吴孔凡：县乡财政体制与县域财政能力建设

    摘要：重构与建立公共财政框架相适应的职责清晰、权责对等、收支平衡、管理有序的县乡财政体制，是增强县域经济活力与实力，提高基层政府提供公共服务能力的重要保障。要以现有事权格局为基础，逐步建立起基本支出以县为主、重点支出分级投入、省级统筹、管理以县为主的模式，创新县乡财政收入稳定增长机制、县乡最低财力保障机制和引导财力向下转移的诱导激励机制，推进“省直管县”和“乡财县管乡用”改革，建立“自下而上”和“自上而下”相结合的农村公共投入决策机制，为实现农村公共服务均等化打下坚实基础。
    关键词：县乡财政；体制创新
    20世纪90年代以来，我国先后进行了两次重大的税制改革：分税制改革及农村税费改革。如果说前者旨在调整中央与地方各级政府的事权及财力分配关系，加强中央调控能力的话；后者则是调整农村分配关系，从根本上减轻农民的负担。虽然两次重大税改涉及不同层面的税费及利益分配，但是两次税改都对县乡财政造成较大影响，不仅直接影响到县乡政府的财税收入及财政能力，也对地方财政体制及运行机制产生了重大而深刻的影响。本文旨在对两次税改对县乡财政能力及财政体制的影响进行分析，同时对税改以来县乡财政体制的适应性变化、改革进展及存在的困难和问题进行讨论，对未来县域财政体制改革及财政能力建设提出建议。
    一、税改背景下的县乡财政体制与财政能力的变化
    1994年进行的分税制财政体制改革是建国以来政府间财政分配关系涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新。改革的核心内容是在现有事权基础上划分中央和地方的财政支出与收入，并实行分税分征。在中央和地方的事权上，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等方面的政策性支出以及由中央直接管理的事业发展支出。根据中央和地方现有的事权划分，将与维护国家权益密切相关和有利于实施宏观调控的税种划分为中央税；将收入数额较大，能够稳定增长的税种划分为中央与地方共享税；将与地方经济发展关系密切，适合地方征管的税种划分为地方税。从1995年开始，我国又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系。这些改革在中央与地方之间初步搭建起了一个制度框架，在一定程度上规范了中央与地方的收入分配关系，有效矫正了原财政体制下税收功能弱化、国家财力偏于分散、财政分配体制不够规范等问题，中央财政占GDP 的比重和宏观调控能力迅速提高，各级地方政府发展经济、增加财政收入的积极性大大提高，有力促进了国民经济的健康协调发展。
    不过，分税制在规范中央和省级政府分配关系的同时，由于省以下财政体制改革不到位，地方各级财税关系并没有理顺。加上各地情况差异较大，省以下财政体制类型比较复杂，其中县乡财政体制更加错综复杂。从省对市（地、州）县财政体制看，主要模式：一是分税加共享型。一些省份在按税种划分各级固定收入、分级分税的同时，设立省与市县共享税种，一方面保证省级财力稳定增长，另一方面调动市县增加财政收入的积极性。二是分税加增量分成型。一些地方按税种划分各级固定收入，并对市县上划中央“两税”收入增量返还部分进行适当集中。三是分税加共享及增量分成型。一些省份在分税的前提下，既设立省与市县共享税种，又适当集中“两税”返还增量，以此增加省级财力。四是分税加增长分成型。江苏、浙江等省明确划分各级固定收入，对市县财政收入超基数增长部分，省与市县实行比例分成。从市对县财政体制看，主要分为以下几大类：一是市帮县型，财力基础较好的市根据财力情况，对县级予以适当照顾，如减免原体制定额上解、降低递增上解率等。二是市“挖”县型，即市为保障本级财力需求，采取不同的方式对县级财力进行再集中。三是市县平衡型，即地市对县不集中财力，也不给予体制性照顾。从县对乡镇财政体制看，主要类型：一是相对规范的分税制，县级财政在界定乡镇财权与事权的基础上，对一些经济较发达、财政收支规模较大、财政收入能够满足自身支出需要的乡镇实行一级政府一级预算，实行比较规范的分税制。二是原包干型财政体制，即县与乡镇按照税种划分收入，收支均由县财政核定，实行超收分成或留用、短收不补或补助的财政管理体制。三是统收统支型财政体制，即实行县财政统一管理乡镇财政收支，撤消乡镇国库，乡镇财政收支全部纳入县级财政预算编制范围，乡镇人员经费、日常公用经费、专项经费等由县财政按统一标准安排。总之，与现行行政管理体制相适应，县乡财政体制在错综复杂的省以下财政体制中处于最基础的地位，县乡财政也处于最薄弱、最困难的境地。
    如果说分税制改革的不彻底及省以下财政体制不到位造成县乡财政困难的话，2000年以来推行的农村税费改革更以釜底抽薪的方式将县乡财政困境逼上层面。农村税费改革以来，通过取消屠宰税、乡统筹费，取消农业特产税，减免直至全部取消农业税，对农村县乡政府的财政来源产生了重大的影响。传统的以农业税收为主要来源的县乡的财政来源大幅度减少，收入结构发生了重大变化。尤其是中西部粮食主产区财政收入匮乏的问题显得非常突出。随着农村税费改革的深入和财政收入结构的变化，县乡财政支出结构也相应发生了重大调整，原来主要依靠农民和乡镇政府负担的农村义务教育、计划生育、民兵训练、五保供养等公共支出逐步纳入县级财政预算，实行以县为主的投入体制。根据农村税费改革带来的县乡财政收支结构的巨大变化，中央和地方各级财政积极采取各种措施，不断改革和完善县乡财政管理体制，缓解县乡财政困难。①
    （一）调整收入分配政策，赋予县乡更多财力
    农村税费改革以釜底抽薪的方式将长期以来“以农养政”的弊端彻底暴露出来，针对税费改革后县乡政府减收增支的压力，为调动县乡政府发展经济的积极性，增加县乡政府可用财力，一些地方采取收入返还、增量下放、财力下移等激励措施，调整收入分配政策，激发县乡发展的内在活力。
    （二）加大财政转移支付力度，逐步缓解县乡财政困难
    随着国家财力的壮大和中央财政实力的增强，中央对地方的各类转移支付大大增加，省、市财政也积极调整支出结构，加大对县乡的支持力度，县乡财政普遍困难的势头得以遏制并开始向好的方向转变，县乡政府工资保障不足的问题基本得到解决。（三）推行“扁平化”改革，统筹区域内财力安排基层财政普遍困难的状况牵动整个财政体制。为此，一些地方借鉴浙江省经验，大力推行财政管理“扁平化”改革。一是全国多数省份实行了“省直管县”财政管理体制改革试点。一种是比较彻底的“完全直管型”，省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县；另一种是“部分直管型”，县级财政收支范围、体制上缴或补助以及转移支付等事项由省级财政负责，市级财政仍然负责汇总报表、调度国库资金、进行业务指导等。二是在经济实力薄弱的乡镇推行了“乡财县管乡用”改革试点，在保持乡镇资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，由县级财政直接管理和监督。
    二、当前县乡财政管理体制存在的主要困难和问题
    随着县乡财政管理体制的改革和调整，县乡财政困难得到较大缓解，财政运转效率得到较大提高。但总体上看，县乡财政仍然是财力最薄弱的层级，县乡财政运行管理体制还面临着一些困难和问题。
    （一）县乡主体税源缺乏，相当部分县乡无税可分
    受传统的粗放型农业发展模式和非农产业低水平发展的农村经济结构性制约，县乡财源结构单一、主体税种不足的问题相当突出，留给县乡的税种大多是零星分散的小税种，税基小、征收成本高、来源不稳定、受政策调整的影响大，非税收入所占比重较大，中西部地区县乡财政收入普遍增长乏力。
    （二）财力与支出责任严重不对称，县乡“小马”拉不动“大车”
    实行分税制后，在财权上移、财政收入格局发生重大调整的同时，中央和地方政府之间的事权和支出责任划分比较模糊，各级政府在基础设施建设、“三农”、义务教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出责任划分不具体、不明确，县乡政府基本上维持原包干财政体制下的事权格局。而且随着经济社会发展，县乡政府从事社会管理的职责逐步增强，提供公共服务的范围逐步扩大，各项支出刚性增长，可用财力与支出责任严重不对称，形成“小马拉大车”的局面。尽管当前县乡保工资的压力基本消除，但保运转、保民生的压力仍然很大，县乡财政普遍比较困难的局面仍然没有得到根本改观。
    （三）转移支付制度不完善，资金统筹整合难度大
    近年来，中央对地方转移支付力度不断增加，对均衡地区间、城乡间财力分布发挥了重要作用。但在财政转移支付资金中，专项转移支付所占比重较大，种类多，项目散，这类资金在下达时就明确了专门用途，“一个萝卜一个坑”。这样，尽管基层政府得到了较多转移支付，尽管中央鼓励以县为主自下而上开展财政资金整合试点，但由于相关制度建设没有跟上，基层无法根据本地实际统筹安排、整合使用相关资金，不敢贸然地“用打酱油的钱去买醋”，往往是“想要的钱没给，给了的钱不能用”，而且有的专项转移支付硬性要求县乡承担相应的配套比例，加重了基层负担。
    （四）省以下政府间财政管理体制不顺畅，县乡自主权和积极性受挫
    一是省以下财政管理体制不规范而且不稳定，省市级在收入划分、税收返还和转移支付安排等体制设计中享有较大的“自由裁量权”，容易产生收入上划、支出下移的现象，财力在省以下政府间分配不均衡，县乡财力被层层集中，影响县乡发展经济、培育财源的积极性。二是省级统筹辖区内公共服务供给和财力均等化的责任不清而且不到位，省市在中央对县乡转移支付逐年大幅增加的情况下，等、靠、要依赖思想增强，一些地方甚至随意减少省市对县乡应有的支持政策，存在“上进下退”的现象和“挤出效应”，降低了中央扶持政策的实施效果。三是省以下财政层级和中间层次较多，管理方式比较复杂，一些地方存在财政资金“雁过拔毛”和运行效率低下等问题。②
    三、县乡财政体制的改革与财政能力建设
    十七届三中全会明确指出，扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配，增强县域经济活力和实力。推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围。这为推进县乡财政体制改革指明了方向。要按照形势发展变化的要求，以现有事权格局为基础，逐步建立起基本支出以县为主，重点支出分级投入、省级统筹、管理以县为主的模式，创新县乡财政收入稳定增长机制、县乡最低财力保障机制和引导财力向下转移的诱导激励机制，推进“省直管县”和“乡财县管乡用”改革，建立“自下而上”和“自上而下”相结合的农村公共投入决策机制，重构与建立公共财政框架相适应的职责清晰、权责对等、收支平衡、管理有序的县乡财政体制，提高基层政府提供公共服务的能力，为实现农村公共服务均等化打下坚实基础。
    （一）以现有事权格局为基础，逐步建立起基本支出以县为主，重点支出分级投入、省级统筹、管理以县为主的模式
    支持“三农”、文化教育、医疗卫生、社会保障等公共事业发展，为公众提供必要的基本公共服务，是各级政府的共同责任。农村税费改革基本终结了“农民办事业”的格局，以农村义务教育为典型代表的基本公共服务全部纳入公共财政保障范围，实现了重大的历史性变革。在农村税费改革中形成并逐步固化的这种事权格局，基本顺应了现行行政管理体制和财力格局的要求，较好地保证了各级政府正常运转和各项事业健康发展，为合理划分政府间事权，既打下了良好基础，又提供了可靠的依据。
    随着政府公共服务供给责任的合理归位，国家与农民之间的关系得到基本理顺，但不同政府间的权责划分尚未完全理清。事实上，理论和实践界关于政府间事权划分的探索和努力一直没有停止过，但要找到一种理论上明确界定、实践中严格执行的事权划分模式，并不是一件容易的事。农村税费改革以来各级政府所作的适应性调整及形成的事权与支出格局，留给我们的启示是，在体制尚在变动调整的过渡性阶段，以现有事权划分为基础，借鉴农村义务教育经费保障机制改革中分项目按比例分担的经验做法，探索研究原则而富有弹性的事权模式，不失为灵活而有效解决问题的好办法。具体思路是，根据支出的不同性质、规模大小、满足程度等因素，按照共同但有区别的原则，分别确定两种不同的保障模式。
    一是基本支出以县为主的模式。作为基层政府，县乡负有促进经济发展、加强社会管理和提供公共服务等基本职责，对于维持正常运转和提供公共服务等过程中发生的、在县乡财力承受范围之内的、经常性的基本支出，应实行以县为主的投入体制。上级政府出台增支减收政策给县乡财政造成的缺口，应由上级全额补足。二是重点支出分级投入、省级统筹、管理以县为主的模式。对于义务教育、医疗卫生、社会保障等公众需求高、受益群体广、受惠人口多、支出规模大的重点民生保障任务，应综合考虑收入规模、人均财力水平、财政供养系数等因素，将支出重心适当上移，加大中央和省市政府的责任，逐步建立起重点民生支出分级投入、省级统筹、管理以县为主的模式。中央加大对全国性的重点民生项目的支持力度，并以适当形式进行明确和规范；切实加大省级统筹、保障的责任，发挥市级以城带乡的作用；县乡主要承担具体的组织实施工作，保证上级有关政策和资金落实到位。具体分担办法，可以采取“按比例分担”、“按类型分担”和“按类型分比例分担”三种方式。“按比例分担”就是根据基本公共服务的财政需求，由中央和地方各级政府按一定比例承担相应的支出责任，受益范围越广、偏好差异越小、外溢性特征越明显的公共服务，中央政府承担的比例就越高，反之就越低③：“按类型分担”就是按照基本公共服务支出的类型划分政府间的投入责任，比如某一级政府保运转，某一级政府保发展。“按类型分比例分担”就是在合理划分基本公共服务支出类型的基础上，对保运转或保发展支出中规模较大、一级政府难以独立承担的某类支出，可以在不同政府间进一步确定分担比例。
    （二）建立县乡财政收入稳定增长机制、县乡最低财力保障机制和引导财力向下转移的诱导激励机制，促进基层政府财政能力均等化
    1.合理划分和规范省级政府与县乡政府财政收入，建立县乡财政收入稳定增长机制
    按照财政与事权相匹配的原则，以事权定财权，以责任定财权。在保持中央收入占全国财政收入比重相对稳定的前提下，按照不同税种的宏观调控功能、税源的流动性和分布情况以及税收征管效率等因素，适当调整中央与地方政府的收入划分。可根据不同地区财政经济状况，逐步完善税制，充实地方税体系，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，逐步将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等税种收入主要留给县乡政府，将非税收入中来源稳定、具有明显税收特性的排污费、水资源费、教育费附加、矿产资源补偿费等收费项目实行费改税，并划为地方固定收入。通过财政收入结构调整，改变目前县级无税可分和缺乏主体税种的局面，调动县乡政府发展经济的积极性，实现县乡财政收入的稳定增长。④
    2.科学测算县乡财力最低保障水平，建立县乡财力最低保障机制
    县乡政府是农村公共服务供给最直接的责任主体，承担着较大的供给责任。考虑到县乡财政仍然比较困难，且不同省份之间县乡保障水平存在较大差异，在测算县乡财力最低保障水平时，一方面应按照辖区内财政能力均等化的要求，以省为单位分别测算；另一方面应以保工资、保公用经费、保正常运转以及提供必要的公共服务和社会管理等方面的支出责任为依据，合理测算县级人均财力最低标准。对低于底线标准的由省级财政“托底”补齐，既保证省域内县乡财力的基本平衡，又保证基层政府维持正常运转和履行公共服务的最低财力需要。
    3.进一步完善转移支付制度，建立引导财力向下转移的诱导激励机制
    应增加一般性转移支付，取消直接用于竞争性领域的专项转移支付项目，整合投向相同、零星分散的专项转移支付，按照财力向公共需求倾斜、向基层倾斜的原则，加大中央财政对县乡的财力性转移支付力度，缩小地区间、城乡间财力差异，增强财力薄弱地区的财政保障能力，增强县乡政府履行职责和提供公共服务的能力。健全完善引导财力向下转移的激励机制，关键是要适应以城带乡、以工促农的要求，建立起省市对县乡多予、少取、放活的体制和机制。多予，就是强化省级政府调节省内财力差异、统筹省内财力均等化的责任，加大省市对县乡的转移支付力度，确保县乡有可靠的财力保障；少取，就是在收入划分上赋予县乡较大的空间，并保持政策的连续性和稳定性；放活，就是在多予、少取的基础上，给予县乡更多的自主权，增强县乡经济活力。⑤
    （三）继续推进“省直管县”和“乡财县管乡用”改革，实现财政管理“扁平化”
    实践证明，推行“省直管县”和“乡财县管乡用”财政管理体制改革，减少了财政管理层次和中间环节，较好地调动了县乡政府发展经济的积极性，对于规范乡镇理财行为、控制乡村债务增长、保证乡镇工资按时发放和必要支出等具有明显的作用。要在总结各地财政管理“扁平化”改革经验的基础上，继续推进“省直管县”、“乡财县管乡用”改革试点，将财力薄弱的农业大县纳入改革范围，妥善解决财政预算级次过多、公共财政资金运行效率低、县乡财力被过度汲取和基层财政困难等问题，为规范地方各级政府间的分配关系，建立架构合理、职能规范、运行高效的分税制财政体制奠定基础。
    （四）以县为主开展农村公共投入整合，建立“自下而上”和“自上而下”相结合的农村公共投入决策机制
    按照公共服务提供的效率原则，县乡政府的比较优势在于能更接近于当地居民，能更好地了解辖区内居民的偏好。因此在农村公共投入分配、使用和监督管理过程中，既要体现当前农村公共服务供给主要来自上级政府或部门的“自上而下”的特性，也要体现农村公共服务受益的地域性原则，充分发挥最接近农民的县乡政府在农村公共服务供给中的组织实施和监督管理作用，同时对村级公益事业建设推行“一事一议”民主议事制度，扩大农民在农村公共服务供给决策中的知情权和发言权，实现农村公共投入决策“自上而下”与“自下而上”的有机结合。在当前通过“上下联动”开展农村公共投入整合的时机还不成熟的条件下，要发挥县级政府在公共投入整合中的作用，以县为主通过“下动上不动”的基层推动型的整合方式，科学规划，统一组织，合理分工，统筹兼顾，集中财力办大事，切实扭转农村公共投入“一少、二散、三乱、四低效”的格局，提高农村公共投入的效率与合力。中央和省级应将更多的精力由审批具体项目转到编制“三农”发展总体规划上来，广泛推行项目公示制，将农村公共服务投入的政策、方向、规模等以各种形式公之于众，并抓紧修改完善相关资金管理制度和办法，为投入整合工作创造便利条件和宽松环境。
    此外，应继续加大乡镇机构改革力度，加快基层行政管理体制改革步伐，转变基层政府职能，建设服务型政府，解决生之者寡、食之者众的问题。同时，适应取消农业税后乡镇财政收支结构等方面发生的变化，逐步健全完善乡镇财政职能，赋予乡镇财政对上级财政和有关部门实施到乡村的项目和资金进行监督管理的权力，使国家财政用于农村的各项投入得到从头至尾、贯穿始末的监管，提高农村公共投入的规范性、安全性和有效性。
    注释
    ①吴孔凡：《取消农业税与农村税费制度研究》，北京：中国财政经济出版社，2006年，第56页。
    ②阎坤：《中国县乡财政体制研究》，北京：经济科学出版社，2006年，第121页。
    ③王绍光：《美国进步时代的启示》，北京：中国财政经济出版社，2002年，第87页。
    ④财政部预算司：《实施三奖一补激励约束机制，切实缓解县乡财政困难》，《中国财政》2006年第9期。
    ⑤贾康、阎坤：《改进省以下财政体制的中长期考虑与建议》，http://www.mof.gov.cn/caizhengbuzhuzhan/zhengwux-inxi/diaochayanjiu/200805/t20080519_21622.html，2005年5月17日。