刘瑞明 石磊：国有企业的双重效率损失与经济增长

    内容提要：国有企业的效率损失应该包含两种：一是国有企业本身的效率损失，二是由这种效率损失进一步带来的其他效率损失。传统观点强调国有企业本身的效率损失而忽略了第二种效率损失。本文针对国有企业的生存困境，提出国有企业的“增长拖累”这一概念，重新认识国有企业的效率损失。所发展的观点是，国有企业不仅本身存在效率损失，而且由于软预算约束的存在，拖累了民营企业的发展进度，从而对整个经济体构成“增长拖累”。利用中国1985—2004年29个地区的省级面板数据，本文验证了这一思想。因此，就效率层面而言，推进国企改革是一条必然之路。
    关键词：国有企业效率；生存困境；政府保护；软预算约束；增长拖累
    *刘瑞明、石磊，复旦大学经济学院中国社会主义市场经济研究中心，邮政编码：200433，电子信箱：lrmjj @126.com.作者感谢高帆、寇宗来、马小勇、孙圣民、王贤彬和汤向俊等提出的建设性意见。本文的早期版本也曾在北京大学第六届经济发展研讨会和复旦大学博士生论坛汇报过，与会学者龚强、范子英、詹宇波、李剑、肖弋舟、易声宇、陈斌开、张三峰、许政等都提供了详细的修改建议，在此一并感谢。感谢匿名审稿人的宝贵意见，当然，文责自负。
    一、导言
    在国有企业改革30年后的今天来重新评述国有企业的效率损失，已不再是什么新颖的题目。
    而且，人们似乎已经找到了国有企业效率的各个方面的影响因素，这应归功于30年中不断探索的理论工作者们。但是，当我们重新梳理国有企业效率的文献时，一个令人遗憾的发现是，迄今的国有企业效率争论都不同程度地忽视了国有企业效率低下对经济增长的拖累，而将更多的关注点放在国有企业本身的效率上。对国有企业本身效率的关注无可非议，但是忽略这种效率低下对经济增长的拖累，使人们不能进一步深入理解无效率的国有企业对经济增长的危害，也无法说明为什么国有企业必须改革。本文意图针对国有企业的生存困境（Survive predicament），提出国有企业的“增长拖累”（Economic growth cumbrance ）这一概念，重新认识国有企业的效率损失。并在此基础上，尝试性地回答近年来争论不断的“国退民进”还是“民退国进”的问题。
    虽然对国有企业效率低下的原因多有争议，但是国有企业的效率低下却是一个不争的事实，实证文献证实了这一点（林青松、李实，1996；谢千里、罗斯基、郑玉歆，1995；姚洋，1998；姚洋、章奇，2001；刘小玄，2000；等）。相当一部分的国有企业处在亏损状态，即使有少数盈利的国有企业，也是由于其特殊的垄断地位。总体的情景是，国有企业处在生存困境之中，不仅自身效率低下，而且需要通过政府的保护和救助才能存活。在一个市场经济体制当中，一个企业的存亡取决于其是否能在市场竞争中获胜，优胜劣汰的市场竞争法则将迫使企业不断创新以维持生存并获取利润。而国有企业却可以依赖另外两条途径（林毅夫、李志，2004）：一是依靠政府补贴来救助亏损的国有企业，这也就是科尔奈（Kornai ，1986）提出的软预算约束（Soft Budget Constraint，SBC ）现象；二是维护国有企业的垄断地位，限制市场进入以获取垄断利润。林毅夫、李志（2004）进一步指出，从一种更广义的概念来讲，维护国企的垄断地位实际也是一种补贴，是以损失社会效率为代价向国有企业提供的一种隐性补贴。这种补贴的形式大体有三类（樊纲，2000）：一是财政支出的企业亏损补贴；二是国有企业向银行借钱形成的“坏账”，由于这些坏账的最终买单者是政府或全体人民，所以最终导致“准财政赤字”；三是直接融资情况下发生的“坏股”。这些由非国有部门向国有部门的转移支付构成了事实上的“额外综合赋税”。依据如上认识，在本文中，我们将这两种途径通称为软预算约束，它是亏损的国有企业能够存活的重要支撑。这种软预算约束至少存在如下几种弊端：第一，软预算约束使国有企业在市场竞争中受到保护，损害市场竞争。第二，软预算约束诱发国有企业的道德风险，一旦预期到软预算约束，国有企业就会选择一个低的努力水平，效率低下，带来效率损失。
    第三，软预算约束资金来自于政府的转移支付，而在国有企业普遍亏损的情况下，转移支付只能来自税收中民营企业的纳税部分，这使得民营企业的积累不足并可能挤出政府公共服务，从而影响其发展。以上三点构成了国有企业效率损失的主要途径。本文的写作思路正是沿着国有企业效率低下和软预算约束的角度展开。本文的边际贡献在于，指出软预算约束下的国有企业不仅自身效率低下，而且构成了对民营企业的拖累，从而拖累了整个国家的经济增长。这是传统观点所忽视的。
    二、文献综述
    由于本文关注国有企业本身的效率以及软预算约束带来的进一步的效率损失，所以本文的文献综述围绕国有企业的效率和生存困境与软预算约束的成因和后果展开。
    （一）国有企业的效率与生存困境
    关于国有企业的效率，大量的文献对其进行了研究。这些文献所取得的一个共同认识是，相对于其他所有制企业而言，国有企业效率十分低下，往往是各种所有制中表现最差的。改制可以显著提高企业绩效。
    从所有制对企业绩效的影响角度出发，刘小玄（2000，2003）两次利用1995年全国工业普查的数据比较发现，在不同的所有制结构中，私营个体企业的效率最高，三资企业其次，股份和集体企业再次，国有企业效率最低。并且，国有产权结构变量对于产业绩效具有明显的负效应，国有企业通常是与垄断、缺乏竞争的市场结构密切相关，而可竞争的市场结构与非国有产权或民营产权结构密切相关。夏立军、方轶强（2005）、Xu、Sun Tong（2003）、姚洋（1998）、姚洋、章奇（2001）的研究也表明，国家股或国有股确实对公司绩效产生了负面影响。在比较国有企业与非国有企业的全要素生产率的文献中，也得到了基本一致的认识。林青松、李实（1996）、谢千里、罗斯基、郑玉歆（1995）的实证研究都发现，在多种产权形式的企业中，国有企业的全要素生产率的增长率最低。
    考察国有企业效率的另外一个重要视角是代理成本，实证研究表明，国有企业的代理成本高昂，是众多所有制中最高的（平新乔等，2003；李寿喜，2007）。就为什么国有企业会效率低下而言，国内理论界存在三种重要认识。第一种认识被称为“产权论”，认为国有企业低效根源于国家所有制下引发的一系列委托代理问题和效率损失（张维迎，1999）；第二种认识认为在国家赶超战略实施中国有企业承担了大量政策性负担，从而产生了逆向选择问题和软预算约束，导致效率低下（林毅夫等，1997）。第三种认识从国家和国有企业的隐性契约出发，认为国家不能做到退出该合约关系，从而无法约束国有企业，导致国企选择低效率并迫使国家无法放弃低效的国有企业（张军，1994）。这三种理论是互补的，都为理解国有企业低效提供了重要思路，而且，从政策含义上讲，它们导出的基本政策指向是一致的，都是改革国有企业，提高经济绩效，建立公平公正的市场经济体制。从实施结果看，这也得到了实证文献的支持，一些文献考察了企业改制前后效率的对比，基本的结论是企业的改制大大提高了企业效率和盈利能力、降低了代理成本和管理费用，而且在获得这些收益的同时并没有带来大规模的失业问题和社会成本。总体来说，中国的民营化是富有成效的（白重恩等，2006；郝大明，2006；胡一帆等，2006）。
    （二）软预算约束的成因与后果
    当社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产时，国有企业的经理会预期得到国家财政支持，而国家或政府常常通过追加投资、减税、提供补贴等方式，以保证其生存下去。这就是通常所指的软预算约束现象。软预算约束的提出者科尔奈（Kornai，1986）将国家与企业之间的关系类比为一种父子关系，他将软预算约束划分为程度不同的5个等级，指出社会主义经济体制中的“父爱主义”（Paternalism ）是预算约束软化的重要原因。Dewatripont （1995）阐述了这样一个逻辑：在非对称信息下，由于企业拥有项目是否赢利的信息，而银行只能在投资一期后获知此信息，在企业向银行提出贷款申请时，企业和银行的利益不一致性便会导致出现企业的逆向选择，当银行在一期后发现项目的赢利性时，沉淀成本已经形成。在存在沉淀成本的条件下，银行继续投资的边际收益大于废弃该项目的边际成本，当银行被迫向坏项目继续投资时，软预算约束便产生了。简言之，预算约束软化是时间动态非一致性下银企信息不对称的一个博弈结果。林毅夫及其合作者（1999，2004a ，2004b ）提出了政策性负担假说。他们指出，由于社会主义国家、转型经济和部分发展中国家的企业承担着大量的战略性和社会性政策负担，与那些没有负担的企业相比，处于不利的地位，不具有自生能力。在信息不对称的情况下，政策性负担和政策性亏损有可能加重企业经营者的道德风险问题，导致更多的企业亏损和补贴，而这构成了软预算约束的源泉。ShleiferVishny（1994）分析了政治家控制下的软预算约束，认为政治家为获得政治资本希望增加就业水平，而作为对企业雇用过剩员工的补偿，财政补贴就会产生，从而产生软预算约束。钱颖一、罗兰（Qian and Roland ，1998）从经济联邦角度，分析了财政分权和货币集权对软预算约束的形成和硬化的影响。他们的一个基本结论是，财政分权和货币集权有助于预算约束的硬化。注重于考察官僚体制在经济中的重要作用，白重恩、王一江（1998）在一个官僚控制和监督的框架下分析了软预算约束的产生，认为资本所有权的集中化，以政府官员代理人监督资本投向的问题是软预算约束的重要原因。
    软预算约束带来了大量的效率损失。其诱发了地方政府和国有企业的道德风险，导致国有企业的低效率和创新不足，还使得短缺经济持续进行（钱颖一，1994；林毅夫、李志，2004；柳建华，2006）。除此之外，软预算约束还是过高的银行呆坏账、风险资产组合和金融危机的重要根源（黄海洲、许成钢，1999）。虽然随着改革的进展，软预算约束的症结不断得到遏制，但正如郑江淮（2001）指出的那样，国有银行对国有企业软预算约束的体制根源没有改变，国有银行既没有更大的动力监督国有企业贷款使用，也没有能力阻止国有企业不良贷款继续攀升和停止增加对国有企业贷款。
    软预算约束依然是国民经济运行过程中的一大顽疾。
    …………
    五、结语
    国有企业效率的争论纷繁复杂，然而就国有企业效率低下对经济增长的拖累这一问题，学界研究得还不够，本文从国有企业软预算约束入手，分析了国有企业对增长拖累的机制。研究表明，国有企业不仅本身存在效率损失，而且由于软预算约束的存在，其拖累了民营企业的发展进度，从而对整个经济体构成“增长拖累”。利用1985—2004年中国29个省（自治区、直辖市）的面板数据对这一假说进行了初步验证，结果支持了前述理论。这为回答近年来争论不断的“国退民进”还是“民退国进”的问题提供了依据。
    但是，国有企业改革的过程可能会面临一些质疑和批评。对国有企业改革的可能疑问和批评来自以下几个方面。第一种批评是国有企业改革可能导致国有资产的大量流失，虽然这种观点体现了一定的合理性，但这种观点并没有注意到国有资产运作过程中导致的国有资产流失，如果考虑到国有资产运作过程中导致的国有资产流失，人们就会发现国有企业改革的必要性（白永秀、严汉平，2005）。第二种批评是国有企业改革会导致大量的裁员和减薪，这可能带来社会的不稳定，影响经济发展。但是实证文献的结果有力地反驳了这种观点。黄玲文、姚洋（2007）通过对11个城市386家企业从1995年到2001年的面板数据的研究，评估了企业改制对就业的影响。结果显示，和一般印象相反，改制显著地减缓了就业的下降趋势。而且，改制对企业的就业增长有持续的和递增的积极作用。Megginson et al（1994）发现，民营化公司在净收入、产出、盈利能力、运营效率、员工人均销售收入、资产规模、红利支付等方面都得到了显著的提高，而财务杠杆显著下降，并且没有发现民营化导致就业下降的证据。第三种批评是国有企业改革可能导致国家对价格的控制不力，但是这种观点并没有看到，国家对价格的控制正是中国经济改革中价格扭曲使得资源不能得到合理配置的重要源泉。第四种批评是国有企业以逃税为目的而隐瞒利润的动机比私有企业弱。实证研究（白重恩等，2006）发现，改制后企业产品的价格水平略有下降，企业上缴的税收金额较改制前没有明显变化。
    我们对于国有企业改革进程的担心主要来自政府的既得利益团体。因为在政府为什么会放弃国有企业的产权的问题上，政府更多的考虑是财政收入，经济效率只是作为间接因素考虑（王红领等，2001；姚洋，2003；等）。正如平新乔（2004）所指出的那样，政府对失业和降低控制权收益（来自对国有企业直接的控制权）的担心是国有企业民营化或破产清算的重大障碍。由于背后存在巨大的物质利益，地方政府对国有资产的控制和对产业实施的控制与保护，对资本市场、劳动力市场与商品市场等要素市场的效率造成了损害。因此，从这个意义上讲，我们的一个重要推断是，进一步的产权改革是国企改革的必要条件。
    
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