贾康:正确把握大思路，配套推进分税制

    张曙光：咱们今年要隆重地纪念一下，所以给每个人一本证书。300期能够坚持下来，确实也不简单了。这12年来，基本的宗旨没变，就是要给大家搭建一个自由交流的平台，通过这个平台大家互相切磋，提升我们社会科学研究的水平。今天我们有幸请到贾康教授来作讲演，讲的是财政问题，他报告的题目是“把握大思路，配套推进分税制”。分税制是我们今年面临的一个大事情，下面咱们先请贾康来作讲演，之后咱们各位专家再来评议。
    贾康：这是我前一段时间有感而发写的放在我们所内报上的文字材料。大的背景应该这么讲，在94年财政税收的配套改革走向分税制为制度，对总体的中国经济社会转轨变形的意义是非常重大的，因为财政的体制是要跟整个经济体制相互匹配呼应地走向市场经济，但是在94年以后，分税制运行十几年，出现了非常突出的问题，关于分税制方面的怀疑始终没有中断过，前一段时间我们所里讨论的时候，有的同志结合调查就提出了这样一种代表性的看法，说分税制只适用于中央和省级，省以下不宜搞分税制，另外，在省以下具体的区别对待方面，应该区分先进地区和落后地区，农业依赖型地区和非农业依赖型地区，分别走不通的路，最富的地方可以搞分税制，穷得地方就别搞分税制了。这样的观点我在过去的调研当中就已经听到过，地方的同志说的可能没有这么有条理，现在研究人员提出来可能条理更强一点，我觉得有必要按照个人意见把它勾画一下，谈谈个人的看法，所以就写这样一篇文字的东西。后来《中国财经报》的记者把它登到报纸上，之后地方同志有强烈的反应，很多人打电话到报社去，也有很多人给我打电话，当然给我打电话的人都是支持我的观点的。基本的内容我想再跟各位汇报一下。
    我觉得现在看起来有道理的“区别对待，因地制宜”的说法，按照我的归纳可以称为“纵向分两段，横向分两块”这样一种主张，真的要把它在今后的深化改革中去贯彻的话，就有一种危险性，因为这种想法忽略了市场经济新体制要求的总体配套的思路，把财政体制回到了多种格局的包干就能解决中国问题的思路上去了，如果这个思路真的影响到实际部门，我想它的危害性是十分明显的，我从正面分析，首先是强调把分税制这样一个分级分税财政看作是市场经济新体制，这是小平同志南巡后确定的目标模式要求的财政体制方面的一种配套，这个配套是需要在中国统一市场构建当中能逐步地让它上下左右能贯通运行的，在这里面，各种各样的过渡措施不可避免，但是过渡措施不应该成为实现新目标的障碍。如果对财政体制作一个回顾，其实应该看到这个探索过程是从50年代初期一直到我们现在，前面二十几年的经验是走到了明确意识到财政必须分级，当时觉得相对可行的是“总额分成、一年一定”。因为中央和各个省为代表的地方之间的谈判当中中央比较强势，他们的意图比较容易得到贯彻，所以这个体制就有高度集中的特征。改革开放以后转成了分权，最有代表性的是80年代初开始的“分灶吃饭”，以后有各种各样的演变，80年代末到90年代初相对稳定的6种大包干或者其他的包干也是“分灶吃饭”下的一种包干制、分成制，直到南巡之后，94年下定决心把原来的行政性分权该成经济性分权，走上分税制的道路。所谓经济性的分权，按我的理解就是跳出了过去按照行政隶属关系组织财政收入的一种分权模式，无论是集中还是分散，但还是没有改变过去按照行政隶属关系组织财政收入这样一个核心的内容，而分税制恰恰是要冲破这样一个旧体制症结的制度安排，它完全把组织财政收入放到一个依法分别由中央和地方政府征收国税和地方税的框架里去，所有的企业在法律面前是一视同仁的，无论企业大小，不分行政级别，所有的税后利润按照产权规范和法制政策环境制约之下的各种因素由企业自主分配。这个改变的意义是非常重大的，虽然在宣传上财政部门从来没有高调地来说它，作为研究者，我始终强调，这使我们前面改革10多年苦苦寻求的“刷出让不同类型企业公平竞争的一条起跑线”开始变为现实，因为按照隶属关系组织财政收入这样一个基本的制度安排始终不可能使某一个具体形态上的企业都是在某个政府辖区之内的，面对各个层次上的不同的政府受歧视或者过多干预，一旦走上分税制道路，这个环境就开始得到实质性的改变，这就是在整个中国经济改革里边政府和企业之间最基本的关系的一个突破，有了这样一个突破，同时又伴随着稳定中央和地方的关系，搞分税制没有体制周期了，不存在体制周期上的很明显的更迭了，地方政府更长期的行为又开始出现了，很快在整个政府性财力的整合上，预算外资金慢慢地丧失它的范畴存在的必要性，整个政府财力运作的规范性和地方理财的稳定性也都大大提升了，这种分税分级的财政体制是跟市场经济的总体要求相配套的，如果换一个角度，不走这条路行不行？我们认为别无他途，如果你回顾一下，现在在某些区域里我们还是搞包干制、分成制，原来所有的弊病都会一起回来，已经反复证明过那些东西是不能跟市场经济配套的，这里边有意见的分歧，它实际上是通过事权到财权到财力的配置这样一个逻辑链条，在制度安排上理清楚分税制、分级财政是怎么样的一个运行机理，而有些同志认为财权似乎可以放到一个比较次要的位置上，你只要把事权明确了，通过转移支付把财力配好了，财权怎么配置无所谓，但是实际上这套制度安排放在一起，各级政府对市场经济要求应该明确的职责后边必然是要先把财权，也就是广义税基的事情说清楚，不说清楚广义税基怎么配置，在我们的现实生活中就出现了体制的紊乱，在这样的情况下，中央再费尽九牛二虎之力加强自上而下的转移支付，整个局面还是不能扭转。
    我的文字里边非常强调财权，中央拿什么税，地方拿什么税，要跟整个体制打通，放在一起以后，“以政控财、以财行政”这样的制度安排才能有效地运转，然后，在实际的财权配置基本成形以后，欠发达地区因为税基的收益程度低而造成的基本公共服务要满足所需要的资金的缺口由转移支付自上而下地补足，在财力的环节上达成各个地方能够脱离的局面，我是这么理解这样一个逻辑链条的，从这个角度来看，显然各个方面它都必须放在一个统一市场里打通了来考虑的，不可能把这个事情分成一小块一小块的，从中央到地方的纵的角度来看，它必须是上下连通的，从各个区域之间，也必须是按照一套规则来安排的，所以在第一个大的方面，我强调的是94年分税体制改革后的大方向和基本制度成果必须肯定和维护，现在碰到的问题是在过渡中间，省以下体制实际上没有得到什么实质性的进展，可以说到目前省以下的财政体制并没有真正进入分税制的轨道，现在省以下也都是“一地一设、各不相同、五花八门、讨价还价、复杂应变”这样一套“分成制”、“包干制”的办法，不仅是欠发达地区，发达地区省以下市里边有哪个地方能够看到一个分税制的相对清晰的框架？欠发达地区就更明显了，很多地方越靠近基层，反正日子过不下去，他们就倾向于搞一个“包干制”、“分成制”就得了，那么现在就不能动摇分税制这个方向，不能够从根基上改变这个决心，而是应该往前看，怎么样解决逐步过渡的问题，第一个方面我强调这样一个大的方向上的分析认识。
    第二个方面我想来看看基层财政的困难到底是怎么造成的，这是很多地方同志强烈反应多年、很多学者关注多年的问题。我强调的还是在过渡不顺的过程中矛盾的积累引出县乡财政困难突显起来，这个困难应该讲是我们国家总体转轨的过程中创新的支撑力不足在县乡困难的具体的某一个窗口上的集中体现，看起来这个环节上的问题最严重，但绝不能就事论事地来理解它，我们的困难的具体表现是事权重心下移，财权重心上移造成的，从中央到地方的五级里边，从财力分配的比重来看，94年以后中央财政拿的比重从原来的不到40%上升到现在的55%左右，省一级从94年的16.8%迅速上升到28.8%，每年要上升两个百分点，市一级没有详细的数据，但据一般的观察，他们是高端，可以通过各种手段把财力往自己的手上集中，特别是实行市管县的地方，这个权力更大，上面三级的财力比重都上升，那么下面两级的财力比重自然而然地就下降。在财权重心上移的同时，事权重心却在下移，94年体制没有明确规定的事权，实际上最后都基本上压倒了基层，哪个事权除了纰漏都是对地方官员政绩的一票否决，比如社会保障，你只要有一个五保户上访去闹事了，就是地方政府你自己去摆平的问题，如果人家闹得过不下去了，喝了农药，那么你的官就没了。这种事权的实际的压力，当然还有其它的很多分歧，比如各个部门互相攀比着要求底下达标，几年大变样，每个部门都有它的实际支出的标准的贯彻，这种潜规则又是十分紊乱的，但是实际上地方哪个都不能得罪的，你要得罪了一个部门，以后你的运转上就困难重重，这种事权重心下移，财权中心上移的困难，我认为不是由于分税制，恰恰是因为没有实际进入分税制轨道时的包干制、分成制累积放大的结果，到底是改革惹出的麻烦还是改革不到位表现出的麻烦？在分税制方面，我的看法是很明确的，我认为是改革不到位，因为现在省以下还没有进分税制轨道，现在除了问题你要把板子打在分税制身上，那是打错地方了。如果说大的方向上没有别的选择，搞市场经济必须搞分税制，那么就剩下一个大的方向了，通过什么办法能克服现在的矛盾，往下继续深化改革，我认为现在很明显的一个障碍是中国省以下的市级财政框架和分税制的贯彻落实之间存在着不相容的性质，94年希望动态地解决省以下上分税制轨道的问题，现在已经反复证明此路不通，因为按照市一级的框架就是无解，如果无解退回去，就是前面说到的那个问题了，原来的体制弊病都会回来，要想把这个事走通，有没有什么柳暗花明的途径，往后我想先作好一个铺垫，正面提出问题实际上就等于扁平化，在这里面当然也要说清楚，在现实生活里面，中央提高财力有它的必要性，因为中央的职责要求调解地区之间的差异，这一方面的责任更重了，省一级提高财力你说它完全不对吗？也不是完全没有道理，咱们一个省相当于国际上的一个国家，问题是它把它的财力提高后，它的转移支付是不是加强了？市一级加强你也不能说它完全不对，它也有它的苦衷，也有它的合理的因素，关键是所有看似合理的或者看似并不合理的因素合在一起就出现了基层财政困难而且成为越来越过不去的障碍，必须把问题非常鲜明地提到整个制度安排上，还是要强调体制的问题，它不是一个能够通过加强管理、通过提高觉悟、通过一些小的缓解措施或者局部的一些不聪明的办法把整个局面转换过来的事情，必须是强调整个税费体制改革的事情。这里面也说到了农村税费改革后牵一发而动全身的例子，实际上也非常明显，农村税费改革对农民减负以后，那个时候是从不反弹的角度出发，到现在为止谁也不敢打保票说这个负担可以不反弹，一直走到让农业税停征，现在仍然没有把握这个困难能不能克服，农民也困难，基层政府的环节上也困难，往前走到底靠什么东西？所以这方面是从怎么跟制度转轨变型配套来提供出制度创新的因素的角度来说的。
    篇幅有限，在这里边我也没有展开讲五级跟三级的对比，比较简要地说，最典型的是香港只有一级财政，它是不分级的。新加坡的具体情况我没有去调查，但是可想而知，它是绝对搞不到三级的。大国一般情况下只有三级，美国这个世界头号强国是分这么三级的：联邦、州、地方，它的地方大到人口1000多万的纽约市，小到几千人口的小镇，三级来实现政府实体的配置，日本这个东方大国是单一制，也是三级，它最基层的村，大概1000多人，很类似于美国的情况，无论是联邦制还是单一制，财政的层级没有高过三级的，有的行政上可能有四级，但看看它如何配置税基，也能发现它实体的财政层级也就只有三级的样子。我们现在的五级和分税制在省以下落实之间存在的不相容性如果想要改变的话，那么就得另辟蹊径，所以在后面的第三个部分，我强调要对症下药，来积极推行扁平化的改革试验，进而为分税制在省以下的贯彻创造条件，这几年我们在调研和地方同志的交流里边，感觉已经形成了一些带有鼓舞因素的实际改革的动作了。安徽最早搞税费改革，在改革后它实际感受到了“牵一发而动全身、一环扣一环”的矛盾，那么它最后走到哪呢？乡镇这一级全省通通实行乡财县管，换句话说，就是完全放弃了乡财政的努力，80年代前期，我们明确改变了人民公社政企合一的体制以后，把它作为一级政权来提出的，建设乡财政，到现在为止，哪怕是最发达的区域，比方说上海郊区，一般情况下，乡镇财政也做不到严格到位的状态，
    因为乡镇财政要配金库的金库已经没有配套条件了，在这种发达区域，银行、税务、工商等都不是按照行政建制，而是按照经济去配，那么你按照行政建制的乡镇财政配金库这个事情已经没有操作前景了，农业税停收以后，乡镇这一级的收入基本为零，在税费改革后，明确提出支出提升到县一级来管理，乡镇的支出现在也变成了乡一级的这帮人自我维持的支出了，从各个角度观察，实际上都不能成为一级财政了，那么我们就必须正视这个现实，把乡理财看成县级预算下面的一个执行单位来看待，不再把它作为财政体制里的一个层级，言下之意，乡财县管了就根本不用讨论怎么给乡镇配税基的问题，把这个层级扁平化了，这条路通过乡财县管或者类似的改革来走。另外一个可打主意的是省管县，在这方面做得最有经验的是浙江，因为建国以后几十年风风雨雨，这将始终坚持这省管县，它的意思是省下边的市和县是行政不同级的，但是财政同级，市和县是放在一个平台上和省政府说话，搭建财政体制，这样一来，按照分税制的要求，如果配税基的话，就不考虑市和县分别配税基，它都是一样的，是一个平台上的一个税基，省和市、县之间原来多出来的一个层次就可以把它简化掉，这样如果这两个层面的东西同时能够修成正果，地方、省、市、县、乡镇四个层级就变成了省、市、县两个层级，这里面我们听到的很多信息还是有很多鼓舞人之处，比如湖北把乡财县管和省管县一起推，现在湖北的框架已经是一个扁平化以后的框架了，省下面就是市、县，但是它把武汉郊区和恩施自治州单独处理，因为有特殊情况，这也是因地制宜的一个实事求是的表现，另外它还试验把乡镇一级的党政两个职务一肩一挑，按照这样的逻辑，乡镇一级的五大班子最后要变成乡公所或者镇公所、派出机构，而且把这些改革进一步延伸到中央现在非常强调的农村综合改革的通盘考虑里面去了。
    从地税的情况来看，其实大家都承认原来这些事情的副作用很大，地市这一级一般的行政公府就是派出机构，不是五大班子的，财政也不用单独设一个层级，它的财政不叫财政局，而叫财政处，就是80年代以后搞市管县，然后各个地方都纷纷实行地市合并、撤地设市，派出机构变成了五大班子齐全的这么一个架构，这样一来已经增加了很多问题，但是现在基本的事情做得差不多了，全国333个地市级的单位里面现在又有50多个是地区行政公署，其他的都是地市合并了，这样一来，地市这一级上原来比较精简的人员安排现在变成一开会，黑压压的一大片五大班子几十号人，每一个人都是一个地级干部或者市级干部，都得配专车、配司机或者配秘书，司机和秘书又得配住房和公费医疗条件，他又要拉着他的亲友一起享受公费医疗条件，行政成本的放大其实个地都观察得到的，但是大家心照不宣，这个事是增加位置，是皆大欢喜的事，所以就做了。现在已经面对这样一个绝大部分都成了五大班子齐全的层级，我们可做的就是借鉴浙江的经验，现在财政层级上把它虚化掉，承认你行政不同级，但是财政体制上不给你这个层级安排，这样一来，两个层级的改革似乎使省以下分税制不能贯彻的困局豁然开朗，好像变成了柳暗花明又一村的状态，你如果按照这两个层级的改革往前走，比如湖北现在的框架，进一步讨论怎么分税，似乎一下子就变的相对清晰了。增值税可以先实行中央地方的分享，不动它，这样40%多的收入是一个很稳定的支撑，其他的比如营业税可以往省级靠，房地产税可以一起来实现，跟市场经济配套的税收安排的轮廓就可以勾出来，那么原来的困局就变成了我们怎么一步一步实现它的问题，你5年实行不了，那么10年行不行？10年见不了眉目，15年总能见到眉目吧？当然这里面我们过去的研究者提出了一套所谓的原则，这个在十六届五中全会里有很好的表述，就是建立和事权相匹配的财税体制，中央、省、市、县应该结合预算法的修改，结合其他一些可改进的事情，明确地说，各自应该承担什么样的职责，首先应该把投资权说清楚，94年的文件是在这方面知难而退，财政预算司的同志跟我们说不好规定怎么做，根本通不过，所以当时的文件等于说各级政府都可以做各类投资，那么以后应该规定地方两个层级，至少先从市县这个层级明确退出一般竞争性投资领域，投资权的纠葛如果能够理清，其他事情都好办。税基配完以后，就使现在预算制度的问题，现在已经作了很多铺垫，在这些铺垫的基础上，继续把它往下推就是了，后面我们还提出了两个，一个叫“一级产权”，这是十六大的突破，我们觉得无可回避，笼统的全民所有财产实际上必须在具体的产权管理上明确到底是哪一级的，这样才可能有国有资产管理方面有意义的操作，还有就是“一级举债权”，现在地方的举债是前规则浮出水面压倒一切的问题，哪个地方你去看，地方债务都有一大堆，所以必须在规范的方面给它找出正路，我们觉得这样才是使基层财政解困的治本之路，当然还要有中央和省两级自上而下客观合理地转移支付，这个转移支付能把最欠发达地区必须由政府提供的基本的公共设施脱离出来，转移支付按照客观因素算清楚是相对容易的，这是文字资料里边在这个层面强调的一些看法。
    最后一个部分讲到怎么理解分类指导和因地制宜，还是想强调要渐进地走向总体规范化的制度安排，因为我们国家现在的情况千差万别，不论你有多好的改革试验，都不可能一刀切地往下贯彻的，不能简单地推行，十六届五中全会的建议里面非常明确地提出了省直管县，但限制在又条件的地方，这样就体现了不一刀切。强调因地制宜、分类管理呢，具体的我注意到管理干劲比较大的省份，现在要实现省管县的难度是比较大的，浙江是70多个县，安徽现在也说它已经是省管县了，安徽的县的数量也不太多，不超过100个，有些地方像宁夏、海南就更容易了，它们天生就是一个省管县的体制，但一些大省比如河南、山东等等到底怎么办？只能是结合以后行政区划的变革的配套因素来做，由于敏感的事情是不宜放在公开场合过多讨论的，有些学者很敏感地意识到这个问题，说扁平化以后，中国要搞到60个省左右，然后他设计了具体的方案挂到网上，引起了轩然大波，民政部就赶快出来表态说没有任何这方面的考虑，纯粹是学者的一些设想，所以很多事情都是偷偷摸摸做的。实话实说，中国这个事情做起来难度要比过去大，现在中国也只能在动态的过程中慢慢地解决行政方面配套的问题。但是肯定是有这个因素的，有些发达地区很明显，是不宜套用乡财县管的，像东莞这么发达的地方，它一个虎门镇，我前几年到那的时候，它的财政所的所长说他们所是天下第一所，乡镇级财政收入它是5个多亿，排全国第一，现在据说已经到20多个亿了，它一个镇的财政收入抵两个西藏自治区的财政收入，这种地方有它特殊的因素，东莞原来作为一个县，后来技术发展了以后，早早地提升为地级市，但它下面没有设区，它下边的十几个设区实际上没有以后如何将它们乡财县管的问题，而是如何合理地将它们合并成区的问题，下边再设镇公所、街道办事处，是这样一个路径，所以乡财县管这样一个路径到东莞这样发达的地区就没什么用处了。另外极端的欠发达地区，特别是地广人稀的边疆，也不能套用这些办法，比如西藏、新疆，那个地方的基层政权怎么设置得专门讨论，新疆有一个乡，在塔里木河流域，是跟着水流走的，200多里的狭长地带，几千人口，这种地方的基层政权到底应该如何搭建，不是我们现在一般的讨论能够说清楚的问题。而新疆的行政架构就很特别，它是兵团和自治区两套系统共同控制这个区域，非常复杂，所以那个地方一定要单独讨论。但是我觉得更多的地方按照这样两个层级、一般的改革是可以进一步去探索的，在这里边，分类指导、区别对待是为了最终形成一种上下左右贯通的分级的财政体制的过渡型的安排，这种过渡性的安排我认为不是归之以“纵向分两段，横向分两块”这种思路的，从纵向来说，省以下体制不宜提倡都搞分税制，应该是创造条件，力求逐步脱离这10多年来滞留于非分税制的困局来实质性地贯彻分税制，那么这种对于地方来说意义特别重大的产业支柱的培养现在应该特别关注房地产税，在十六届三中全会的决定里已经非常明确地说了“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”，这个物业税的说法借用的是香港的表述，实际上就是不动产税，现在财政部已明确安排了在六个地方搞物业税的试点，先空转，摸到一定经验后再扩大试点进入实转，这样的一种改革我认为预示着以后给市县这个层级构建支柱性财源的制度创新空间已经被打开，有些都市化程度高的地方，这些事情做起来其实很简便，咱们拿青岛作例子，因为青岛过去算中心城市，前些年，它只是在房地产税收的收入方面做了点加强管理的工作，不涉及怎么样去改进税收本身，不涉及拉开地段档次，不涉及把非经营性的不动产考虑在内，这些都不涉及，只是做排查，加强管理，就使得青岛来自不动产的收入以每年80%的速度往上走。我跟北京市的税务局领导提过这件事，他说北京市现在不着急拿这些钱，北京市工商业活动强力发展，它已经能完成税收任务，干嘛着急地去拿这块福财呢？但从税制的公正来说，这块福财是应该拿的，远的不说，就说我了解的财政部的住房的情况，住房改革的时候说摸了一下底，财政部的房源是好几千套，当时财政部要分房子的人有1000多人，一个人可以分两三套房子，但实际上不可能，老干部手里拿到四套房子，在过去的发展历史当中，他自己拿一套，给儿女一套，有的甚至要第三套、第四套，实际上这些房子什么状态？儿女长大了、出国了，另外自己赚大钱了，不住这房子，这种情况普遍发生，那么这房子空的时候，偷偷摸摸有人在搞出租，房改以后更是名正言顺地出租，而出租按照现在的规定是应该上税的，所以这别福财在都市区域是为数可观的，就借着这个事，以后房地产税还要考虑地段因素，因为要按照房地产的影子价格，同样面积，同样造价的不动产一块在市中心，一块在没有什么商业活动的门头沟，它的税基的差别至少是几十倍的，很可能是几百倍的差别，这个东西要能如实地翻出来以后，水源就涨出一大块了。另外每隔几年重定一次税基，那么就鼓励地方政府专心致志地优化投资环境，这等于不断提升自己资源的丰裕程度，每一次重定税基都是地方政府套现自己财源建设成果的机会，这样批地方政府的职能的定位和财源建设就天然地合在一块了，市场经济要求的东西跟它原先要求的就配套了，这件事情是应该在现在做的。所以我觉得在纵向的角度来看，分类指导、区别对待不是不搞分税制，只是在分税制的推行方面要区别，横向说，如果区分发达地区、落后地区或者农业依赖以及非农业地区，能不能走出这样一条路来？我个人是持强烈否定态度的，乍一听有道理，但是如果你按照某一个指标把这个区分弄到体制框架的层面上，马上整个颠覆性的影响就会出来了，我始终认为这种指标的区分只能体现在转移支付的因素法上面，这些指标带入转移支付的计算因素以后，形成各个地方可分配财力的不同，在体制框架上，是应该强调上下左右的贯通，我们可以试想不将整个体制框架区别对待，只讲现在里边其稳定砝码作用的增值税，增值税没有别的选择，只能搞中央和地方共享，94年以后，这种共享是非常明确的，中央拿75%，地方拿25%，很多地方提出能不能区别对待，这个事情只要一开这个口子的话，那么分税制的基本框架很可能就形成一个突破口，很快就分崩离析了，那么所有地方都会理直气壮地要求区别对待，没有这样一个规范以后，我们实际上是要回到中央和地方五花八门的分成和包干的谈判机制，而在这种情况下，必然会出现原来的“会哭的孩子有奶吃”这种弊病。这些年，不能说这种弊病没有了，但是这个框架摆在这，比过去淡化了。有些东西过去没有放在很堂而皇之的位置考虑，实际上也有中国特色，比如对西藏这样的地方的对口支援完全可以讨论怎么样来使它合理化，通过这种转移支付来援助欠发达地区，总的体制框架应该是坚持把它上下都贯通的，按照分税制的框架去贯彻，所以因地制宜、分税指导我个人的理解是一种策略和操作层面的要领，基本框架和战略大方向层面来说，还是要把握好市场经济新体制要求的总体的目标模式，逐渐来大造一种合理、规范、稳定、长效、内部贯通的制度安排来解缙与我们市场经济配套的长远目标。大概就是这些要点，向各位汇报汇报，借此机会，请各位专家批评指正。
    张曙光：刚才贾康教授就财税体制的问题作了一个很好的报告，你的想法是要坚持分税制的方向，现在中央和省一级已经明确了，但是省以下似乎还是乱七八糟的，那么现在就是一方面要把中央和省这方面坚持下去，
    另一方面，关键是在下边如何推进，下边的推进要保证分税制的方向，围绕这个，你的很重要的想法就是扁平化，把现在的五级变成三级，把地一级的变成派出机构，把乡一级的也变成派出机构，这样就变成三级了：中央一级，省一级，市县一级。扁平化可能是行政改革很重要的一个环节，因为委托的链太长，很难管。从财政上是这样，那么底下怎么管？有两个方向，一个是乡财县管，再一个是地级的财政由省来管，就是省管市县，基本思路是这样的，我觉得思想很清楚，咱们今天来讨论的专家也很多，我想从安老师开始。
    安体富：咱们当初实行分税制的时候，只考虑到它的条件，一个是政府职能转换，还有就是税系应当完善，并且比较稳定，如果既不稳定又不完善，那么你怎么分税啊？当初也提到在困难地区没法分税，咱们的分税体制为什么推了好几年呢？与这个也有关系，但是总体来说，我还是同意与市场经济相适应，还是应该采取分税制的，这个问题怎么解决？可以进一步研究。再一点是贾康讲到扁平化问题，实际上就是推行三级财政，这个我总体也是同意的，因为咱们现在的五级又是五大班子，人浮于事，不仅没法分税，另外也臃肿，效率也不高，所以我看这个还是可以考虑的，但是有一点，就像贾康讲的，不要一刀切，现在普遍存在着“市挖县”，但也有市比较好的，可能对县也会有支援，所以这样有的人认为还不错，不要再回去，但我还是同意贾康德观点。
    当前我们分税制最突出的矛盾就是基层的矛盾，乡财县管的话就是把县乡放到一块，就是普遍困难，甚至会影响我们将来的政治稳定，按照贾康这样来进行，应该会缓解一些，有好处，但我认为根本的症结不在这。咱们政府职能转变没解决，再一个就是事权划分不清，事权里面当然最根本的是投资权，这个方面营利性的应该退出去，这个原则大家都是同意的，但是现在它还困难，另外我也不同意用国债投资减少，我认为这值得研究，凡是你用于投资的，都应该靠发国债来解决，不要用一般的。然后尤其到基层，根本不应该搞投资，所以把问题放在这很重要，但我认为现在事情不光是这个，就是这个不要的话，行政、文化、科学教育也在吞食它，所以我觉得现在下边之所以这么困难，是因为下边总的事权不清，在事权不清的情况下，事权是层层下放，到县乡市最重的，但是财权、财力是层层上收，最后它不匹配越来越严重，根本在这，你实行了扁平化后可能能缓解这个问题，但不能从根本解决，主要是市乡之间，中央、省承担的责任太小了，比如教育，现在城乡教育投入的比例严重失衡，而且义务教育财政投入的主体很不合理，整个义务教育当中，乡镇负担了78%，县负担了9%，省负担恶了11%，中央负担的义务教育不到2%，就是这么个情况，而西方国家中央和州一级要负担到80%到90%，就是中央和省一级要占绝大部分，而我们都弄到县乡一级去了，这一块根本承担补了的。再讲一个公共卫生，公共卫生的财政投入的主体更不合理，县乡一级承担了55%到60%，中央也是承担了2%，城乡公共卫生投入的比例也是严重失衡的，农村公共卫生投入只占15.8%，而公共卫生投入城市是占48.2%，卫生部有个统计，政府卫生投入一共投了587.2亿，大部分用在城市，用在农村的只有92.5亿，所以这个差距太大了，比如义务教育在经费在地区间是极不平衡的，2004年上海小学生的人均教育事业费是6680元，河南是654元，上海是河南的10.2倍，公用经费上海小学生的人均是1665元，河南是42.6元，上海市河南的38.7倍，现在我们讲公共财政的阳光要照到农村，但是问题在制度上，我原来提过，像义务教育，义务教育的经费应该按人算，然后分一下，县乡一级的应该承担多少，省一级的应该承担多少，中央应该承担多少，不能像现在这样底下承担不了啊！所以我就主张要“动大手术”，就是政府的职能要转变，然后明确政府职能到底要干什么，还有文化、教育、科学、就业、卫生、社会保障这些到底应该怎么办？也就是说现在就应该改称因素法，这里面有一些困难，但是不管有多么困难，应该明确他应该指出他应该支付的是多少，他应该组织的收入是多少，然后你再转移支付等等，在分税制的基础上，最后你必须是这样的，所以刚才的情况怎么解决呢？国外有两种解决办法，一种是多给他收入，这是通过分税制来解决，再一个就是通过转移支付，要么你不给他收入，你把事权往上收，如果这么搞了，就不会出现困难了，而这个问题应该说难度非常大，现在是用得不规范，各级政府都给自己多用，比如贵州在省里面是比较困难的，但是你到贵阳市去看一看，都是过得非常好，高楼大厦，吃喝什么的，广东够富裕了吧，你到它的一些县去看看，困难得不得了，什么问题呢？上一级自己有钱了，把事都往下放，解决这个问题必须要靠制度改革，这个问题不解决，基层的困难没法解决，所以实行扁平化以后可能改善一点，但不能从根上解决，要从根上解决，一个是政府的职能转变，你要先解决公平问题，为市场经济创造条件，再一个是层层的事权要明确，中央承担多少，地方承担多少，然后各级要划清楚，然后再看看它应该支出多少，是该转移呢，还是该怎么弄？公共财政就应该让全体人民共享改革发展的成果，公共财政应该均等化，这个难度非常大，但是要逐渐地往这个目标努力。所以我基本同意贾康的观点，但是要动大手术，主要还是解决这个问题：事权和财权、财力要匹配，并且要用科学的方法，用制度来解决这个问题。我就讲那么多。
    刘玲玲：张老师已经非常精练地把主要思想都概括出来了，我非常同意贾康教授的观点，我觉得从逻辑上看是这样的：中国从94年来10多年的分税制改革的意义是重大的，我们必须充分估计改革意义的重要性，过去我们一直在原来的体制框架下作文章，无论你做哪个方面的改革，都没有能够离开原来的体制，1994年在中国的财政历史上，我们迈出了非常重要的一步，就是我们搞了分税制，尽管这个分税制是初步的，还有这个分税制是两个制度，一个是多级政府对税基的分享问题，另外一个就是多级政府之间财力的动态平衡，有的政府强有得政府弱，弱的政府怎么办？我得有一套转移支付制度，另外两个制度并举，这个制度建立起来才比较完善，但是基于当时的历史条件，不大可能，应为地方政府不愿意支持你的改革，所以中央财政实际上是作了妥协，但至少在全国财政界，我们给大家的脑子里塞进去了一个东西，就是说我要通过一套完整的、规范的、制度化的东西来长期地解决多级政府之间的财政关系，我觉得这个意义是非常重大的。今天我们体制上出现了问题，不是我们的体制错了，而是我们的体制改革没有配套，我们是整个发展过程中出现了问题，所以解决这个问题也只能通过坚定不移地完善制度，应该是这样，这是第一个观点。
    第二个观点，我觉得贾康教授已经讲得非常明确了，比如多级政府在分税的问题上，中央和省当年的分税也有很多不完善的地方，但至少我们有一个中央税，有一个共享税，有一个地方税。现在比较重要的是省以下的地方政府的分水，也就是建立一个完善的地方税的体系的问题，如果按照我们的扁平化的三级政府的设置，中央税、所得税是隶属于中央的部分，现在问题不是很大，因为个人所得税目前还是地方税，企业所得税我们还是把它变成了一个共享税，另外就是我们原来的共享税可能随着增值税的改革而变得轻一点，但是作为共享税的地位在相当长的时间里都不会改变，在相当长的时间里，地方政府的最稳定的税源是什么？刚才贾康教授讲过了，是关于不动产的税，而这个税应该如何来开征，实际上我们已经具备了开征的条件，关键是你要搞实名制，没有实名制的话，无论是个人所得税还是企业税，都是漏掉的，不容易征上来，但是我们相信这些制度在这个平台上会建起来，所以我想关于完善一个地方税体系的思路，现在看来已经很明晰了，贾康教授已经讲得非常清楚了。接下来就是省以下的地方政府面临地方政府财力的动态平衡的问题，就是转移支付的问题，前一段时间，就是10月份的下旬，金部长在山东搞了一个国际会，这次实际是金部长也点头同意了，就是我们想搞一个转移支付的立法，当然很多国际组织、包括外国组织的专家就问：你已经有一个预算法了，干吗再搞这样一个法律呢？中国的转移支付从94年开始就没有能够真正地搞起来，你的税收返还依然是多级政府对于同一税源的分享问题，所以我的建议是关于税收返还这一大块就不要动它了，它实际上是未来我们来考虑多级政府如何来分享税源的问题，真正意义上的转移支付应该有两块，一块是老体制补助，那个游戏规则是不公平的，实际上带有政府之间横向转移支付的味道，不过那个时候是我们的总理或者我们的财长讲了很多故事，各个省的领导听了以后发现那么穷的地方大家都流了眼泪，流下的眼泪是金子，就上交个中央一点钱，实际上我们化掉了一些钱，大体到现在还有100多个亿，目前从分税制到现在已经历任了三个财长，这100多个亿继续化缘上来，继续分下去，这是一块，还有一块是2000多个亿的专项转移支付，这个分配得不透明，刚才贾康教授讲到了说按因素法来分，我想思路有两个，一个是中央增量的部分有没有可能加大一般转移支付的力度，按因素法来分，那么增量的部分到底有多大，去年全国税收增加了5000个亿，我想大体是这样一笔帐：全国用于交易的经费由于我们加大投入，现在化掉了3000个亿，全国用于公共卫生和医疗花了840个亿，全国用于政府机构的招待费我们实际上花了3000个亿。我们政府机构养车、养司机就花了2000个亿，我们的政府机构出国学习大体上花了2000个亿，我在想比如说出国学些的事，咱们能不能只花1000个亿？省一半，咱们吃的可不可以再少一点，不吃肯定不行的，养司机的部分比较难了，不养司机的话，咱们财政部的部长或者司长到了某个省得自己掏车费，好像有的时候不大现实，我想至少从中央现有的财力上挤出一点钱来，再从增加的财力上挤出一点钱来，增加一半的转移支付，我觉得还是应该能挤出钱来的，而且不至于导致中央和各个省之间利益的大的冲突，2000多亿的专项转移支付我是建议我们搞专项的阳光法案，比如用于教育，用于公共卫生，特别是农村的义务教育和公共卫生，包括我们说的最基层的政府提供最基本的服务，包括养人，最基本的公务员的工资都没有，包括自然灾害，我想有没有可能通过一个阳光法案来让地方政府有一个知情权，让老百姓有知情权，我们把我们的分配方案拿出让分一分，让大家能参与一下，我觉得这里减少制度内部不规则造成的损失应该能解决一些问题，所以转移支付，刚才安体富老师已经讲了，长期看，我们确确实实要实现地方的公共服务能力均等化，但多少年呢？这个确实是一个长期的目标，50年代美国总统搞了一个消灭贫困的计划，主要是两件事，一件事是建立一个低保制度，另一件事是解决穷的州的问题，美国人从50年代一直到里根上台花了30年的时间，大规模的一般性的转移支付我看它是花了30年的时间，它彻底地解决了州与州之间地方政府行政能力的均等化的问题，我们用多少年的时间？我们用30年的时间也许老百姓不同意，但是我想肯定要经过一段较长的时间，但是眼下应付困难，我感觉要先解决中西部特别贫困的地区地方政府最低服务能力的问题，那么这里就像我刚才说的，能不能挤一点钱，包括现有的财力出来，搞一搞阳光法案，加大投入力度，所以听了这个会以后，我感觉我们财政界的同仁们在未来中国的财政改革的大的方向上，包括坚持完善制度方面，我们已经有了非常明晰的思路，这是我受到启发最大的地方。
    李绍龙：我主要是搞经济学研究的，今天听贾康教授讲财政改革，我觉得分税制是在制度这方面做的最根本性的改革，后来我看一些历史方面的书，发现我们有好些财税体制跟几千年前都很相似，我们现在是共产党在执政，实际上执政的方式、理念等方面跟封建的时候是一模一样的，所以你看市场体制进行之后的话，就产生很多矛盾，包括刚才贾康说的那些几级财政的事，都是地方利益或者中央利益之间的利益之争，但如果这个体制不是跟这个市场相符合的话，刚才刘教授说的什么阳光法案，在我们的体制里面，这个实际上是不可行的，因为我们中国人几千年来在这种体制下，人是非常有创新能力的，后来我研究发现中国人实际上就是制度创新的动物，只要你制度出来了，他在制度可执行的角度上就马上给你转换掉了，变换出新规则来了，这些规则都是潜规则，所以刚才说到整个体制的改革什么的，我觉得分税制是要坚持的，但是还会遇到很多难点，
    所以我们搞财税的应该往这方面多努力。
    说到制度的建设上，制度不是一个细节问题，是要根据几拨人不同的对立面，还有你当权者做了很多熟悉民心的事后，慢慢形成的一个稳定的制度，所以说这种制度到底怎么样，可能是一个长时间的东西，刚才贾康说的扁平化的制度，其实这个是很振奋人心的，我觉得像我们这代人能看到是最好的，但这个确实很难，老百姓的观念是很难改变的。上一次我在成都见到我老师，他说现在都是官本位，我说大家都想着去做官，是因为这里面有利益，而不是市场上有利，但是这个官本位，你不要怪做官的，不是那个人想做官是坏事，而是我们这套制度，支持这套制度的老百姓都是想着要做官，对做官的任何事情，都是接受的。这就使得做官的做什么事情都公共的意识，我就举一个特别简单的例子，几个同学里面，你一介绍，先说这个做官的，好像这个做官的就使最厉害的了，我觉得这种观念本身就是官本位的基础，我觉得老百姓要把这些观念全部都改变、淡化这种观念的时候，那不是我们这一代人能看得到的。所以说到这个制度，像分税制的政治基础就是民意，但是像刚才安老师说的事权和财权要匹配，这个不是哪个领导说要匹配就一定能够做到的，如果他要能够有效地实行的话，第一是要有监督的，所以跟老百姓是密切联系在一起的。我现在学经济，学着学着，我觉得很难敢对现实问题说什么，任何一个经济问题最终就是一个政治问题，跟体制是密切联系在一起的，最后就跟我们每个人的想法和观念都密切联系在一起。所以我觉得贾康在他的位置上，要搞研究，提出分税制是一定要坚持的，这个是一定的，如果有的可以搞分税制，有的可以不搞，那么有很多地方制度就会不搞，但是我觉得近期的重点是怎么呼吁政府对那些可能会导致社会公平的税种提一些建议，使得政府能够采纳，比如如果我们的物业税开征，那么房地产就不会那么贵的，我们现在相当于是把所有的税都归到买房子的价格里面去了，如果我们按分期的价格来支付，就是说你买了房子之后，每年都要付税，这样的话你有很多财产、有很多房屋，实际上对你来讲是有很多成本的，就是这些问题。
    马蔡琛：今天非常高兴能有这么一个机会来参加第300期天则双周学术论坛，应该说刚才听了几位老师前辈的发言很受启发，应该说今天贾老师的观点，尤其是后半段，我在很早就拜读过了，应该说这几年也一直在思考这个问题，可能也许是思考多了，有时候就胡思乱想，再加上我这个人在思维习惯上比较习惯于剑走偏锋式的，可能有些地方考虑不周。我想首先说一个和县乡财政有关，但是和五级财政不相关的一个问题，就是我们现在的乡镇财政的困难大体是00年以后的，我看了很多文献，在这有一个特点，发现我们的数据主要来自于典型调查，没有一套非常严格的全国性的数据，我记得99年财政不机构改革的时候，是把地方司并到预算司去了，在地方司下原来有一个乡财部，这个乡财政部过去是搞全国乡镇的统计报表体系，在乡财部撤掉以后，我问过省一级的财政预算部，他们说乡财部都没了，我们都不知道报给谁了，都不报了，我感觉这两个事，一个是99年发生，一个是00年以后凸显，我们从来没把这两件事放在一起，从时间上也许是个巧合，但是我从后来学着的分析中发现，我们在分析的时候有一个很大的困难就是没有数据，那么回到五级上来，看来当时一个不经意的改革会导致我们后来的很多变化，我记得关于“五改三”（把五级改称三级），大体上有两个思路，一个思路是一些市场经济国家，比如美国是20多种税，三级政府，我们是20多种税，在五级政府里分，每一级政府的税种都不多，再有一个思路是省、县在中国几千年来都是很稳定的制度构成。
    我现说第一个，像美国等国家是20多种税，三级政府，从这不能推到出来我们20多种税就不能是五级，这就好像说我每个月挣5000多块，养活三个孩子，然后另外一个人家里也挣5000，他就不能养五个孩子一样，我觉得在这两者的推到上没有一个逻辑因果关系。再一点就是我们自秦汉以来，郡县制的构架都很稳定，但是应该说几千年来的演变，比方说天津，600多年前它是一个小渔村，到现在整个辖区人口1000万，所以从这一点来说，我觉得得不出我们一定要回到三级上去。但是回过头来，到底要确定几级？我个人的感觉作为任何一个国家确定几级政府，大体上有几级是可以商量的，但是一头一尾是能定的，都有一个中央政府，最基层的一级取决于什么因素呢？我个人的感觉是两个因素，第一个因素是辖区，第二个因素是人口，我这里说的基层应该是一个可以统筹安排收支的很完整的机构，而不是派出机构，我觉得是取决于这两个因素，那么这就回到中国的问题上来了，中国有一个世界上任何国家都没有的因素，就是它的人口，我们现在了解的情况是这几年撤乡并镇以后，人口在1万人以上的乡镇不在少数，应该说人口接近10万人的乡镇我们也不是没有，而在一些效果，这可能顶它一个省的人口，或者是顶它一个市的人口，所以我觉得从根本意义上推到，在现实的中国，乡镇一级就是最适合的基层治理，就应该是什么条例都有，我觉得这时候要把这两个因素分离开，就是我们在管理的时候合适不合适是一个问题，但它该不该有是另一个问题，把这一级拿掉了，我们一个县作为最基层就管百八十万人，世界上很难找到有基层管理上百万人的。再回过头来，市这一级我们也去浙江做过一些调研，确实也有很多先进的经验，但是这里边涉及到中心城市的问题，作为一个中心城市，如果你把它的县都归省直管，按道理来说，地区总要有一个中心城市，我们去杭州调研的时候，杭州对它的定位是要搞成工业新市和旅游休闲之都，工业新市呢，它把住了它的高科技产业，就是它的软件业，它想建成天堂硅谷，然后它还想发展旅游业，那么我们后来说从二三产业来看，杭州都很匹配，它都是二三产业的高段产业，但是这有一个问题，把它放到二三产业的产业链上，它都属于抗风险能力最低的，比如有一个类似于非典或者禽流感这样的事，或者类似于00年纳斯达克那样的暴跌，可能这时候的天堂硅谷就跟美国的硅谷走低谷的时候那样，这种中心城市发展高端产业一定要有周边的城市支持，杭州现在最大的问题是把萧山、余杭并进来了，这样它又能缓几年，它不断地在摊大饼的时候把它们摊成它的区，这样能解决这个问题，如何把这些县都变成省直管了，未来我们各个省会城市的发展怎样？我觉得这是省直管县的体制在操作中首先要解决的问题，就是没一个省都要有一个中心城市，浙江可能要多一点，比如说有温州、宁波等等，这个问题我觉得需要思考。
    再有一个问题还要回到乡镇一级财政上来看，最近我关注了一个案例，就是浙江温岭市新河镇，今年人代会对它政府预算的民主审议给予了很高的评价，我觉得中国人大对政府行为的监督，它的民主理财，它的基础政权的建设，只能从乡镇一级做起，但是到了县或者省一级再来操作，可能就很困难。一旦通过了乡财县管，把乡镇一级拿掉，站在政府治理的角度上来说，可能会影响我们的民主化进程，而这是我们这些年来一直在推动的，所以我觉得这可能也是个需要思考的问题。
    丁建臣：贾教授提出扁平化的思路有他的新意，但是我有几个问题向何家教授探讨，我们今天探讨的问题实际上是为政府着急。我在国外生活过一段时间，知道我们的贫穷和落后，知道我们的公共财政这么弱，这是我的一个感受，我觉得分税制应该在各国的国力比较上来讨论。对我们国家来讲，完善分税制应该跟我们的政治民主决策程序联系在一起，从你这个财政角度来看，政府应该干什么，尤其是转移支付，好像我们在新疆累计的转移支付已经达到2000亿人民币了，西藏接近1000亿人民币，西藏和新疆的民族稳定固然重要，可是东北就没人管，贵州也没人管，我觉得通过相应的法律恐怕越来越重要了，但是我觉得应该把这个范围扩展一下。第三个问题是我觉得我们探讨分级财政，应该跟我们目前的机制结合起来探讨，大家知道最近人民银行主席已经答记者问了，说国有银行贱卖是一个事实，首先，我们不谈国有银行贱不贱卖，国有银行是国有的，谁给你们权利去把它卖掉？我们为什么不能拥有它？所以说财政对国有资产的收入，能不能在现有体制下跳出税收这个圈子，使得视野更宽了，可能更能充实贾康老师的课题，这是我想到的第三个问题。
    第四，财政的宏观调控是体现政府职能重要的一块，日本从1950年到1973年的石油危机，当时1美元兑换成360日元，后来日元大幅度地升值，变成一美元兑换80日元，现在1美元变到110日元左右，人民币现在已经升值3%，我判断中国的经济恐怕要进入一个新的拐点，日本升值以后到现在经济长期低迷，日本经济表面上很弱，实际上很强大啊，国民很富，为什么？因为自从日本经济继续走强而不衰的一个根本原因就是老百姓太富了，因为靠消费来支撑这个社会，日元升值了，进口的东西太便宜了，老百姓家里两台汽车、一栋小楼的比比皆是，我们现在也把消费做过国内GDP 增长的动力，实际上我们现在GDP 增长靠的是投资，老百姓的收入很有限，消费能拉动经济增长吗？我一直在考虑这个问题，我觉得分税制要和这个问题结合起来去研究。
    我还想再说一点，如果我们国家真正强大了，人、财、物三点一线结成最佳生产力的话，我个人认为真正要还地权给农民很重要，农民穷就穷在没有真正的土地所有权，农村干群关系紧张最重要的一个问题就是土地的收益权问题，我认为和谐政府的建设当中如何推进这个问题也很重要。还有一个问题，最近公务员加薪，这个我是坚决反对的，我觉得公务员加薪是完全没有道理的，公务员的收入已经够高了，没有必要再给公务员加薪了，这已经引起老百姓的愤怒了，包括农民。还有分税制能不能够完善，现在要防范一个威胁，就是金融风险向财政风险的转移，现在我们的调查当中发现一个问题，原来这个人是行长，不良贷款就是他形成的，而他现在又成了资产管理公司某某办事处的主任，对这笔不良资产的处理由他来办，所以掩盖着很多腐败问题、国有资产流失的问题，实际上是金融风险向财政风险转移的问题。这是我的几个想法。
    安秀梅：非常高兴今天能来参加这么一个很高端的座谈，这个报告之后，我觉得坚持是一个大思路，对分税制这么多年来取得的成就我觉得还是应该充分肯定的，94年到现在应该是10多年了，根据我们国家改革的惯性，10年差不多就有一个大的动作，现在方方面面的条件都发生了很大的变化，分税制可能要改，但是怎么个改法？现在可能有方方面面的观点，贾老师这个观点是很多年了，从02年开始应该说有很长时间，也作了大量的调研，的确是非常新颖的，我现在谈这个问题的时候，也结合我最近做的一些课题，我也下去做了一些调研，最近中国发展研究基金会搞了一个大的项目叫公共预算与政府创新，投标之后我中了一个题目叫“政府间责任划分与指出分配”，为了作这个题目，我前段时间到甘肃作了8天的调研，从省到市到县到乡四个层级的政府全去做了，而且每一个层级都是20多个政府职能部门，座谈，然后又讨论，会议也有一些报告的形式，总体感觉是十多年来我们推行分税制，中央和省两级的分税关系比以前是大大规范了，我们以前的包干体制真是讨价还价，认清关系搞得特别乱，10年之间，在中央和省着两级之间，应该说分税关系是比较规范了，但是不能否认的一个事实是省以下的体制是非常混乱的，基本上是每一个市或者每一个县没有同样的，或者说是多样的，在下面的体制当中就是一个相互的博弈，说实在的就是讨价还价，这个期间，人情和关系占了好大的一个成分，所以我们在下面每到一处，县长或者乡长总能说出一套的体制，非常乱，这是一个感觉。第二个感觉是目前在政府职责的划分上，应该说有很多的法律法规都作了一些规定，但是这些规定都是原则性的，非常不具体，应该说很不具有操作性的。但是安老师说了义务教育的事情，就是这样，《宪法》里面规定了，我们国家的《义务教育法》也规定了，很多法律都规定了，但是义务教育的责任究竟是由谁来承担？让他来承担多大的一块责任？这些年来我们形成了一个什么样的格局呢？就是在职责的划分上是一个正三角的格局，大量的责任都下放了，我们去县乡问一下，他们能说出一堆事情来，但是财权财力是一个倒三角的格局，所以责权严重的不匹配使得下面的体制一方面很乱，另一方面普遍遇到了特别严重的困难，而且这个困难越到了西部是越加明显，我们到了甘谷县，那个县所有的公务员一年只发10个月的工资，而补贴一点也没有，那两个月怎么用呢？先是靠银行贷款，
    第二个是把明年的钱先给我，然后明年给我钱的时候先扣上，到明年还是10个月，这种情况都持续好几年了，这也是一个困难。再有一个感觉是这种事权和财权的严重不匹配导致了省以下的财政的非常困难，而且这种困难具有普遍性。另外，我们感觉到省以下的地方财政对于中央的转移支付具有高度的依赖性，到了县里边，应该说超过60%甚至70%的财力完全是靠转移支付的，下面其他的根本就没什么钱，另外现在咱们一些转移支付大部分有配套的，它一年才发10个月的工资，它哪来的钱配套啊？这方面也加剧了他们的困难。现在应该说中央也下了很大的力气，刚才刘老师也讲到了转移支付的问题，其实到了下边，我们感觉到有些转移支付中央集权的成份是非常高的，像现在搞技术工程，搞西部山区中小学危房改造的工程，在这里边，修厕所修三个坑还是修两个坑，你没权力决定，因为这个钱是从国家发改委下来的，你必须要打报告到国家发改委去，就是细到这么一个程度，这个地方就没有什么权力，面对这么一个困难，分税制该怎么样改？现在你要是否认分税制的作用显然是不客观的，关键是怎么改，在这里边我有几点疑问，刚才贾老师设想了这么一个扁平化的三级架构的体制，我觉得对咱们中国来讲，这个公共治理结构是一个全局性的、战略性的问题，这个方面的调整一定是非常谨慎的，关于这件事，我觉得这种三级架构的体制对于东部的相对面积比较小，人口比较密集的地区还是合适的，它也有经济基础，当然对于那些人口大省，特别是地域特别辽阔的省区，是不是可行？我没有做过特别具体的调研，但是我觉得这个应该是很有难度的，在西藏那边，他们观念中的政府就是乡长，因为再高一级别的领导，他这辈子也见不着，但是要是他们除了事，一定是乡长给他们解决的，所以如果我们一下子把它取消了，那他们是不是有一种找不到政府的感觉？另外，关于三级架构，我还是比较同意马老师的观点，美国和日本都是三级架构的，美国是2亿多人口，而日本不到2亿，咱们中国是一个有12亿人口的国家，这么大的一个国家应该形成什么样的治理架构应该是非常谨慎的，这是一个疑问。第二个疑问，我们现在要赋予地方立法权，要赋到哪一级？是给省级还是给县级？我觉得这个财权的下放是需要十分谨慎的，因为你下放后再往上收就难了，所以税权下放到哪一级需要研究，还有我们下放了税权之后怎么样防止地方之间产生恶性的税收竞争，在现在没有下放税权的情况下，地方之间已经出现了一些恶意竞争，这个问题如何来避免？第三个疑问，我们要给地方举债的权利，现在《预算法》里虽然不承认，人家实际上是有很多债务的，那么我们觉得地方取得了举债的权利之后，对于各级政府来说，这种权限的约束又非常薄弱，有些层级责任的约束应该是缺失的，在这样的前提之下，我们应该如何来防止政府的债务风险层层往上堆积的问题？现在说起来，我觉得研究政府债务风险，账面上的东西是没有多大问题的，但是那些或有负债特别是地方政府或有负债是特别大的风险，在02年的时候我们作了相关方面的调研，我们调研了6个省区，问题特别多，有些地方我们去了3次，他们就给我们3个数据，而这个东西是实实在在的。我们的感觉是项目特别多，然后量特别大，而这个东西没有反应到账面上来，那么这一块没有解决，现在我们要赋予它举债的权利，又没有法律的约束，恐怕是不行的。那么在这种情况下，我们怎样来防止这种债务风险的堆积？还有一个疑问是中国的国情太复杂了，在国家治理的问题上，文化因素的影响特别大，有些可以说是根深蒂固的，很多时候是一些文化的因素在起作用，是一些潜规则在起作用，那么这样的话，我们怎样把一个很好的体制和中国的文化融合起来？
    我觉得现在在咱们的体制上，有三个问题是要着手考虑的，第一个是进一步创新咱们的体制，创新体制分两个层级：第一，在中央和省这一级里我们应该怎么样完善，因为现在架构已经有了，所以如何来完善是一个问题；第二，尽快建立省以下的财税体制，而在构建这个体制的过程里，我觉得要解决的一个核心的问题是应该细化，而且实实在在地界定各级政府的职责，可操作而且要有法律依据。我想这是要解决的第一个问题。第二个问题是民主建设的问题，财政体制改革说起来是一个经济问题，但是我觉得它又是个政治问题，我们的民主政治没有到一定程度，光谈经济方面的问题不大妥，其实现在的财政体制里之所以存在这么多问题，跟民主建设滞后是由一定关系的，所以他们两应该是不能分的，在这里面，完善人大制度，增加政府的透明度，强化政府的责任，特别是让官员真正地对老百姓负责任。还有一个问题是对政府行为的法制化，现在除了那么多问题，有些不是体制本身的问题，而是政府行为很不规范，没有法制，为所欲为，所以我们在大战略上要把体制做好，另外体制实行过程中的细节同样也是不能忽视的。我就说到这。
    张曙光：我们今天就到这为止，今天是第300期，我们要纪念一下，谢谢大家的参加。
    北京天则经济学所