国企改革的新背景和新方向(韩朝华)

    “经济研究所党的十八届三中全会《决定》精神解读专题”之四
     2014年1月22日，中国改革论坛网发表中国社会科学院经济研究所研究员韩朝华的文章《国企改革的新背景和新方向》，全文如下：
     十八届三中全会关于全面深化改革的决定(下简称《决定》)又一次将国企改革问题提到了重要政策日程的前沿。现在的国企改革与以往有什么不同吗？
     “国进民退”有心无力
     近十年来，尽管确有一些政策部门在有意无意地推动国有部门扩张，但从总体上，中国经济中并没有出现系统性的“国进民退”。相反，始于八十年代的“国退民进”，作为中国经济发展中的一个基本趋势，延续至今。众所周知，这些年来，非国有经济在中国经济中的产出比重、就业比重和纳税比重是不断上升的，目前都已占了一半以上。这说明，想在当今中国搞“国进民退”，其实是一厢情愿。
     值得注意的是，那些意在推动“国进民退”的政策举措尽管无力阻止国企部门的收缩，却对中国经济的长期增长造成了深远的负面影响。目前，这些逆增长效应正在不断地显露出来。如企业家丧失信心，纷纷歇业甚至“跑路”;民间投资不振，“保增长”或者“稳增长”只能越来越指望政府的投资扩张;就业形势严峻，社会稳定的基础遭到削弱;消费内需增长乏力，转变经济增长方式的努力成效有限;……这也从另一个角度证明，推动“国进民退”的政策有违中国经济社会发展的主流，不利于实现中国经济的长期可持续发展。《决定》中明确指出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”这两个“都是”对中国经济三十多年来在所有制结构上的转型成果作出了明确肯定，也为进一步深化国企改革和推动非国有经济发展提供了重要的政治认可。中国经济和社会不允许国企继续凭借政府行政保护回避改革，国企只有通过适应经济市场化的根本转型才能扮演好自己在中国经济发展中的应取角色。
     这是讨论国企改革的一个新背景。
     行政襁褓中的利润追求者  
     现在来讨论国企改革需要注意一点，即与八九十年代的国企相比，当前的国企已有了一些新特点。
     首先，自九十年代以来，国企部门经历了大规模的结构调整，大批中小型国企，尤其是经营不善、陷入经营危机的企业，通过改制重组退出了国有部门。这一点在竞争性领域中表现得尤为突出。由此而来，现有的国有经济部门中，随着企业总数的连年递减，单个企业的平均规模却在不断扩大。同时，通过“主辅分离”的调整和重组，现有国企在一定程度上摆脱了各种办社会负担，能够集中精力于经营性和管理性活动。
     第二，广泛的结构调整使得国企的分布领域趋向于基础性产业和具有一定垄断性(包括行政性垄断和自然垄断)的产业，如重化工产业，交通、通信、供电、供水和城市建设等基础设施领域，以及文化、教育、卫生、科技服务等开放程度不高的公共服务领域。在城镇化和重化学工业化进程不断加快的背景下，这些产业领域取代一般消费品制造业，成为引领中国经济高增长的发展引擎。随之而来，在这些领域中占有优势地位的国企也一反九十年代中亏损累累的运营颓势，进入了一个高速增长期。其具体表现就是企业经营规模不断扩大，产值和利润大幅增长，企业经营绩效显著改善。
     第三，在这一期间，多数大中型国企按照中央“建立现代企业制度”的部署”，完成了股份化改革，在一定程度上实现了产权多元化。许多国企组建了上市公司，在境内外的资本市场上市，从而至少在制度形式上具备了现代公司的治理结构。政企分离有所进展——一般情况下，政府主管部门不再直接干预企业日常经营，企业有了较大的决策自主权。
     第四，大型国企的成员，尤其是企业领导人，在知识结构和能力结构上实现了更新，在经济学、管理学、法学、财会等方面具备高级专业背景的年轻成员大批加入企业，并逐步成为企业的各级骨干，其中有一些人还具有海外商界的工作经验。
     第五，国资委成立后，依据大型企业集团的内部调控原则，在改革企业用工制度、建立经营业绩考核体系以及强化内部监督等方面进行了多种尝试。一个直接后果是，国企具有了提升经营业绩和追求利润最大化的动力，现在的国企不再是只注重完成上级计划、不关心企业盈亏的纯行政性机构了。
     总之，现在的国企经历了各种重组和改制，摆脱了许多历史包袱，强化了内部激励机制，具有了追求规模扩张和利润最大化的内在动力。但是，尽管有了这些变化，国企在制度上和行为上的一些基本倾向却仍然一如既往。
     首先，由于体制惯性和一些超经济性因素的影响，国企依然保留着与政府的固有组织纽带。这表现为企业的控制性产权和经营者人事权仍由政府绝对掌控，企业的主要生产要素仍有赖政府给予保障。这使得国企成为当今中国经济中一类特殊的“政治关联”企业。凭借这种政治性纽带，国企享有着一般非国企难以企及的超经济性竞争优势。
     其次，国企经营者追求绩效和盈利的动力主要源于短期化的年度绩效激励和任期绩效激励机制，针对企业高管人员的法治化问贵体系和有效的职业经理人选任机制都未真正建立起来，国企经营层仍然缺乏追求企业长期可持续发展的动力，更缺乏将企业建成“百年老店”的敬业冲动。从规模指标来看，这些年里，国企的营业收入、利润总额和上缴税收总额都在不断增长，且在总量上显著大于非国企。但是，国企的效率指标和活力指标却一直在中国各类企业中垫底。如从最能反映企业发展活力和运营效率的指标(增长率和总资产利润率等)来看，国企始终显著地落后于三资企业和私营企业。
     再次，国企的改革步伐依然缓慢，至今在国企部门中仍然存在大量的亏损企业和历史包袱。从利润来源的行业分布来看，国企部门中利润来源极不平衡，其巨额利润主要来自少数垄断性较强的高成长性行业，而在许多成熟的竞争性行业中，国企承受着持续的巨额亏损。这与其他非国企的情况形成鲜明对比。例如，在私营企业部门中，尽管利润总量不及国企部门，但亏损行业极少，不论是在高成长行业还是在成长性不强的成熟行业，多数私营企业都是盈利的。这说明，国企的盈利较多地来源于外部因素，而私营企业的利润则较多地依托了自身的内在活力。
     最后，九十年代中，为帮助亏损累累的国企部门扭亏为盈，当时的领导层决定国企利润可以全部留在企业，用于企业发展;但这项政策在进入新世纪、国企部门开始转入整体盈利之后一直没有改变，国企的巨额利润仍然全归企业自行支配。在此基础上，国企员工的平均收入和福利水平显著高于全国平均水平，国企成为众多年轻求职者趋之若鹜的热门之选。由此引发的社会不满遍于国中，国企成为公众抱怨收入分配差距过大的一个重要标靶。
     总之，国企的基本体制并无根本改善，国企仍然是一类靠政府保护赢得竞争的市场主体。国企部门从总体上来看仍然创新乏力，效率不高，变革缓慢。国企的基本特征依旧是风险意识薄弱、抗波动能力不强、公众形象欠佳。十八届三中全会的《决定》对当前国企发展态势的基本判断是，“国企总体上已经同市场经济相融合”，但“必须适应市场化、国际化的新形势……进一步深化国企改革。”诚为精准恰当之论。
     这是当前国企的现状。
     改革成败系于政企分离  
     对于国企改革的基本方向，《决定》中指出了这么几点：(1)鼓励国有资本与各类非国有资本相融合，积极发展混合所有制经济;(2)以管资本为主加强国有资产监管，改革对国有资本的授权经营体制;(3)准确界定不同国企的功能，进一步破除各种形式的行政垄断;(4)建立职业经理人制度和长效激励约束机制;(5)强化国企在经营和投资上的责任追究制度;(6)健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构;(7)探索国企财务、预算等方面的重大信息向社会公开。
     这七个方面构成了一个完整的改革构想，其核心是建立以“管资本为主的”新型国有资本监管体系。所谓以“管资本为主”是相对于现行以“管人、管事、管资产”为主的国资监管模式而言的，意味着国家在国有资本的运用上将不再以直接创办和经营实业机构为主，而要通过国有资本在各个产业领域和实业机构中的进出和增减来体现国家在发展和调控上的战略意图，且国有资本将退出一般竞争性行业，更多地投向关系国家安全、国民经济命脉的关键领域，以提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等为其运营的重点。
     为此，政府将组建一批国有资本运营公司，专司国有资本的运营。与之相应，现有实业领域中的多数国企将通过产权交易和重组，与多种所有制资本相融合，成为混合所有制企业。这些企业将由此真正实现政企分离，成为产权开放、依法运营的现代公众公司。国家可以通过对这些企业的资本投放、经由企业的公司治理机制依法影响和引导企业的经营决策和发展方向，但不再以任何行政干预方式直接介入企业的决策和运营。以往的国企改革所以难有根本突破，根本原因就是没能实现国有资本监管从“管人、管事、管资产”转向以“管资本为主”，致使各种旨在实现政企分离的制度设计都因政府依然要直接掌管企业而流于形式，甚至胎死腹中。
     实现了国有资本监管从管企业向管资本的转型之后，政企分离得到落实，政府不再与经济中的一类特殊企业保有直接的利害关联，就有可能推动政府转变职能，在维护公平竞争秩序方面成为利益中立的裁判员。这将为打破行业垄断、保障公平的市场竞争创造必要前提。换言之，各类实业性国企能否真正实现政企分离，制约着《决定》中所提“建设统一开放、竞争有序的市场体系”这一重要目标的最终实现。
     由于各类实业性国企的改革方向是转变为政企分离的混合所有制企业，根据逻辑，《决定》中提到的后几项国企改革措施，即上述第四项至第七项措施，就主要是针对将要组建的国有资本运营公司而言的。国有资本运营公司主要承担政策性投资职责，它们要根据国家的发展战略和宏观调控意图，灵活、有效地运营国有资本，它们要追求盈利，但不以盈利为首要目标。这样的企业要注意防止官僚化和行政化，必须按照市场经济的制度特点和资本运营要求展开经营。为此，需要建立能确保运营效能和投资效率的公司治理机制，要面向社会公开选聘胜任的职业经理人来担任经营者，并建立严格的经营问责制度以监督和约束这些经营代理人。
     在国企改革中，收缴国企经营利润的事一直备受关注，但真正了解现代公司运行机制和治理原则的人都清楚，公司制企业的利润并不以向股东分红为唯一用途，利润的使用和分配要根据公司发展的需要相机抉择，更不可能长期按照某一固定比例向股东分派红利。在一定的情况下，公司不向股东分红，而是将利润用作企业的长期发展，不仅是公司章程和法律所允许的，也是实现企业长期可持续发展的可取手段之一。因此，要求国企只要有利润就必须上缴，且确定长期不变的利润上缴比例，于法无据，于理无凭。唯一可说的理由只能是国企隶属于国家，国家有权收缴其经营收益。但这是传统国企中通行的行政性利润收缴原则，与《决定》在国企改革上确立的目标相悖。更须注意的是，国企的现行内部激励机制将企业内部入的个人利益与企业盈利状况紧密挂钩，因而企业内部入有动力高报利润规模或利润增幅。在上下级之间的信息不对称问题难以克服的情况下，上级主管部门很难有效遏制企业内部人的这种机会主义行为。如果国家凭借行政权力硬性收缴国企利润，很可能诱导企业内部人改变行为方向——从高报利润转向低报、隐瞒和耗散利润，使你无利可收!所以，从改革的角度考虑问题，与利润上交问题相比，真正有实质意义的制度创新是推进国企对重大经营信息的公开披露。国企为全民所有，它有义务向全体国民公开其基本经营信息。在此基础上，才可能有效地监控国企的利润运用。也只有在那种条件下，才可能恰当地考虑国企利润是否应该上缴，以及该上交多少。
     这是国企改革新方向。
     中国在国企改革上已经迷失了十年，徘徊了十年，愿十八届三中全会能推动中国改革中的这一核心环节重获动力，再上征程。
    原文见中国改革论坛网，2014年1月22日
    关键词：国企改革  结构调整  改革方向