王小鲁：关于十三五期间产业政策转型的思考——高层专家建言“十三五”系列

    本文讨论传统产业政策的得失，并就十三五期间产业政策需要如何转型提出一些思考。本文所讨论的产业政策，不仅限于国家层面的产业政策，也包括各级地方政府实行的产业政策。
    一、新形势要求产业政策转型
    在市场经济条件下，资源在不同产业之间的配置基本上应当由市场决定，以实现资源的优化配置。只有在某些障碍因素使市场调节不能正常发挥作用、或者市场反应滞后的情况下，才有必要采取某些导向性的产业政策来消除市场瓶颈，或提前为市场布局。总体而言，政府的产业政策应该是市场调节的补充，而不应取代市场调节的作用或者逆市场调节而行。
    我国过去的产业政策在一些时期、一些方面对促进经济增长与结构调整发挥了积极作用。但这些产业政策过多地以政府选择代替市场选择，而且主要通过减免税、财政补贴、低息贷款、低价供地、低于市场价的能源资源价格等特殊优惠和强刺激手段，以及市场准入限制、项目审批、强制淘汰等行政措施进行技术选择、产业选择、企业规模选择，在相当程度上改变了市场配置资源的规则。由此也带来了诸多负面效应，例如在某种程度上刺激了过度投资，促成或加剧了产能过剩，降低了资源配置效率，弱化了公平竞争原则等等。这在过去一个时期表现非常明显，对此需要进行认真的反思。
    1. 选择性产业政策已不能适应新时期的要求
    由政府进行产业选择的政策，往往无法区分不同企业经济效益的好坏，不能根据各地情况的差别进行因地制宜的变通，基本上是一刀切地将同一选择应用于不同地区、不同企业，抑制了市场竞争优胜劣汰的机制；而且一定几年不变，难以适应市场变化，不利于随时做出灵活反应；因此在应用过程中常常发生功能扭曲，导致对微观经济效率的不良影响。
    选择性产业政策的刺激与地方政府的GDP冲动和投资饥渴症相结合，所导致的一个结果是各地产业结构高度雷同和地方之间的重复建设、过度竞争，形成大量产能过剩。特别是自本世纪初以来，这种情况日趋严重。加上2008-2010年期间货币过度宽松和地方政府过度投资，使诸如钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业的产能过剩情况愈演愈烈，导致企业效率下滑，利润率大幅下降，企业普遍经营困难的局面。
    进入十二五时期，在国家对七大战略性新兴产业进行重点鼓励的背景下，各地对太阳能、风能等产业一拥而上、大力推动，迅速导致了这些产业产能严重过剩，程度甚至超过传统产业。在此期间，各地还纷纷推动出台国家级区域重点发展规划，要求授予各种优惠政策。这些区域开发规划尽管也注意到了根据各地特点发挥其区域优势，但产业发展方向仍然具有高度的同质性和重叠性。
    各地也都使用了相似的财税、利率、地价、电价等优惠政策，刺激各自的“重点”产业发展，不可避免地导致了各地在这些产业领域大量重复投资、重复建设。这无疑是近年来愈演愈烈的产能过剩和结构失衡的重要推手。这些情况都说明，沿袭过去的产业政策思维方式已经越来越不能适应新的形势，我国产业政策的指导思想和总体思路都需要进行更新。
    2. 特惠式政策手段影响市场对资源的优化配置
    选择性和特惠式产业政策的缺陷，常常表现在如下方面：
    其一，政府对某些产业、某些技术、某类企业实行特殊优惠鼓励政策，包括免税、补贴、低利率、无偿供地等，会使企业的实际成本被低估，成本收益指标不真实，往往鼓励和保护了享受优惠的低效率企业，而对于高效率但未享受优惠的企业是一种惩罚，因此经常导致资源配置劣化，经济效益降低。
    在有些情况下，这类特惠政策还意味着企业可以依赖政府支持，负盈不负亏，引起一些企业不计成本、盲目扩张、重复建设，导致产能过剩。这在国有企业或其他政府扶持的企业多有发生，是过去计划经济体制下软预算约束的旧病复发。在较完善的市场经济条件下，虽然重复建设也会发生，但风险和损失是由企业自己承担的，因此容易纠正。而在上述情况下，这类损失往往由政府承担，会转嫁给全社会，使产能过剩的顽症难以纠正。
    近年来的产能过剩突出表现在投资品领域。有相当多的投资项目是由政府驱动或政府扶持的。一些民营企业在产能过剩中起了推波助澜的作用，也往往是由于地方政府以行政方式推动产能增长，以廉价供地和财政资助等方式干预市场，刺激了过度投资。有些产能过剩的领域，高效率的企业不必退出或者还继续进入，一些低效率但享受政策优惠的企业又不用退出，使产能过剩不断趋于严重。实证研究表明，产能过剩严重的地方和行业，往往也是政策倾斜突出的区域和行业。
    其二，选择性和特惠式的产业政策往往面临两难境地：一方面，由于实际的产业、技术和市场情况千差万别，变化频繁，产业政策往往需要赋予执行者灵活掌握的空间，不应规定得过细、过繁、过死，否则会严重脱离实际；另一方面，政策规定不具体、执行者有很大自由裁量权，就会带来大量寻租机会，极易诱发以权谋私的腐败行为，导致公共资源的滥用和流失。实际上，这种情况是多年来政府腐败高发的重要原因，也会加剧资源的错误配置。
    其三，政府通过产业政策干预资源配置一旦成为常例，往往会引起连锁反应。事实上很多市场扭曲的情况就是行政干预资源配置的结果，但政府却常常习惯于用进一步的行政干预来解决市场扭曲问题。例如为了鼓励某些产业发展，政府可能用行政方式压低其能源供应价格，结果会鼓励高耗能产业和技术，导致过度的能耗和环境污染。为了节能降污，又要用行政手段不断淘汰落后产能，强制关厂、销毁生产设备，结果导致更多的资源和资金浪费。
    这种叠床架屋式的倾斜政策，会使行政干预不断升级，使资源配置越来越偏离合理状态，效率越来越低。解决这类问题，最根本的有效途径是完善市场机制、端正价格信号、通过公平的市场竞争来纠正资源配置错位，而不是用累加的行政干预去纠正前一个行政干预带来的资源配置错位。
    因此，选择性和特惠式产业政策的有效性是有限的。在当前产能过剩、结构失衡的情况下，要从根源上化解这些结构扭曲，应当促使特惠式产业政策向普惠式和促进公平市场竞争的政策转变。政府掌握和处理信息的能力是有限的，由政府选择赢家，不如发挥市场的决定性作用，靠市场竞争来发现和选择真正的赢家。严格限制各种税收优惠、低价供地、低利率低电价等可能扭曲市场的政策手段。同时减少行政审批，慎用行政限制，并管住政府的低效无效投资。
    3. 在产业选择中政府不能代替市场的主导作用
    改革开放以来的发展经验说明，促进资源合理配置、结构优化的基本动力来自市场竞争，而不是靠政府的行政手段。改革开放前的计划经济体制下，长期没有解决的结构问题是工业结构过重，消费品严重短缺，服务业发展不足；而且重工业自我服务、自我循环，低效复制，缺乏创新。改革开放后由于引进了市场机制，乡镇企业、个体私营企业和外资企业积极参与，在短短几年中改变了消费品严重短缺的局面。此后出口产业的高速发展、相关产业的配套、服务业的加快发展等等，也无一不是市场导向的结果。政府政策在这些结构改善中所起的作用，不是代替市场进行选择，而是放开管制、创造条件，推动市场选择。
    在经济发展中，一个经济体的合理产业结构是由其劳动力、自然资源、物质资本、人力资本等要素禀赋决定的。要素禀赋结构的变化是经济社会长期发展的结果，短期内相对稳定，不容易发生突变。政府可以通过某些政策加速要素禀赋的变化，例如鼓励资本积累、吸引外资、促进人力资本积累等，但短期内不能人为改变要素禀赋所决定的比较优势，也不应人为干预产业结构，使之背离比较优势，否则必然导致资源无效配置、产业竞争力下降。我国在计划经济年代人为推行的重工业优先发展战略，就与我国劳动力丰裕的比较优势不相符，人为推进的重工业部门缺乏国际竞争力，而具有比较优势的劳动密集型产业又受到抑制，影响了经济发展。
    相反，国际国内大量经验说明，很多成功的产业和企业发展案例，都不是政府政策选择的结果，而是从激烈的市场竞争中脱颖而出者。
    在我国过去的经济发展过程中，确实也出现了一些短期靠市场机制难以解决的问题。这基本上可以归咎于两类原因，其一是市场机制受到限制或干扰而发育不良，其二是市场机制本身失灵。
    第一种情况如上世纪80年代，一度出现了能源和基础原材料供应严重短缺的情况。这主要是由于居民消费提高较快，消费品产业在市场调节下迅速发展，对投入品需求旺盛。处于产业链上游的国有企业对市场反应迟钝，而非国有经济当时还处于萌芽阶段，规模普遍较小，一时无法满足能源和原材料产业所需要的大规模投资。同时，要素市场也没有发展起来，不能为瓶颈行业进行大规模融资。在这种情况下，政府在一段时期内对能源和基础原材料产业进行直接投资，以及通过政策鼓励促进这些领域的投资，都曾经起到过改善结构的积极作用。不过随着市场的发展，这类产业瓶颈早已消除。政府继续进行这种投资或政策鼓励，结果可能就适得其反。
    第二种情况发生在提供公共产品的领域，例如公路、铁路、通信等基础设施和市政建设领域，自发的市场调节难以实现供求平衡，不容易形成充分竞争。如果政府不参与，可能出现供给瓶颈，制约经济发展；或者形成私人垄断，使公众利益受到侵害。这些现象在其他国家发展过程中都曾发生过。
    我国前一时期的经验证明，在这些市场机制不容易发挥作用的领域，政府产业政策是有用武之地的。靠政府和国有企业的大规模投资以及政策鼓励，这些瓶颈行业能够迅速发展，并对整个经济产生正的溢出效应。这也是中国经济能够长期保持高速增长的一个重要因素。但对这一经验不应过分解读，不应错误理解为政府选择可以不加区别地代替市场选择，行政手段可以普遍代替市场机制。事实上政府选择只能在市场失灵或暂时难以发挥作用的有限条件下起作用，而且前提是政府判断不失误，不做出违背市场发展方向的错误选择。
    在绝大多数情况下，以行政干预代替市场调节只能起暂时的作用。更根本的解决途径，是消除阻碍市场发育的因素。一种常见的情况是资本市场发育不良，不能为需要发展的产业融资。另一种同样常见或更常见的情况，是行政干预本身阻碍了市场调节。因此就长期而言，促使市场调节机制发挥作用，例如完善资本市场、完善竞争机制，会比政府干预的作用更持久、更有效。
    在这方面，过去也有不少教训。过去一个时期，各地政府纷纷鼓励发展自己的基础原材料工业，虽然迅速扭转了原材料供给不足的情况，但很快就因扩张过快造成了产能过剩。汽车、风电和光伏产业的发展也遇到了同样的问题。一项产业政策，往往在各地造成同步效应，一轰而上，使一种结构失衡迅速变为另一种失衡。反思这种情况，如果针对市场供求不平衡的情况，不是以特惠政策和行政手段过度鼓励或催生某些产业发展，而是把重点放在改善市场环境，解决市场信息不完善、价格信号不正确、融资渠道不通畅、进入市场有障碍等问题，使市场机制能够真正发挥调节产业结构、合理配置资源的作用，效果可能好得多。
    对于落后和过剩产能的退出机制，与其采用行政命令的事后淘汰方式，也不如首先解决地方政府投资不计成本不讲效益，和国有企业负盈不负亏等机制问题，并严格规范和执行环保、能耗等政策法规。
    在促进科技创新和新产业发展方面，常常出现的问题是政府政策催生的新产业新项目，有新的外壳而缺乏新的实质，能够拿到政府优惠政策但技术指标并不先进，在国际上缺乏竞争力。甚至有不少此类项目实际是为寻租而生，以创新为名，通过钱权交易，行腐败套利之实。
    与此同时，一些科研单位花费大量财政资金搞出的科研成果，却因为没有理顺科研管理和创新激励机制，没有打通产学研结合的渠道，使成果长期躺在文件柜里不能开发应用和产业化。企业的自主研发创新，又常常因缺乏有效的知识产权保护，受到压抑。这些都是阻碍我国新技术、新产业发展的老问题。因此促进科技创新和新产业发展，
    核心问题不是政府进行产业选择和以特惠政策鼓励扶持，而是消除科研成果市场化的体制机制障碍，改善法制环境和市场竞争环境，保护和鼓励创新，通过市场选择促进新技术新产业发展。
    二、十三五时期产业政策转型的基本思路
    总结过去产业政策的经验教训，我国在十三五时期应当实现产业政策的转型。基本思路应从选择性和特惠式产业政策，转向改善市场环境、规范市场行为、促进公平竞争、完善要素市场，发挥市场机制对资源配置起决定性作用的普惠式政策，以促进产业结构合理化。在此基础上，以补充性的产业政策解决市场失灵问题，包括促进人力资源培育，加强环保和能源替代，继续完善基础设施；也包括在少数看得准而市场未能及时作出反应的领域，可以采取类似两弹一星的机制，通过政府组织和鼓励研发攻关，取得关键突破，然后交给市场，实现产业化发展。具体可以考虑如下方面：
    1）理顺资源和要素价格机制，清理各类选择性优惠政策，减少行政审批和干预，消除因体制机制障碍和政策倾斜对市场配置资源的不利影响，实现政策公开、公平、公正，通过市场调节机制促进产业结构合理化。
    2）实行普惠政策，广泛减轻企业负担，特别注重改善小微企业经营环境，促进在公平竞争基础上不同行业、不同类别、不同规模企业共同发展。
    3）改善政府行为，促进从经济主导型政府向服务型政府的职能转变，减少非必要的政府投资，确立市场的投资主体地位，优化企业特别是国有企业通过市场实现要素优化配置和进入退出的机制。
    4）促进产学研结合，加强对企业知识产权的法律保护，以良好的法制环境促进市场导向的企业研发创新和新产业发展。
    5）改善人力资源供应，发展多种形式的应用型职业教育，为产业发展提供动力。
    6）推动金融改革和金融市场发育，扩大金融市场竞争，拓宽融资渠道，培育风险资本，完善产业发展的融资机制。
    7）促进行业组织发育，改善市场信息沟通，提供促进市场运行的政府服务，发挥市场机制对产业结构合理化的调节作用。
    8）强化资源环境保护，运用政策杠杆抑制化石能源消费和污染排放，促进新能源替代。
    9）在少数有重大意义但市场失灵的关键产业和技术领域可以实行两弹一星原则，由政府组织技术攻关，但更加注重新技术新成果的产业化市场化应用。
    三、产业政策框架考虑
    1. 促进形成公平竞争的经营环境
    近年来的企业调查显示，政策和政府行政管理方面的问题对市场经营环境的影响是企业反映最集中的问题。在2012年一项对全国四千家各类企业的调查中，有34%的企业负责人将这方面的问题列为对企业经营影响最大的障碍因素，54%的企业负责人认为这方面的问题构成了企业经营的主要障碍因素之一。其中多数反映集中在政策和政府行政在“公开、公平、公正”方面做得不好，包括政策和规章制度不公开透明、行政执法机关执法不公、各类企业没有享受公平的国民待遇。其他障碍因素还包括“政府效率”低下（主要是行政审批手续繁杂）、“政府不必要的行政干预”过多和“政府官员廉洁守法”存在问题（见王小鲁、余静文、樊纲：《中国分省企业经营环境指数——2013年报告》，中信出版社）。
    上述调查还发现，不同规模、不同所有制的企业面临的经营环境存在明显差异，小微企业经营环境最差，中型企业也差于大企业；非国有企业的经营环境显著差于国有企业。说明市场竞争的环境不公平，而且主要与政策因素有关。
    针对这种情况，通过体制改革和政策调整改善市场环境，促进公平竞争，应当列为产业政策的第一要务。
    首先是实现政策公平。包括：
    清理各地政府对资源类产品包括电、油、气、水等的价格干预政策，彻底实行同等资源同等价格，根本消除针对不同企业实行不同价格的情况。
    实现同地同价，清理各地各级政府对某些企业、某些投资项目免费和低价供地的政策。目前全国范围工业用地享受优惠价格，助长了土地资源浪费和某些企业在工业用地名义下进行商业性开发、赚取土地差价的投机行为，也人为压低了一些工业企业的实际成本。建议制定中短期目标，尽快实现各产业同地同价。
    清理针对特定行业特定企业的税收优惠、低息贷款、财政补贴政策，使企业能够在同一起跑线上公平竞争。
    促进银行业改革和民间小型金融机构发展，改变小微企业贷款难的状况。
    其次是实现政策和政府行政公开透明，依法行政，简政放权，防止私相授受、钱权交易、利益输送；消除对某些行业、某些企业的歧视性待遇；清理取消各种税外收费，尽快实现向统一税收制度的转变。
    过去各地政府对高科技企业、新产业企业的各类补贴等优惠政策透明度低，不够公开，标准不明确，自由裁量空间很大，导致了寻租腐败行为和公共资金分配不公和滥用，而很少起到真正促进科技创新的作用。今后这类特惠政策要尽量减少，代之以公开透明、标准统一的普惠性政策。特殊情况下确有必要保留的特惠性政策，必须做到面向全社会公开透明，制定严格规范的标准，建立事后核查、评估和责任追究机制。
    2. 实行普惠政策，减轻企业负担
    企业调查显示，相当高比例的企业反映企业税负和社保缴费负担过重，是影响企业经营的一个重要因素。在近年来工资水平快速上升的情况下，这个问题对劳动密集型企业尤显突出。劳动密集型企业仍然担负着我国非农业就业的主要部分和出口的重要部分，在产业转型过程中需要平稳过渡，尽量保持它们相对稳定的经营环境。
    相对于大多数国家，我国企业为职工社保缴费的负担偏重；由于劳动密集型企业用工多，社保缴费负担也格外重。有些发达国家的社保缴费是由企业、政府和职工个人三方共同负担的。而目前我国企业负担了城镇职工基本保险缴费的大部分，大约相当于工资的30%左右，其中基本养老和基本医疗保险缴费相当于工资的28%（有些地区已适当调低了企业缴费比例）；个人负担为工资的8%。
    企业缴费负担过重，与社保欠账有关。我国在90年代连续建立了社会保险体系，以后逐步扩大覆盖面。在社保覆盖之前就业的职工都没有足额的缴费积累，而当时的企业利润已经通过高税率转移给国家。这一大批老职工退休后只能靠社保即时收费来弥补，因此增加了当前的企业负担。这是国家欠账，应该参照一些发达国家的做法，由政府负担一定比例的职工社保缴费。根据我国的具体情况，可以用国有资本金划归社保基金来弥补，相应减轻企业的社保缴费负担。
    2013年，社保基金收入3.5万亿元，估计企业的社保缴费约为2.4万亿元。政府财政对社保基金提供了4400亿元补贴，但政府并未承担确定的社保责任。设想通过国有资本金划归社保基金，将企业负担的职工基本养老保险和基本医疗保险缴费减少10个百分点左右（占工资总额），企业的缴费支出就可以减少1/3。这对普遍改善企业的经营状况将发挥重要的作用。
    另一项政策是减轻小微企业税负。通常小微企业资金实力比较薄弱，但融资成本更高，也容易受到市场波动和非市场干扰因素的影响，而处于相对不利的竞争地位。但它们劳动密集度高，在就业方面对国民经济发挥着不可替代的作用。据最新的经济普查数据，我国小微企业就业近1.5亿人，占了全部企业就业的50.4%。小微企业也因为其灵活性和对市场的敏感性，通常是科技创新和新产业发展的初始动力。因此世界各国都有对小型企业不同程度的优惠政策。
    我国目前的小微企业优惠政策，一部分属于特惠政策，只对某些企业适用。而普惠性政策仍然优惠面窄，力度偏小。例如现行对年应纳税所得额20万元以下的小型微利企业减半征收所得税，虽经几次调整，仍未覆盖全部小型微利企业。对月销售额2至3万元的增值税小规模纳税人和营业税纳税人免征增值税和营业税的政策，按每月销售额3万元上限计，年销售额仅为36万元，充其量一家企业免税1万元左右，力度有限。现行微型企业的划分标准，按工业和建筑业，是年销售收入300万元以下。这样看来，该政策只覆盖了很小一部分微型企业，绝大部分小微企业都不在覆盖范围内。而且这两项政策的有效期分别到2017年末和2015年末终止。
    为切实减轻小微企业负担，建议考虑将免征增值税和营业税的政策，扩大到全国所有年营业收入300万元以下的小微企业，并将优惠期延长3年。粗略估计新发生的免征额约占增值税和营业税总收入的10%左右，按2013年标准充其量减少税收3600亿元，不到2013年全国财政收入的3%，但这将惠及绝大部分微型企业，减轻它们的税负，改善其经营状况，也将间接改善占全部企业就业一半的小微企业从业人员就业和收入状况，对于改善收入分配和启动内需会有较好的作用。在优惠期结束后，这项政策可以改为对所涉及的小微企业减半征收增值税，并作为一项长期不变的政策。
    以上建议的普惠式小微企业减税政策，会在一定程度上减少财政收入。这发生在经济增长和财政收入增长放缓的期间，会带来一定财政压力。因此应相应减少各种特惠减免税和财政补贴政策，同时通过改革财政体制、改善政府支出结构，减少过多的政府行政支出、三公消费支出、非必要的投资支出，杜绝资金流失，用于补偿上述普惠性增支减收因素。
    3. 转变政府职能，加强公共服务
    我国各级政府职能转变的进展不理想，长期以来政府对市场配置资源干预过多，政府审批过多，过度热衷于用行政措施提高经济增长速度和扩大投资，而在履行公共服务职能方面常常动力不足，工作不到位。在政府投资项目上，表现为“投资饥渴症”，少数人草率决策、缺乏完整科学的可行性论证，忽视经济效益、负盈不负亏、贷款有借无还。在反腐的新形势下“投资饥渴症”有所减弱，但在履行公共服务职能上仍然存在政府缺位，表现为户籍改革和农民工市民化进展缓慢，公共服务方面一些长期存在的问题诸如药价、房价虚高，公共资源分配不均等等，一直未得到根本的解决。这些是造成经济结构和产业结构失衡的重要原因。
    因此要实现经济再平衡，促进产业结构合理化，必须推进政府职能转变，减少政府对市场的干预，转到以向全社会提供公共服务和维护良好的社会秩序、市场秩序为中心任务的轨道上来。政府预算应以公共服务为中心，政府的投资行为需要进行规范，招商引资和政府投资必须符合公共利益，必须进行包括社会影响在内的充分可行性论证。一般情况下政府不进行竞争性领域的产业投资。一旦政府做出投资决策，决策人需要对投资项目终身负责。政府投资项目的财务账目，除去国防、公共安全等涉密项目外，都应向社会公开，接受社会公众监督。
    在竞争性领域如果确有必要建立新的国有企业，应当按照市场规范，服从与非国有企业同的市场准入条件，不应享受任何特殊待遇。经营不善的国有企业，应接受兼并重组或按照规范的破产清算机制退出市场，不应以贷款、税收等优惠措施维持其经营。
    4. 促进市场导向的科技研发，保护知识产权，推动创新和发展
    目前科技创新在我国经济发展中逐渐发挥了更重要的作用，但产业发展总体而言至今没有走上创新驱动为主的轨道。目前企业自主研发创新的能力仍然比较薄弱，而科研机构和高校的研究仍然存在与产业相脱节的问题，使很多科研成果始终锁在文件柜里，不能实现产业化应用。后者的主要问题在于现行科研管理制度方面的束缚和创新激励机制的缺欠，需要尽快改革。
    促进科研成果市场化、产业化和促进企业自主研发创新的政策应重点考虑如下几个方面：
    1）改善高校和科研机构的创新激励机制。高校和科研单位科技人员自选科研项目成果的知识产权一般以科研成果的开发人为所有人或主要所有人，而不再简单地属于单位所有或以单位为主。允许和鼓励知识产权主要所有人主导知识产权转让或联合开发应用，
    科研单位根据投入的情况提取适当比例的收益。国家和单位组织科技攻关并担负大量投入的项目例外，但也应对技术开发人给予充分的报酬和奖励，包括可以以期权形式使其占有知识产权的一定份额。
    2）鼓励产、学、研结合进行应用技术研发。科研单位和高校应走开门办科研的道路，与企业结合从事研究开发，共同分享科技应用的回报。政府应为科研单位、高校和企业牵线搭桥、提供信息，促进其合作研发。
    3）企业开展自主研发的一个主要障碍，是国内法制环境不良，知识产权保护不力。一些企业负责人说，不搞研发是等死，搞了研发是找死。原因在于知识产权得不到保护，研发成果经常被抄袭或窃取，导致企业研发投入付诸东流。针对这一问题，需要尽快强化知识产权的司法保护，法学教育应尽快扩大培养知识产权法律方面的专门人才，包括国家输送留学生到发达国家进行相关学习，司法系统应调集精兵强将组织建立知识产权法院，并狠抓知识产权裁判的执行落实，加强对知识产权侵权行为的惩罚并进行有效威慑。进行企业信用体系建设，将知识产权侵权问题作为企业信用记录的一项重要内容，营造企业界诚信守法经营的社会环境。
    5. 改善人力资源供应，改善职业教育，促进产业发展
    我国正在面临产业转型升级的过程，传统的低技术劳动密集型产业在逐渐收缩，高技术产业发展方兴未艾，前景广阔。但目前企业普遍反映缺乏需要的熟练工人、技术人员和管理人员，是企业经营的主要障碍之一。这在我们的2012年全国企业调查中占了3285份有效问卷的64%，说明缺乏可用的人力资源已经成为阻碍我国产业发展的一个重要因素。
    近年来，我国在职业教育方面做了不少努力，职业教育比重逐年增加，2013年中高级职业学校毕业生已经占到高中和高校毕业生总数的47%，比2005年提高了10个百分点。但目前一个主要问题，是受到师资等条件的制约，职业教育整体素质不高，与企业需要结合不紧密。因此职业教育迫切需要提高素质，改善师资水平，并尽可能与企业的实际需要相结合，为企业输送急需的人力资源。解决这一问题，可从以下方面入手：
    1）鼓励中等和高等职业学校开门办学，与企业合作，共同培养企业需要的人才。
    2）打破教育垄断，多渠道开展职业教育，鼓励企业办学，鼓励民间资本和民间组织办学，不拘一格提供社会需要的人才。
    3）对教育者进行再教育，为职业教育者提供多种多样的师资培训，提高职业教育师资的业务水平和实践知识。
    4）教育要实行去行政化的改革，改变以管理行政机关的方式管理学校的传统做法，让教育能够与时俱进，对时代变化和市场需要作出灵敏及时的反应，并更新教育理念，发展多种多样的教育方式。
    5）政府和教育界应进行广泛宣传，着力改变社会、家长、学生重普通教育、轻职业教育，认为职业教育低人一等的传统观念，重塑关于职业教育的社会理念。
    6. 改革金融市场，拓宽融资渠道，改善资源配置
    产业结构合理化需要提高生产要素的流动性，实现资源有效配置。这就需要一个灵活高效的金融市场，能够随时随地为新的产业生长点提供资金供应，促进其发展壮大。
    目前我国金融市场的一个缺陷，是市场集中度偏高，大银行主导，地方性小型民间金融机构发育不良。截至2013年末，8家大型国有控股银行（资产总额都在3万亿元以上）占了全国金融机构人民币贷款总额的66%。其余三分之一的市场份额中，大银行仍然占有较高比例，服务对象较多集中于大中型企业和政府投资项目。真正为小微企业服务的草根型金融机构所占市场份额微不足道。因此在目前的金融市场结构中，小微企业的融资空间是非常有限的。这是制约小微企业发展的一个重要因素。
    在2008年后的国际金融危机期间，信贷大规模扩张，给地方政府融资平台至少投放了二十几万亿元贷款，用于各级政府的投资和房地产开发。这些中长期贷款甚至挤占了企业正常经营所需要的短期流动资金贷款，导致一方面流动性泛滥，另一方面实体经济资金匮乏、小微企业正常经营受到影响的尴尬局面。一些有资格贷款，但并不需要资金的大企业还借此牟利，低息从银行贷款，再以高息转贷给小企业以赚取息差。过量的地方政府融资导致了投资过度、产能过剩和债务不良率攀升，凸显出金融市场集中度过高、竞争性不足、受权力干预过多带来的结构性缺陷。
    一个健全的金融市场，应该由大、中、小不同规模、不同服务对象、所有制结构多元化的金融机构组成。我国的金融市场发育不全，突出的问题是小型、地方性、民间金融机构没有发展起来。而这恰恰制约了小企业的融资空间，抑制了小企业的发展，从而也抑制了就业的扩展和普通劳动者的收入增长。
    针对金融市场的严重缺陷，未来金融改革除了利率市场化以外，一个重要内容应当是减少行政性准入限制，降低行业门槛，促进小型民间金融机构健康发展，形成一个公平竞争的金融市场。
    减少准入限制并不意味着不要金融监管。要保持一个有序竞争、规范透明的金融市场，防范金融风险，金融监管是不可缺少的。但金融监管不应等同于准入限制；我国目前金融市场管理的问题恰恰是用事前的准入限制代替了事中事后的监管，限制了竞争机制，而金融市场运行本身规范性差、透明度低、垄断程度高、权力干预市场等问题始终没有很好地解决。因此，金融监管机构迫切需要转变职能，把工作重点从对市场准入的行政审批和利率控制，转向依法依规对金融主体进行实时监管，以保障市场运行合理有秩，公平竞争。
    我国金融市场的另一个缺陷，是风险投资不足。风险投资是技术创新和产业发展的摇篮。没有风险投资，处在萌芽状态的新技术、新产品很难获得资金支持而发展起来。我国小微企业并不缺乏技术创新能力，但很多有潜在发展前景的新技术、新产品，常常因为资金缺乏而夭折。因此，培育风险投资机制，是加快技术进步和创新发展的重要条件。
    7. 发展行业组织，改善政府服务，促进产业结构合理化
    根据国际货币基金组织和国内有些学者的研究，中国制造业的产能利用率从2000年左右就降到了80%以下，以后持续走低，近年来更是低过了70%。2013年《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》基于官方统计数据指出，我国传统制造业产能普遍过剩，一些主要行业的产能利用率都只略高于70%。
    这期间，中国经济仍然连续10年保持了平均10.5%的增长率，仅最近几年才降到7%左右。在经济高速增长的情况下，十几年来产能过剩越来越严重，这在一个充分竞争的市场经济国家是很难想象的。如果竞争充分，市场信息能充分沟通，而且投资者和企业行为保持理性，那么产能过剩的信号必然传递给投资者，阻止他们继续向过剩产业投资，产能过剩的情况也会很快被经济增长吸收，而不至于愈演愈烈。而这种情况之所以发生，主要原因一是货币政策过松，二是地方政府投资行为缺乏理性，三是市场竞争机制受到干扰，第四与市场信息不充分有关。
    谁应该向投资者及时提供市场信息？谁应该对已经发生的产能过剩发出警告，阻止相关行业的继续投资？在发达国家，这一职责主要是由行业协会或商会承担的。行业协会是业内企业的自组织，职责是为成员提供和交流信息，进行市场研究，并制定规则，进行行业自律。发达国家的经验说明，行业协会的发展有利于帮助企业沟通市场信息、应对市场变化，有利于维护市场均衡发展。我国出现长期持续投资过度、产能过剩的情况，而投资者没有做出正常的反应，说明行业组织发展严重欠缺，或者已有的官办行业协会没有尽到应尽的责任。这是影响产业结构合理化、不利于行业发展的一个因素。
    基于这一教训，今后应当把促进行业组织的发展作为产业政策的一项重要内容。特别要鼓励行业的自组织，因为企业基于自身需要联合组织的这类机构，往往更有生命力，更有内在激励和责任感，也往往能够更好地为企业服务。
    此外，政府也有责任为企业提供市场信息服务。政府拥有企业不具有或不完备的信息渠道和统计监测手段等资源，应该利用这些资源为企业提供更多的服务，包括建立信息发布平台，及时向社会提供各行业的国内和国际市场信息、投资信息，及宏观经济信息，以帮助纠正结构失衡，保证产业协调发展。
    8. 强化环境保护，促进节能减排，推动能源替代
    产业政策在总体上应当是普惠性的、促进市场竞争的，但对于有正负外部性的经济活动，产业政策应当是选择性和导向性的。原因是在存在外部性的条件下，自发的市场选择不导致最优结果，需要通过政策加以校正。
    一个明显的例子就是化石能源消费和污染物排放。化石能源是不可再生能源，而且其消费带来大气污染和碳排放。我国在2000-2013年间，化石能源消费从13.6亿吨标准煤猛增到33.8亿吨标准煤，短短十三年增长到原来的两倍半。这使我国成为世界最大的能源消费国、最大的石油和煤炭净进口国，同时带来了严重空气污染和巨量碳排放，使我国广大地区的空气质量急剧下降，边际社会成本显然超过了边际收益。化石能源消费的负外部影响由整个社会承受，不能自动促使能源使用者节能降污。因此必须强化环境监测和执法力度，对导致空气污染、水污染和固体污染物超标违规排放的企业，严格执法，予以惩罚，杜绝各地政府不认真执法，或罚款放行的做法。
    除了环境执法，还应通过税收杠杆加大化石能源使用成本，促使减少能耗和排污，促进清洁能源替代。该项税收应主要用于环保和能源替代。建议十三五后期择机将石油和煤炭的资源税税率提高至15% (少数资源条件较差的矿山和油田可适用10%税率)。对进口石油和煤炭，征收同等税率的资源税。鉴于天然气相对清洁，应鼓励使用，可保持现有税率不变。
    化石能源具有负外部性，而清洁和可再生能源因为能替代化石能源，减少污染，具有正外部性，有必要通过鼓励政策促进发展。但在这方面，我国前一阶段走过一段弯路，由于政策鼓励主要集中于补贴供给方，而不是扩大需求，导致光伏、风能等产业产能迅速扩张，但需求不畅，造成严重的产能过剩。未来新能源政策的重点应放在鼓励需求方和消除市场瓶颈，包括解决风电和太阳能发电的上网问题，和加强对消费者使用清洁能源的政策鼓励。
    在清洁能源替代方面，核能开发在我国能源战略中应置于非常重要的位置。我国煤炭消费目前仍占全部能源消费的66%，燃煤是碳排放和二氧化硫、氮氧化物、悬浮颗粒物等空气污染物排放的最大来源。在现有技术条件下，煤炭在短期内不可能被可再生能源大规模替代。因此发展安全核能具有重大的战略意义。
    从现有资料来看，钍基熔盐堆具有安全性高、可控性强、成本低、核废料放射水平低、半衰期短、我国资源蕴藏丰富等优点，未来有希望成为替代化石能源的更安全、清洁、高效、廉价的能源，实现对煤炭的大规模替代。这可能带来一场能源革命。应考虑把推进钍基熔盐堆的研发攻关和未来的产业化应用，作为今后产业政策的一项重要内容，而且允许和鼓励企业参与这项工作，可能比单纯由政府组织更为有效。
    9. 在少数市场失灵的关键技术领域由政府组织技术攻关
    有些新兴产业的发展，有赖于关键技术的重大突破。而这不一定能够由企业自发地靠市场机制完成。政府有可能比企业获取更全面的信息，集中更雄厚的资金，调动更多人力物力开展研发，更快取得成果。在这种情况下，只要看得准，可以采取两弹一星或航天工程的研发方式，由政府投资，组织多部门协同作战，进行技术攻关。
    不过无论国内和国外，在这方面都既有成功的经验，也有失败的教训，需要慎重从事。其中有几个原则应该遵循：
    1）在技术问题上，必须以专业人员的意见为决策主要依据，而不能凭领导人的主观意志拍板决策。
    2）对于技术上的不确定性和风险，必须多方听取意见，进行科学论证，不允许排斥不同意见，变成一派意见的论证。
    3）对于涉及多学科、多领域、有重大社会影响的技术问题，必须由多学科的技术专家及经济、环境、社会、法律方面的专家在广泛讨论的基础上进行全面的技术和经济论证，不能简单由少数专家做出判断和决定。
    4）对于意义重大，但经过广泛论证仍然有重大争议的技术问题，在充分考虑不同意见和不危及社会安全的前提下，可以由政府提出方案提交人大决策，避免重大决策久拖不决，延误时机。同时应当建立重大决策的事后责任追究机制。责任追究不以项目成败为依据，而是以是否决策符合程序、有无违规行为为依据。
    最后，技术突破必须落实于产业化。因此要更加注重新技术新成果的产业化应用。可以通过政府招标、技术转让、政企合作等多种方式进行推广，应当充分依赖市场竞争机制完成产业化过程，一般情况下不搞国有企业独享。对新生的幼稚产业可以采取一定的保护措施，但保护不能变成软预算约束，而且应有期限。
    四、简短概括
    本文认为我国十三五时期的产业政策应当适应新时期的需要进行转型，从选择性、特惠性和政府主导的产业政策，转向普惠性和促进市场竞争的产业政策。这有利于优化资源配置，实现结构平衡，促进科技创新。
    具体政策，包括消除不必要的价格干预和政策差异、创造公平竞争的市场环境，以普惠式政策减轻企业负担，改善政府公共服务职能，促进技术创新和知识产权保护，改善人力资源供应，促进金融市场竞争、拓宽融资渠道，促进行业组织发育、提供政府信息服务，强化资源环境保护、限制污染排放、促进能源替代，以及在少数市场失灵的关键领域由政府组织技术攻关、推进产业化发展。
    作者：中国改革基金会国民经济研究所副所长、研究员 王小鲁
    来源：中国改革论坛网