杨帅 温铁军：农民组织化的困境与破解——后农业税时代的乡村治理与农村发展

    随着中国进入工业化中期阶段全面免除农业税政策的推行，农村事实上已经进入了“后税费时代”。因其人力资本存量一般都低于外部资本的获利预期，而无力应对农村资源流出，缺乏自我发展或对接外部资本的必要基础；任何外部主体进入乡村都面临巨大的交易成本，因此难以建立可维护的有效契约，使得无论是依靠市场还是政府手段来促使其发展的努力会面临困境。
    资源存量低：后税费时代“草根”阶层难以获得发展
    进入后税费时代后，由于人力和自然资源存量比较高的青壮年劳动力——“草尖”群体——长达20年地大量从农村流向城市，并且新生代农民工趋向于城镇化，使得很多地区的农业劳动力都已呈现出女性化和老龄化的趋向。根据第二次全国农业普查资料，全国从事农业的劳动力有3.4874亿人，其中男性占46.8%，女性占53.2%，①女性比男性劳动力高出6.4个百分点。由于农村青壮年劳动力外出务工，老年人口成为农业生产的主要维持者，目前80.6%的留守老人仍从事农业生产。②中西部50岁以上的经营者从1996年的17%~18%上升到现在的32%~33%，在劳动力外流比较多的省份，这个比例甚至达到了46%。一些局部的实地调查显示农村50岁以上老年人占农村留守人口的60%多。③从中，我们可以看到经营主体的妇女化和老龄化。与此同时，很多儿童也是农村家庭劳动力的重要组成部分，直接参与农业生产。
    无论是这些留守农村的老人和妇女，还是劳动力价值已遭受了“多阶剥夺”而残值偏低的回到乡村的第一代农民工，④他们的人力资源存量相对于标准化的外部产业资本而言很难满足其获利需求，因此必然遭遇难以被资本化而获得发展的困境。因此，对当前留在农村内的老人妇女等人力资源存量偏低的“草根”阶层，既不符合外部资本获益需求，也不符合奉行单一GDP增长的地方政府的发展需求，使得其在当前的状况下很难获得发展的条件。
    交易费用高：市场和政府失灵的双重困境
    留在农村的草根阶层还面临着小农经济在现代市场环境中与生俱来的问题，即分散兼业的小农经济难真正成为市场经济的主体。其根本原因就在于与分散小农建立契约关系的交易费用畸高且难以有效维护。农业产业化战略贯彻之中大约80%的合同出现违约现象，就是其直接体现。
    其实，包括政府在内的任何外部主体要进入乡土社会，都面临着交易费用过高的约束。这种约束也极大影响了中央各种带有政府善意的支农惠农政策的实施效果。出于节约交易费用的需要，无论是政府资源还是产业资本进入乡村都需要可以内部化节约交易成本的主体来代表乡村社会与其对接。通常，这一角色由乡村社会中的政治或经济精英担任。
    本来，乡土社会历来就是精英政治，但是在经过税费时代长期去组织化的制度安排，以及因宏观经济波动引发农村经济关系紧张而演变出“劣绅驱逐良绅”后，乡村的良性治理生态受到破坏，社区精英的行为选择越来越偏离社区整体利益，遂使乡村内部普遍呈现大部分收益都被大农户和精英占有的“精英俘获”机制。⑤
    因此，无论是在中国农村全面推进已经具有了话语上的“政治正确”的市场经济制度，还是保障政府的可治理性，都只有促使农民组织起来，才能有通过对等谈判形成合理契约的基本条件，依据这样合理契约关系建立的社会信用才是可维护的。
    综合性合作：重构社会资本与规模交易主体
    要提高长期处于分散状态的小农组织化程度，促使其开展合作，要解决的两个基本问题就是如何支付合作初期的巨大组织成本，以及如何产生稳定的收益以维持合作的持续。通过对近年来各地新农村建设经验的总结、⑥国际经验的比较及中国人民大学乡村建设中心近年来针对草根群体所做的乡村建设实验，形成如下初步认识。
    从文化领域开展合作进入成本较低，见效快。对于留守在农村中的老人妇女及其他弱势群体，由于其自身人力资本、物质资本及社会资本存量都比较低，往往很难自发形成合作；同时，由于乡村的文化价值体系和人际网络伴随着农户原子化的过程已近乎散失，社区内部也没有生成合作文化的社会氛围。因此，要提高这些贫困群体的组织化程度，必须首先重塑社区内部的文化价值体系，以降低合作的组织成本。因为，文化本来就是社区同质性的一种非物质承载，对乡村文化的重建本身就是增强社区合作意识、合作能力的过程。并且，投入小、见效快且本来就不以物质利益衡量的文化生活领域本来就是农村中最容易产生合作的领域。从试验案例来看，中国人民大学乡村建设中心的志愿者在全国许多实验区内进行了尝试。例如，在河南省兰考县胡村，大部分青年劳动力都外出打工。在中国农业大学的挂职干部、中国人民大学乡村建设中心的志愿者及其他社会力量的共同帮助下，村内的老人妇女从办文艺队和老年协会入手，唤起了这些弱势人群的广泛参与，最后结合自身特色发展出从事胡萝卜生态种植的经济合作社，取得了良好的经济和社会效益。
    政府牵头构建综合性合作框架、提高弱势农户自我发展能力。在文化合作和社区资源动员机制比较成熟以后，可以考虑在农村社区引入综合性合作的框架，以提高弱势农户的自我发展能力。众所周知，在工业化和市场化的大背景下，农业的比较收益低下，单靠农业经营很难使农业生产者获得稳定收益；一般人不愿承认的是，即使组织化的小农，其单一领域的合作也往往难以应对巨大的市场波动及自然条件变动的风险。从东亚其他小农国家和地区——日、韩以及中国台湾地区的经验以及本土诸多乡村建设实验来看，只有发展集金融合作、购销合作、专业合作三位一体的综合性合作组织，并通过立法给予其在若干涉农领域排他性权力和政策优惠，才能真正使受到资源约束的小农户获得可持续的发展机会。
    小结与建议
    随着农村剩余人群呈现出以老人妇女等农村中弱势群体为主的新特点，乡村治理与农村发展的目标应设定为对这些“草根”阶层多元化需求的满足；而随着2007年中央1号文件提出农业多功能性，特别是十七大提出生态文明理念、十七届三中全会提出“资源节约环境友好型农业”发展目标，就更需要乡村治理与农村发展的目标与时俱进地考虑如何体现生态文明内涵的农村多样化和农业多功能性。并且，随着新农村建设战略的实施，政府掌握的公共财政资源向农村的倾斜不是问题；当前迫切需要反思、明确农民合作组织的目标模式，在此基础上推动以广大“草根”群体为本位的“再组织化”，体现新农村建设战略内含的“普惠制”原则。
    合作社可能不是经营效率最高的组织，却是农民可以信赖的组织。⑦但是，能够促进公平、保障弱势群体权益的合作社，难以在市场经济条件下和当前的行政生态下自发形成，因而一定是代表社会整体和长远利益的国家战略特别扶持的结果。据此，相应的政策建议为：
    继续加大对农村地区的多元化投入力度，增加利于农村弱势群体提升组织化程度的社会文化开支；以更多的政策优惠扶持和促进弱势群体广泛参与的社会和文化组织逐步向综合性、多功能的社区合作社过渡；进而，在多元化社会组织发展的基础上促进乡村良性治理结构形成，实现农村可持续发展。
    具体到操作层面，应以推进适应农村地区“草根”阶层资源存量低的新问题的社区组织创新、以提高农户组织化程度为直接目标。由于以妇女老人为主的弱势群体人力资源存量普遍偏低，又因这种人力资源的资本化收益低而难以支付合作初期的巨大组织成本。因此，可以先从文化和社会生活等妇女和老人都能够低成本进入的领域入手，形成可降低交易费用的社会组织，以形成构建良性治理的社会基础；继而，在条件成熟的时候进一步推动弱势群体在生产、购销及资金方面展开互助与合作，在综合合作的基础上实现风险分散和收益稳定，从而获得持续发展的基础。
    注释：
    ①国家统计局综合司：《第二次全国农业普查主要数据公报(第二号)》，http：//www.stats.gov.cn/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/t20080222_402463937.htm
    ②叶敬忠，贺聪明：《静寞夕阳：中国农村留守老人》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第61页。
    ③“劳动力老龄化有碍新农村建设”，http：//www.cnca.org.cn/info/8271.html；jsessionid=2A9EB8073CC806DB7436E8CFF4A4FB54
    ④关于劳动力“多阶剥夺”的表述可参考温铁军主编的《中国新农村建设报告》，福建人民出版社，2010年，第15页；以及潘泽泉，“全球化、世界工厂与中国农民工发展的经验教训”，《广州社会科学》，2008年第1期。
    ⑤“部门和资本‘下乡’与农民专业合作经济组织的发展”，《经济理论与经济管理》，2009年第7期；温铁军主编：《中国新农村建设报告》，福建人民出版社，2010年，第35页。
    ⑥对新农村建设案例的详细总结参考温铁军主编：《中国新农村建设报告》，福建人民出版社，2010年，第252页。
    ⑦徐祥临：“关于重建农村合作经济组织的思考”，《农村合作经济经营管理》，2001年第1期。