缴义务人,委托代理,主管机关,欠税(欠税不包括滞纳金和罚款。)滞纳金(税收利息与滞纳金分开表述)，退税(表述不清晰。没有和税务机关追征税款的追诉期（偷逃税除外）保持一致)等等；二是统一概念,包括很多概念和《民法通则》统一的问题以及偷税表述与会计法相衔接。第三、基本程序。一是发票凭证；二是延期纳税(核准权限,核准期限)；三是税额确认(;税额确认与“欠税”关系)；四是税款追征(追征期的基准时间和区间,标准和起讫计算,)；五是纳税人权利保护、争议大的两个前置是否取消。六是社保和非税收入征管；最后、法律责任。抽象与具体、责任因果关系；与最高院判例结合。比如，虚开中主观故意精准界定；落实总书记讲话，界定不当征税的内涵及后果等等。《改革内参》发表了研讨会的信息。
    四、新形势下的修订《税收征管法》主要内容建议
    本文指的新形势是指两办下发《关于进一步深化税收征管改革的意见》和二十大报告。本文提出的修订内容不包括之前数次建议稿已提出的建议，限于篇幅本文提出的建议只提内容不展开讨论（以后将专门探讨）。
    （一）总则部分应当增加的新内容
    1、明确税收征管在国家治理体系中的“三性”作用，特别是在税收共治中税收的主导地位与作用；
    2、明确在涉税事项中的法律适用即税法规定属涉税事项的“特别规定”；
    3、明确两办《征改意见》及国家税务总局关于落实征管改革意见的法律地位；
    4、明确社保费等非税收入征管的法律适用即税收征管法。
    （二）分则部分应当增加的新内容
    1、明确在编制税收征管规范3．0、整合税收征管、纳税服务、税务稽查三大新体系、形成全国统一业务规范背景下的税收基本程序
    2、明确税收技术变革即智慧税务模式的法律地位，特别是全电票和新电局的法律地位、权力与义务；
    3、明确税收三大业务变革的法律地位，包括税收执法与其他部门执法的法律关系；纳税服务的法律边界、税法遵从度与社会满意度的法律关系；税务稽查的法律地位、执法方式以及与司法部门的衔接程序与权责关系；
    4、制定最严格的逃避税标准，包括逃避税手段、主客观的界定、量罪标准等等；
    5、应当明确界定不当征税的法律标准，特别是程序标准；
    6、应明确高收入高净值群体的标准、征管程序与违纪违法标准；
    7、明确智慧税务征管模式下纳税人各环节、特别纳税申报环节、税收爭讼环节的权益与义务；
    8、适应新企业新业态新商业模式涌现特别是税收优惠政策的频繁推出，为落实税收法定，应当授权国家税务总局可以作出适应性征管改革
    9、明确法律责任，包括连带责任的界定与处罚、抽象行为与具体行为责任的界定与处罚；
    10、借助深化税收征管改革特别是智慧税务模式的推进，在修订征管法的基础上创制《税收征管法典》。
    五、《税收征管法》修订稿何时出台？
    二十大报告指出，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治。
    .总书记指出，立法和改革决策相衔接改革要于法有据。对部门间争议较大的重要立法事项,不能久拖不决决不能避重就轻、拣易怕难、互相推诿、久拖不决。
    两办《意见》指出，推动修订税收征收管理法、反洗钱法、发票管理办法等法律法规和规章。加强非税收入管理法制化建设。“推动”修订税收征管法？调门如此之低国家税务总局也不可能冒进，但推动之前还是加“积极”二字。
    愚以为，尽管业内特别是基层税务机关为规避执法风险急盼《税收征管法》修订稿早日出台，但短期内仍不具备条件。个中主要原因是：两办《意见》中提出的到2025年实现深化税收征管制度改革取得显著成效，基本建成功能强大的智慧税务，形成国内一流的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、服务、监管能力的目标尚需时日。因此，大概率是2025年前难以出台。当前，税务机关积极推进征管法修订的举措应当是按照两办《意见》部署，积极完成三大变革、早日建成智慧税务征管新模式，为《税收征管法》修订稿早日出台创造条件。
    在三大变革尚未基本完成的条件下仓促出台显然又是一个立法“平移”，质量也难以保证。
    需要说明的是，征管法的修订应当与两办征改意见即第四轮征管改革相融合，税收大征管是税务机关的主业。因此，相关研究将不定期发出，最终目的是为创制《税收征管法典》奠定基础。