官员行为的公益性和私益性

     中国需要转变政府体制以推进社会的法治化和政治的民主化，这已是举国共识。十七大政治报告中的第六部分，“坚定不移发展社会主义民主政治”，可谓这一共识在最高政治方针上的反映。但是，中国具有千年专制传统，要实现向法治社会和民主政体的转型，不是一个单纯的体制转换问题，而要涉及全面的文化转型。在这方面，仍有许多问题尚待探讨和澄清。如，对政府角色该如何定位和期待，就是一个迄今尚少有人触及的重大认识问题。
       一.  政府：抽象的还是具体的？
     中国在很早以前就形成了发达的政府行政体系。历时数千年，这一政府行政体系经历了诸多演变，却有一个基本的结构特征至今未变，即它是一种集权型的权力体系。在这种体制中，对官员的约束和激励基本上循官僚化层级结构自上而下地发挥作用，缺乏来自体制外的、自下而上的约束和激励。与这种集权型政府体制传统相适应，中国文化对政府官员行为的期望突出其公益性的一面。而中国传统文化中也充满了对政府行为公益性的诉求和宣传，如“天下为公”、“以民为本”、“民贵君轻”、“为政以德”、“民可载舟亦可覆舟”，体现在百姓口语中的则有“当官不为民作主，不如回家种红薯”。由这类原则性诉求出发还衍生出了一批有关清廉、勤政、忠诚、亲民等方面的具体准则。
     这些充满伦理色彩的原则诉求在中国文化中发挥着双重作用。一方面，它是对各级官员乃至最高统治者的行为要求，即要求执政者自觉地做好官，当明君；另一方面，对这些原则的系统宣传也是对集权型体制的一种包装，目的在于树立政府权力的正面形象，以维护体制的社会合法性。被如此包装出来政府是一个抽象的整体概念：政府是代表全社会并维护公众利益的主体。
    受此观念的熏陶，多数中国人在思考社会问题时会有意无意地假定，政府的判断和决策体现着正义、秩序和公平，而要维护正义、秩序和公平，必须甚至只能求助于政府。这种认识在中国文化中已是根深蒂固。但这种理论上的政府观与人们在实际生活中接触到的政府行为有明显的差距。因为，现实生活中的政府行为体现为一个个官员的行为，但官员的行为并不都符合人们心目中的理想预期。尤其是在吏治败坏的年代里，政府官员欺压百姓、贪赃枉法成为常态，为百姓所深恶痛绝。
     因此，中国百姓心目中对政府官员的看法和对政府的看法往往是分裂的。他们心目中的官员是具体的，真实的，是一个个有七情六欲的血肉之躯，但他们心目中的政府却是抽象的和理想化的，是一堆出自伦理经典的说教。由此，当社会陷于吏治败坏、腐败公行的状态中难以自拔时，人们会对一个个具体的官员高度失望和怨恨，但并不妨碍人们依然在惩治贪官污吏上对由这些官员组成的政府寄予厚望。
     这样一种抽象的政府观与现代法治化和民主化潮流格格不入。
     与现代法治文化和民主政治相适应的政府观是具体的：政府不是非人格化的抽象主体，而是一个由具体个人——官员——构成的组织系统；日常看到的政府行为在本质上是政府官员的行为。这是一种具体的、个人化的政府观。在新制度经济学文献中，称此为“个人主义”的政府观。这种政府观在观察和把握政府的行为时，坚持从一个个实际掌控公共权力的具体个人出发，用处于一定约束和激励之中的个人的行为动机来解释政府的动机，从而抹去了政府身上的利益超然性光环。这种思维方式戳破了抽象政府观的整体性面纱，将政府行为还原为具体的个人行为，从而能够以一种更具现实性的眼光来审视政府的社会角色和行为倾向。
     在个人化的政府观看来，政府官员的公务活动具有双重性。从官员公务活动的内容来看，无论是推动经济建设、实施社会管理，还是提供其他公共服务，都为社会所需要，因而是增进社会利益并具有公益性的；但是，从事公务活动又是官员的个人职业，官员在其职务活动中追求着个人利益（收入和晋升），因而又具有明显的私益性。
     不难想见，政府官员，作为理性的个体，天然具有追求自身利益最大化的内在动力，但作为社会权力的执掌者，却不一定必然地追求公共利益最大化。要想让官员的公务活动符合社会的整体利益，需要一定的约束条件：只有当一个社会能有效地约束官员的行为，并能对官员的公务活动实施严格问责时，官员才会重视公务活动的公益性要求。
     很显然，能有效监督和约束官员的社会治理结构并非自然天成，官员公务活动中的公益性和私益性并非必然统一，在监督不足和约束不力的情况下，官员往往扭曲公务活动的方向，转移公务活动的重点，使政府行为向官员自身利益最大化的方向偏斜，从而出现官员的私益性追求主导政府公务活动的结果。
     这是现代制度经济学对政府性质和官员行为的基本看法。根据这样的看法，制度经济学认为，政府并不天然代表社会整体利益，政府更不会必然地从社会整体利益最大化的角度出发来制定政策，在许多情况下，政府行为更可能被官员的私益性考虑所左右，从而使政府政策沦为官员或官员群体谋求私利的工具。由此，制度经济学认为，诸如“政府应保护环境”、“政府要消除贫困”、“政府有责任减少失业”、“政府应保护弱势群体”、“政府要保障居者有其屋”之类的口号是空洞无物、不得要领的。如果将上述口号中的“政府”一词换成具体的官员个人（如张局长、李省长、王部长、刘市长等），这一点会更显突出。当你的思考不是依托有关政府的抽象概念，而是依托于实际执掌着政府权力的具体个人时，就会发现，上述笼统的政策诉求缺乏现实依据。因为，它们没有说明哪些具体的个人要对这些目标负责，以及哪些具体的个人有动力来切实地追求这些目标。为什么一个个具体的个人，仅仅因为掌握了政府权力，就一定会全心全意地追求社会整体利益呢？
         二.  政府权力：民主还是主民？
     根据经济学的政府理论，政府的基本职能是提供公共服务，如维护社会秩序、协调经济发展、保障国家安全、维护社会公平等等。这类职能所以需要由政府来承担，主要是因为这类公共服务具有明显的正外部性、不可排他性和规模经济性，因而社会在这些方面的需求很难通过市场由私人供给来满足。
     为了使政府能有效地履行其公共服务职能，社会赋予了政府巨大的垄断性权力和资源，其中包括了对社会成员使用暴力的合法权力。由此，政府成为社会中的一个特殊主体——单个社会成员无法与之抗衡的超级强势主体。这是政府能有效履行其公共服务职能的必要条件，但这也是诱使政府异化为公众压迫者和社会掠夺者的条件。因为政府的行为受官员支配，如果社会不能对掌握政府权力的官员施加有效的约束和监督，就可能使政府权力的运用偏离社会公益性轨道，而被官员的私益性追求所左右。那时，社会赋予政府的超强权力就蜕变为官员追求其私益的强大工具。
     现代经济学在概念上将政府比喻为三种类型：第一，“无为之手”，政府完全消极，尽可能不对民间的经济、社会活动施加干预，成为放任自由的政府；第二，“扶持之手”，政府对民间的经济、社会生活施加积极的干预，但其着眼点不是限制或剥夺民间的自主和自由，而是保护和促进民间社会的自主和自由发展，这可谓当代人心目中理想的政府类型；第三，“掠夺之手”，政府被部分利益集团俘获或劫持，使公权力蜕变为强势群体谋求自身利益的工具。由于现代社会中，第一种类型的政府基本不存在，所以它只具有理论概念上的价值。而具有实际分析价值的是后两种政府概念。而且，任何现实存在的政府在行为上都较复杂，不会单向度地表现为“扶持之手”或“掠夺之手”，往往是同时兼有这两种特性。真正的区别只在于，有的政府多“扶持”性，有的政府多“掠夺”性。
     一个具体的政府究竟是多扶持性还是多掠夺性，主要取决于该社会中有无较为完善的民主和法治。有了较完善的民主和法治，政府权力处于公众的有效约束之下，这个政府就是由民作主的政府——民主政府，而民主政府一般会表现出较多的扶持性特征。没有较为完善的法治和民主，社会公众无法有效地监督和约束政府，政府手中的超级强权就沦为掌权者扩张私益的工具，民众虽怨声载道，却无可奈何。那样的政府是主宰民众的政府——主民政府，而主民政府则大都成为公众利益的掠夺者和压迫者。因此，制度研究上的现实问题是，如何通过恰当的制度设计，抑制公权力机构成为掠夺之手的可能性，以确保政府成为“扶持之手”。
             三.政府与市场：互斥还是互补？
     近年来的政策争论中，政府与市场的关系成为一个结，靠政府还是靠市场，常成为争论的焦点。这种争论中，政府和市场往往被视为两个彼此对立的事物，两者之间的经济影响被视为此消彼长，难以兼容。但新制度经济学认为，市场经济的发展依赖于有效的制度体系，而制度的有效性主要取决于政府的有效性。因为，政府是社会制度的基本供给者，政府职能的有效性和政策质量的高低，直接决定着社会中市场体制的完备性和有效性。从这个意义上来讲，将政府与市场对立起来，视二者为此消彼长的对立物，已是过时的观点。政府与市场在市场经济发展过程中的影响力并非必然相互排斥，它们也可能相辅相成、互为补充。所以，真正值得研究的问题不是要政府还要市场，或者要多少政府和多少市场，而是要什么样的政府和什么样的市场。可以说，政府的效能和质量决定着市场经济的好坏，有什么样的政府，就会有什么样的市场经济。腐败、低效的政府对应着坏的、不公平的和低效率的市场经济，而廉洁、高效的政府则对应着好的、公平的和高效率的市场经济。
     中国的改革是一种渐进性的改革。这种渐进性不仅表现为避免激进的剧烈改革方式，也表现为体制改革在一定时期内所涉及的范围相对有限。中国前三十年的改革主要集中于经济领域，对于非经济领域中的政府体制改革和社会法治建设则涉及不多。这种情况在相当程度上限制了市场经济中优胜劣汰机制的作用，妨碍着资源的优化配置和经济增长方式的转换，也威胁着社会稳定和社会和谐。可以说，我国非经济领域中制度创新的滞后已成为当前中国改革面临的一大瓶颈，如不能及时加以化解，将严重扭曲我国经济领域中的市场化改革，并可能导致“坏”市场经济在中国的形成和固化。在今后的一个时期内，能否加快政府体制转型，确立法治约束下的公共服务型政府，已成为决定我国能否确立“好”市场经济体系的关键。
    （2008年2月）