王曙光：中国小额信贷立法和监管框架的初步设想——在北京大学“中国小额信贷立法与监管研讨会”上的发言

    一、引言：我国小额信贷发展与监管的滞后性
    我国小额信贷的发展已经进入了一个关键的阶段。一方面，小额信贷机构逐步多元化，各种类型的小额信贷机构在农村金融市场上初步形成了一种相互竞争的局面；另一方面，由于小额信贷机构本身的多样性，使得小额信贷机构及其业务的管理与监督成为一个令金融监管当局感到棘手的问题，小额信贷机构监管框架迟迟难以确立，对于是否监管以及如何监管还存在很多激烈的争议。在这个关键的阶段，由于小额信贷机构本身的发展与监管框架的不确定性的同时存在，造成了小额信贷机构法律地位的不稳定性和预期的不确定性。
    小额信贷机构法律地位的不稳定性和预期的不确定性的消极后果是非常明显的。由于小额信贷机构没有适当的法律地位，各级政府部门和工商、金融行政部门对小额信贷机构往往采取简单化的、甚至是粗暴的管理手段，压制以至于彻底取缔区域内的小额信贷组织。原因很简单，因为有效率的小额信贷机构的存在严重影响了当地业已存在的农村信用社的经营活动，使得这些原有的农村金融机构感到一种压力。这些在垄断性的农村金融市场获得既得利益的农村金融机构就会有极大的动力游说当地的政府部门，来遏制或完全取缔小额信贷机构。很多小额信贷机构，尤其是非政府组织的小额信贷机构，往往在开展业务的过程中时时感到一种生存的压力，这种压力大多来自于缺乏适当的合法地位和地方政府在政策上的不支持。
    小额信贷机构的危机感导致两个后果：一个后果是小额信贷机构本身因为没有安全感而缺乏一种稳定的未来预期，这直接导致它们在经营行为上难以采取具有长远效力的措施（诸如对人力资源的投入，对客户的长期培训，社区信用体系的构建等），而是着重于短期的业务开展；另外一个消极的后果是由于小额信贷机构没有合法地位，导致投资者、捐赠者以及其他批发性贷款的发放者减少对小额信贷机构的资金投入量，从而使得小额信贷机构的资金来源逐渐萎缩，最终出现难以为继的局面。因此，尽早确立一个清晰的监管框架、给予小额信贷机构适当的法律地位，对于我国小额信贷机构的发展和农村地区的扶贫事业极为重要。
    二、央行和银监会农村金融改革方案未纳入现有小额信贷机构
    我国农村金融市场的改革与发展在近年取得比较大的进展，这些进展在一定程度上有利于小额信贷机构的发展，但是对于现存的小额信贷机构而言，这些改革的直接的积极效应是非常有限的。2005年，中国人民银行在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五个地区开始小额贷款公司的试点，这个试点启动了农村金融改革的序幕，对于积极引导农村民间资本、增强农村金融市场的竞争有着积极的作用。但是不可否认，央行的试点工作覆盖面比较小，迄今只成立了七个小额贷款公司，且进入门槛很高，对于农村金融市场的冲击力和积极效应还是比较有限的。更为关键的是，央行的试点工作并没有容纳现存的小额信贷机构。在现有的小额信贷机构中，有相当一部分经营业绩非常良好，积累了十年左右的经营经验，拥有稳定的客户和较低的不良贷款率，初步具备了可持续发展的能力。如果从现有的经营业绩优良的小额信贷机构中选择若干进行扶持和试点，其效果将更大，辐射面也将更广，对农村金融市场的效应也将更明显；而更关键的是，采取这种小额信贷试点模式，其成本对于央行而言更低，风险也更小，甚至可以说基本没有风险。与其费力新建一个基本没有信用记录和经营历史的小额贷款公司，不如扶持和鼓励现有的已经拥有多年业务经验的优秀小额信贷机构，这个道理是不言自明的。但是至今，央行仍旧没有迹象表明会将改革的重点放在现有的小额信贷机构，现有小额信贷机构在央行的试点框架中是没有任何体现的。因此，我们可以肯定地说，现有的小额信贷机构与央行的改革政策框架是不兼容的。
    在中国人民银行推行“只贷不存”小额贷款公司试点改革之后不到一年，银监会于2006年12月20日，发布《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出农村金融市场开放的试点方案。其基本原则是：“按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，降低准入门槛，强化监管约束，加大政策支持，促进农村地区形成投资多元、种类多样、覆盖全面、治理灵活、服务高效的银行业金融服务体系，以更好地改进和加强农村金融服务，支持社会主义新农村建设。”这些基本原则以较低的门槛允许在农村地区设立乡村银行和其他金融机构。与央行的改革方案相比，银监会的方案更加深刻地触及当前农村金融市场的一些最核心的弊端。应该说，银监会的农村金融市场开放试点方案，是最近十几年以来农村金融领域力度最大的改革举措，对于改善农村金融领域信贷资金外流、农村经济主体融资困难、推动农村产业结构调整和农民增加收入必将产生深远的影响。更重要的是，农村金融市场将出现多元投资主体并存、多种形式金融机构良性竞争的局面，有利于有效动员区域内农民储蓄和民间资金，有序引导这些闲散资本流向农村生产性领域，对民间信用的合法化和规范化有着重要的意义。但是，综观银监会的农村金融市场开放的方案，其中并没有包含对现有的小额信贷机构的管理和法律地位的说明，而是着重于建立新的村镇银行和互助组织。小额信贷组织再次被排除在监管者的视野之外。当然，我们可以这样说，银监会的试点方案与现有小额信贷组织的发展并非完全不兼容。道理在于，假如一些民间的小额信贷机构在发展到一定的规模之后，就可以按照银监会的法律框架尝试组建正式的乡村银行，如果这种可能性能够成为现实性，那么银监会的试点方案与现有小额信贷机构的发展是有某种程度的兼容性的，尽管还不能完全解决小额信贷机构的监管和合法性问题。
    三、我国小额信贷监管应该遵循的几个基本原则
    综观全球小额信贷的发展及各国对小额信贷机构的发展模式和监管框架，我们可以发现，凡是小额信贷发展较好的国家，一般具备比较清晰的监管思路和法律框架，而且在政府的监管框架中，特别强调小额信贷机构的灵活性和创新性；凡是小额信贷发展不好的国家，一般而言不具备对于小额信贷机构的明确的法律框架，小额信贷机构受到过多的政府干预和行政性控制，过度的金融抑制措施使得小额信贷机构的发展空间受到限制。小额信贷监管框架的设计必须符合以下几个基本原则：
    第一，灵活性原则。即监管框架的设计必须适应小额信贷机构运行机制的特征（如贷款合约文件简单、信用评估体系简便、金融产品设计灵活），采取比较灵活的更具弹性的措施，而不是比照正式的金融机构的运行特征而对小额信贷机构进行过于僵硬的监管。
    第二，激励兼容的原则。即监管框架的设计必须有利于调动小额信贷机构、投资人、捐赠人和其他批发性贷款者的积极性，激励他们更多地投入到小额信贷机构的发展中，而不是通过法律框架遏制小额信贷机构经营者、投资人、捐赠人和其他批发性贷款者对小额信贷机构的进一步投入。
    第三，成本收益原则。即监管框架的设计必须考虑到监管行为和被监管行为本身给监管者和被监管者可能造成的成本以及可能获得的收益。这就意味着，监管框架的设计首先必须考虑到小额信贷机构所付出的成本，如各种信息披露文件的整理和报送的成本，要考虑到他们的承受能力；其次还要考虑到监管者的监管成本，即监管者对大量的小额信贷组织必须付出很多的人力、物力和财力，来监管这些小型的金融机构。如果监管框架的设计过于繁琐，既超过了被监管者的承受能力，也超过了监管者的监管能力，那么这样的监管框架或者形同虚设，或者最终归于失败。
    第四，适应性原则。即监管框架的设计必须与现有各类小额信贷机构的实际性质和类别相适应。现有的小额信贷组织，种类繁多，经营方式和资金来源都有很大的区别，因此必须针对不同的小额信贷机构进行不同的监管，其监管模式和监管内容都应该有所区别。
    第五，基于风险的自我监管原则。即必须在监管框架中更多地鼓励小额信贷机构的自我监管，使他们有动力在内部风险管理的基础上进行自我监督，有效地进行预防性的内部监管。
    第六，行业自律原则。在控制监管成本的考虑下，应尽量鼓励行业性的自律组织的建立，利用这些行业自律组织对小额信贷机构进行信用评级、资产评级、业务监管和信息披露。行业自律对于小额信贷这种种非正式的非银行类机构极为有效。
    四、我国小额信贷机构的七种类型及其监管模式
    在这样的监管原则指导之下，我们可以首先考虑对现有的农村小额信贷机构进行分类，从而根据不同的小额信贷机构找到相应的监管办法。在我国现阶段，小额信贷机构包括以下几类：
    第一类是农村信用社的小额信贷，到目前为止，农信社的小额信贷具有覆盖面广、业务量大、分支机构众多等特点，是我国小额信贷的供给主体；
    第二类是邮政储蓄银行的小额信贷，这类小额信贷一般基于借款人的存单为抵押，因此风险相对较小，但是由于邮政储蓄银行本身的网点分布特征，这种小额信贷有可能成为占据主导地位的小额信贷形式之一；
    第三类是国家开发银行和农业发展银行等政策性银行进行的批发性的小额信贷，这些政策性金融机构把信贷资金批发给农村信用社或者邮政储蓄银行以及其他小额信贷机构，带有某种意义上的扶贫性质；
    第四类是各种非营利的非政府组织所进行的小额信贷，比如各种国内外基金会所建立的小额信贷机构，这些小额信贷机构一般而言都依赖于非营利的非政府组织的捐赠，其资金来源相对比较单一；
    第五类是私人建立的在区域内进行一定程度吸收公众存款的小额信贷机构。这类小额信贷机构一般由私人出资组建，带有一定的营利性，同时在自己的社区内进行有限度的吸收公众存款的行为；
    第六类是商业性的小额贷款公司，这些公司一般在工商部门注册，不吸收公众存款，只进行贷款业务，所针对的业务对象也不是一般的农户，而是中小型的乡村企业，央行试点的小额贷款公司就属于这一类；
    第七类是农村民间的资金互助组织和村镇银行所进行的小额信贷，这类小额信贷机构现在只存在于银监会的试点框架中，为数极为有限。
    这七类小额信贷机构是非常不同的。就其资金来源而言，第一类和第二类的主要资金来源为公众的储蓄，因此这两类小额信贷机构基本属于银行类机构，其基本监管框架应按照商业银行法的基本要求来进行监管。第三类非常特殊，其小额信贷资金具有政策性和福利性，因此对这一部分小额信贷基本不适用商业银行的监管模式。国家开发银行和农业发展银行的资金批发给农信社或者邮政储蓄银行等金融机构之后，再以小额贷款的形式发放到借款者。因此，对这一部分小额信贷，监管当局不必有新的监管框架，也不必对小额信贷的安全性负责，而主要由批发性资金的出资方承担监管责任。以上三类从事小额信贷的金融机构的监管是比较简单的，或者适用于一般商业银行法，或者由政策性银行承担监管责任。
    对于第四类小额信贷机构，即各种非营利的非政府组织所进行的小额信贷，需要进行比较深入的分析。这部分小额信贷组织，有些以扶贫资金合作社的名义存在，有些以扶贫开发协会的名义存在，有些以各类农村基金会的名义存在，基本是以国内外基金组织的资金捐赠为基础组建起来的小额信贷机构。这类小额信贷机构的数量难以估计，保守的估计是全国大概有300多家，但是这个估计可能远远不能涵盖所有非政府组织的小额信贷机构。就其基本性质而言，这些小额信贷组织的基本特征有：第一，资金来源单一，基本来自于捐赠资金；第二，一般不吸收公众存款，也不吸收客户的存款；第三，贷款规模很小，基本客户群体为需要扶助的困难群体；第四，贷款程序和合约形式都很简单。对于这些非政府组织的小额信贷机构，由于其不吸收公众存款，因此对金融市场的影响较小，其本身蕴含的金融风险也相对较小。监管者没有必要对其小额信贷的绩效负责，也没有必要对其进行特别的监管，而只适用于非审慎性的监管。一些严格的审慎性的监管措施是不适用于这类金融机构的，其监管的框架也应该尽量简洁。监管者可以要求这类小额信贷机构进行自愿性的注册，也就是说，如果这些非政府组织小额信贷机构愿意注册，可以进行正式的注册，发给执照，并要求其进行定期的信息披露，汇报其业务开展的情况，并督促其进行严格的内部监管。监管部门对这类小额信贷机构的管理应该保持灵活性，以不增加小额信贷机构成本和不干涉小额信贷机构的经营为首要原则。现在的问题是，现有此类小额信贷机构大多没有合法的身份，
    它们想成为合法的金融机构，并接受监管者一定的管理，因此政府有必要制定相应的法规，界定这些非政府组织小额信贷机构的合法身份，以便于它们更好地开展小额信贷业务。需要特别指出的是，有一些非政府组织小额信贷机构为了控制信贷风险，进行一定程度的基于贷款合同的强制性存款，对于这类存款行为，不应该简单视为吸收公众存款。监管当局可以要求其进行相应的信息披露，但是不应进行干预和取缔。
    第五类小额信贷机构与第四类有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方在于这两类小额信贷机构都在一定程度上接受来自外部的捐赠等资金；不同的地方在于，第五类小额信贷机构不仅仅接受捐赠资金，还接受其他的私人资金并吸收区域内的公众存款。由于这种区别，监管者应该对其吸收存款行为进行较为严格的监管，并要求其进行强制性注册，并定期披露吸收存款和其他方面的信息。
    第六类和第七类分别针对央行试点模式中组建的小额贷款公司和银监会试点模式中成立的农村资金互助组织和村镇银行。对于这两类机构，应该由注册部门进行监管。第六类由于不吸收公众存款，因此只需要在其注册的工商部门进行必要的信息披露即可。第七类中的农村资金互助组织可以进行非审慎性的监管，进行自愿性注册和适当的信息披露要求，对于村镇银行则适用于一般的商业银行法或者更低一些的监管标准。
    五、结论：建立宽松灵活的非审慎性监管体系
    我国小额信贷的发展与国际水平相比，还处在一个比较初级的阶段。在我国广泛存在的大量小额信贷机构中，除了那些以信用社和银行类金融机构为名义进行的小额信贷之外，大部分小额信贷机构的处境都十分堪忧。其中最为关键的一个问题是，现有的小额信贷机构难以获得明确的合法地位，央行和银监会都在其试点方案中回避了现有信贷机构尤其是非政府组织小额信贷机构的合法性问题和监管问题。缺乏合法地位使得我国小额信贷机构的健康发展受到极大约束。因此，尽快制定关于小额信贷机构的法规或部门规章，确立现有小额信贷机构的法律地位，是我国小额信贷事业长远发展的基本的制度前提。
    现有的商业银行法并不适用于大部分类型的小额信贷组织。因此，在未来将要制定的法规或部门规章中，应该针对不同的小额信贷机构采取不同的监管模式。对于一般的非政府组织小额信贷机构而言，应适用宽松灵活的非审慎性监管体系，即小额信贷组织进行自愿性注册（适用于不吸收公众存款的小额信贷机构）或强制性注册（适用于吸收公众存款的小额信贷机构），要求注册的小额信贷机构进行定期的信息披露，并指导和鼓励小额信贷机构建立基于风险的内部监管体系。
    未来的小额信贷监管框架和法规应该有利于小额信贷机构的升级和转型。也就是说，如果小额信贷机构在贷款规模、资产质量、风险控制体系、吸收公众存款规模、内部治理结构等方面达到一定的条件之后，应允许其按照法律框架的要求升级和转型为银行类的正规金融机构。未来的监管框架应该鼓励这种转型，并提出转型和升级的具体条件。这样，一些非正规的零散的小额信贷机构就可以朝着监管者希望的方向去发展，不仅扩大其规模，而且在风险控制和治理结构方面也可以更加规范，从而有效地控制金融风险。
    未来的小额信贷管理框架还应该鼓励行业协会的组建并鼓励其发挥更大的作用。行业协会所进行的行业自律行为，比监管者的监管行为更具有成本上的优势，也更能激发小额信贷机构内部控制和自我监管的动力。我国现在已经组建了“中国小额信贷联盟”，并且开展了卓有成效的工作。这个小额信贷联盟联合了数百家小额信贷机构，定期发布相关数据和资料，对于小额信贷机构之间的信息交流和业务提升产生了积极的影响。我认为，监管者应该鼓励这样的行业自律组织的存在，并给予正式的法律地位，使之发挥更大的行业自律的作用。
    2007年3月21日 于北京大学经济学院