《决定》提出了哪些需要认真研究的问题(张卓元)

     《经济研究》杂志2014年第1期刊登中国社会科学院学部委员、研究员张卓元的文章：“《决定》提出了哪些需要认真研究的问题”，全文如下：
     《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)有许多新观点、新论述、新举措，提出了一系列需要我们深入学习和认真研究的问题。下面，仅就经济领域列举一些我认为需要认真研究的重要问题。
     第一，市场起“决定性”作用下中央政府和地方政府职能转换问题。这次《决定》的一大亮点是用市场在资源配置中起决定性作用代替沿用二十一年的基础性作用。我体会，作这种变更是为了进一步强调市场在资源配置中的作用，进一步从广度和深度上推进市场化改革，着力解决政府对资源的直接配置过多、对微观经济活动干预过多和审批过多；政府对市场监管不到位、影响公平竞争环境的形成和健全；政府公共服务和社会管理也不到位或缺位，远不能满足老百姓的需求；政府没有很好地依法打破各种形式的行政垄断甚至采取一些歧视性政策，妨碍非公有制经济的发展等等问题。这就要求政府转型，从越位领域退出，填补和做好原来缺位和不到位的工作，实现政府职能的转换。具体来说，正如《决定》指出的，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”可见，要落实市场在资源配置中起决定性作用，关键要推进政府改革，划清政府和市场的边界。政府要从多年来介入过深的经济活动中逐步退出，大幅度减少政府对资源的直接配置，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理，提高效率。同时加强服务职能，即从无所不能型政府转变为有限政府、服务型政府、法治型政府。这会触及一些政府官员的利益，需要中央强有力的推动才能迈步，同时也要不断研究和总结改革实践经验，寻找和推广好的做法和经验，以便更好发挥政府作用。
     第二，积极发展混合所有制经济的重要意义。《决定》提出，混合所有制经济“是基本经济制度的重要实现形式”，这是又一个亮点。中国经过35年的改革开放，伴随着经济的高速增长，国有资本、集体资本、非公有资本都呈现几十倍上百倍增长，居民储蓄存款也大量增加，到2013年8月，居民储蓄余额已达43万亿元，其中定期存款超过27万亿元。在这种情况下，发展混合所有制经济，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，也有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。混合所有制经济可以说是股份制经济的升级版。股份制经济不一定是混合所有制经济，如一些发达国家的股份公司一般是私人资本的集合而不是不同所有制资本的集合，但混合所有制经济肯定是股份制经济。发展混合所有制经济，为深化国有企业改革进一步指明了方向。有数据表明，混合所有制经济比国有经济资产营运效率高、创新能力强。混合所有制经济既可以国有资本控股，也可以非公有资本控股。可以想象，随着经济发展和改革深化，产权多元、自主经营、治理规范的混合所有制经济，将会有长足的发展，成为社会主义市场经济的主要微观主体。因此，今后需要加强对混合所有制经济的研究，包括如何完善法规、政策，健全治理结构，真正做到在一个经济单位内部各类资本能得到同等保护产权、同等使用生产要素、同等受益，从而促进混合所有制经济健康发展。
     第三，国有资产监管机构如何从管企业向主要管资本转变。《决定》提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”这意味着国有企业和国有资产管理体制改革进入一个新的阶段。看来，今后需要很好界定国有资本的职能。总的说，国有资本可以分为公益性和收益性两大类。公益性资本主要投资于提供公共服务和保障领域，包括基础设施、基础产业普遍服务部分；收益性资本主要投资于重要竞争性产业和技术创新等领域，包括投资于引领科技进步具有国际竞争力进入世界500强的大型企业和跨国公司。与上述资本职能相适应，组建若干国有资本运营公司投资公司，分别制定不同类公司对各个企业出资和投资方式，确定它们的经营目标和考核体系。例如，对公益性资本运营公司，就不能以资本增值作为主要考核指标，而应着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。这些，都需要在不断总结实践经验基础上认真研究和逐步完善。同时，要借鉴国内外许多资本运营公司和投资公司的做法和经验，比如新加坡的淡马锡公司和我国汇金公司的资本运营和投资控股等做法，结合实际，认真研究探索最佳模式。《决定》要求到2020年国有资本收益上缴公共财政比例提高到30％  ，这是一个相当高的要求，如何逐步落实，也要很好研究。过去国资委把一些原本应进入成本的项目如下岗职工补助、企业办大集体员工工资补贴等，也列到利润中，然后再从企业上缴利润中支付上述费用，造成利润虚增，今后需要提高财务报表的真实性和准确性。如何提高企业财务报表的真实性和透明度，很值得我们认真研究。
     第四，探索负面清单管理模式。实行负面清单管理办法，是投资准入和市场监管的重大改革。按照这一制度，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，也就是“非禁即入”。这就意味着将实现由“严进宽管”的审批制度向“宽进严管”的备案制度的转变，市场监管由事前监管为主转向事中和事后监管为主。这是我国加快现代市场体系建设迈出的实质性步伐。实行负面清单制度，是市场经济国家的通行做法，可以提高市场监管的透明度和法治化水平，较好解决对非公有制经济的歧视性问题，对营造公平竞争市场环境至为重要。现在中国上海自由贸易区正在进行试验，取得经验后可以逐步在全国推广。当然，在开头，负面清单的单子会比较长，但可以逐步完善、酌情缩减。一些国家的负面清单的单子也是很长的，有两百多项，我国刚刚实行，单子长一点是不足为奇的。需要研究的是单子如何切合我国实际，如何随着经济发展改革深化逐渐缩减，如何借鉴国外一些成功做法和经验为我所用等。
     第五，如何完善地方税体系。中国目前地方税税种少，税收少得可怜，有的地区80％  的政府支出靠中央财政的转移支付，这在一定程度上刺激地方政府拼资源拼环境并违规实行优惠电价地价等发展高耗能高污染行业和产能过剩行业，以便得到更多的增值税分成，形成恶性竞争和加重产能过剩。完善中央财政转移支付制度、构建和完善地方税体系成为加快转变经济发展方式和调整经济结构的当务之急。发达的市场经济国家地方税主要有两个税种，一为房产税，二为消费税(价外税)。我想我国将来也许要参考这种税制。这次《决定》提出，加快房地产税立法并适时推进改革；调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。这是非常重要的改革举措。我们要认真研究在中国如何开征房地产税问题，立好法，适时开征，并要考虑好如何逐步完善，使其逐渐成为地方税的一个主要税种。消费税的问题也要认真研究，包括研究如何使消费税逐渐成为覆盖全部消费品的价外税，成为地方税的另一个主要税种，与此同时要适当降低增值税税率，比如降低三四个百分点，以支持开征作为价外税的消费税，尽量使消费者不加重负担。这也是一个很复杂的问题，有待各方面认真研究，提出可行方案。
     第六，60条改革项目和300多个改革举措如何分步到2020年得到落实。这次《决定》共列出60条改革项目共300多个改革举措，现在关键在于落实。首先要坚决落实，不能说了不做，当作官样文章放在一旁。尽管知易行难，也要迎难而上，勇往直前。同时要列出具体时间表，分步落实，不能一拥而上。要注意防止有的部门和地方不是严格依据《决定》的要求推进改革，而是从本部门和地方利益出发自行其是，使改革变样，阻碍改革的顺利推进。也不能完全按先易后难次序推进改革，把难题留到最后。《决定》说得很清楚，“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”所以，认真研究怎样分步落实《决定》提出的全部改革举措，包括2014年先出台哪些改革举措，开一个好头，也是很重要的。
    （原文见《经济研究》2014年01期）
    关键词：张卓元  中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定  经济领域  问题
    原文链接：http://www.nssd.org/articles/article_detail.aspx?id=48389389