利益多元化与社会治理结构转型

     进入新世纪以来，经济-社会发展中的各类失序、失衡问题引起了越来越普遍的社会关注。三农问题、诚信不彰、环境污染、资源高耗、收入差距拉大、弱势群体的境遇等等取代了单纯的增长和致富，成为举国上下议论的焦点。而追寻这些问题的根源，无不与中国社会治理模式转型的滞后密切相关。这些问题的严重性和普遍性凸现了社会治理转型的紧迫性。本文从社会利益多元化的角度分析这个问题，希望能为我国的社会治理转型研究提供一种经济学的视角。
         一.  概念和问题
     英语中的治理或治理结构（governance）一词本意是“管理”、“统治”、“统辖”、“控制”。但目前英语社会科学文献赋予该词的内涵较丰富，大都含有相关主体相互影响、相互作用、相互制约的意思。如经济学中的“公司治理”（corporate  governance）、“契约关系的治理”（governance  of  contractual  relations）等。而“社会治理”（social  governance）概念的流行始于上世纪七、八十年代的西方社会，多见于政治学和社会学方面的文献，但语义纷纭。总的来看，英语文献中对这个概念的运用突出了现代社会在管理和控制上的多元性、互动性和动态性特点，并强调现代社会治理不同于传统的政府统治，即它不仅仅依靠自上而下的政府行政权力，而要更多地容纳和依靠非政府主体的自治行动。如Perin认为：“‘社会治理’是一种解决冲突的办法，它在一体系中的作用不依赖正式的法律机制。它不同于‘社会控制’，是一种互助的、不断发展的体制。而‘社会控制’则是一种自上而下的模式，其中，少数人控制着极少变化的社会规范。”
     国内学界对社会治理的研究直接借鉴了国外的相关理论成果，但基本问题意识则源于国内政治体制改革的需要，因而国内研究者普遍赋予社会治理模式转型以政治体制改革的内涵。如孙晓莉认为：“社会治理模式的变迁是对传统社会管理方式的一次重大变革，即由行政集权式向民主式、参与型转变。”而蒋永甫则指出：“治理是一种新的政治型式，实现治理的关键是建立现代宪政制度或实现宪政制度创新。”
     本文借鉴国内学者的这类研究并参照经济学中对Governance概念的应用，将“社会治理”理解为一个社会对其不同组成部分的协调和整合，而社会治理结构则是指实现这类社会整合的各种制度方式。它的基本体现是各种政治、行政和法律体制，但又不局限于这类正式制度，它还涵盖着社会的道德规范和价值体系。从这样的角度来看，社会治理问题的核心涉及两个方面：其一，恰当处理政府与各类非政府主体（企业、机构、群体、个人）的关系；其二，恰当处理各类社会主体之间的利益关系。而所谓  “社会治理模式转型”，主要是指使我国的社会治理向适应经济市场化要求的方向转变，以形成能协调多元社会利益、实现社会有效整合的制度体系。
     迄今为止，国内对这方面的研究多见于政治学、行政学、法学和社会学领域，研究者普遍关注的重点有两个：党的执政方式转型和政府职能转换（如袁曙宏，2006年；胡伟，2005年；田广清和周维强，2003年；李忠杰，2004年；郑全新和李嘉纳，2005年；陈福今，2006年；等等）。有些研究者还进一步从政治民主化的角度来展开讨论。如李景鹏等在分析和评论浙江温岭“民主恳谈”的经验时提出了“民主治理是最广泛的民主实践”、民主合作制是“政府与公民之间的双赢博弈”等观点。甄小英和李清华则强调“以党内民主推进人民民主”，而杜钢建却认为应该“以行政民主化推进政治民主化”。
     但总的来看，国内在这方面的研究还较为空泛。其主要表现是，绝大多数文献停留于诠释和阐述政治民主化或政府职能转换的必要性和原则方向上，其中的多数议论不过提供了“学者们描述和设计的一种理想社会治理模式和状态”，较少有具体的操作设计研究。更重要的是，多数文献没有注意区分党的执政方式转型和政府职能转换对我国社会治理转型所具有的不同意义，因而尽管是在探讨相同的问题，却或谈党的执政方式转型，或论政府的职能转换，甚至还有人将这两个方面混为一谈。显然，这样的研究思路是我国社会治理中党政不分现状的一种折射。但它同时也表明，这方面的研究尚待深入。实际上，党和政府是我国社会治理中两个既有区别、又相互影响的核心组成部分，只有把握住这两个子系统在我国社会治理中应有的不同定位及其相互关系，才能认清现阶段我国社会治理转型的关键所在。而要做到这一点，需要借助现代制度经济学的一些理论和方法。
       二.    源于“放权让利”改革的问题
     我国现有的社会治理模式主要表现为党政合一的集权型管理体制。在这一体制下，各类机构和个人都隶属于统一的行政性权力体系，作为这一系统的组成部分而存在。而中国共产党则作为全社会的政治领导核心，通过这个一元化的权力体系对整个社会实施调控和整合。
     这样的社会治理模式强调社会的整体利益和需要，它要求下级组织和个人忠实地服从上级组织的计划和指令，一般不承认下级机构和个人有独立于上级组织的本位利益，因而也较少允许下级机构和个人拥有行动自主权。保证这种体制有效运转的关键是下级对上级的组织隶属，自上而下的人事控制是整个系统有效运转的基础和前提。“干部决定一切”的名言集中体现了这种社会治理的运作特征。在这样的社会治理模式下，社会各个组成部分（机构或个人）的利益实现方式主要取决于其在一元化行政体系中的组织地位和级别。地位和级别一旦明确，利益也随之确定。一般情况下，个人或机构既没有改变本位利益的自由，也无须面临本位利益受损的风险。
     但是，八十年代以来的经济改革和对外开放从根本上解构了这种社会治理模式的基础。因为，改革的基本原则是“放权让利”，其着眼点在于承认各类机构和个人的本位利益，并允许个人和机构有追求本位利益的自由。这样的改革不仅使各类机构和个人具有了相对独立的利益追求，还使各类政府部门也表现出了追求本位利益的强烈倾向。中国社会中的利益结构趋于多元化。
     这一演变使中央权力机构面临的社会整合任务趋于复杂化。因为，在利益多元化的情况下，不同利益群体间的矛盾和冲突在所难免，简单的行政调控手段无法有效地协调这类矛盾。同时，由于上级不再保证下级的利益实现，下级与上级、个人与组织间的利益关联度和一致性趋于下降。当上级组织的意图和方针与下级组织或个人的利益发生冲突时，下级组织或个人往往难以无条件地服从上级的指令和方针。而“放权让利”的改革只考虑“放权”、“松绑”，却没有考虑不同利益主体间的行为整合和利益协调，从而忽略了用一种新的、非行政性的社会治理结构来替代原有的行政性社会治理结构。结果，社会的利益结构多元化了，但整合、协调多元利益的社会治理机制却没能发展起来。
     导致这种改革现状的理论根源在于中国改革开放之初所依据的市场经济观。在七十年代末、八十年代初的中国学界和中国社会，理解市场经济的主要理论参照系是古典的自由主义经济理论，即以亚当·斯密、A·马歇尔，以及边际效用学派等为代表的自由主义经济学，以及五、六十年代里在苏东国家中形成的改革理论。尽管在当时西方发达国家的学术界，以制度经济学为代表的新自由主义经济学已经崛起，并开始成为经济学的主流，但当时国内各界因对外交流不够，对新自由主义的市场经济观知之甚少。
     新自由主义经济学与古典自由主义经济学的根本区别在于对制度重要性的认识。古典自由主义经济家多爱援引亚当·斯密的《国富论》以强调这样一种思想：只要每一个社会成员能自由地追求自身利益，社会就能实现整体的利益最大化。但这只是后人对斯密观点的一种诠释，并不真符合斯密的本意。而更重要的是，从当代制度经济学来看，那样的观点完全不合实际，因而是错误的。因为，如果没有恰当的制度来规范和协调个体的自利行为，每个社会成员都可以在追求私利上为所欲为，将导致机会主义行为盛行和交易成本激增，结果是社会整体效用的最小化。
     按照古典自由主义的市场经济观，传统计划经济体制与市场经济体制的最大区别在于经济决策权的集中程度，即市场经济是高度分权的，个人和厂商享有着行动的自由，而计划经济则是高度集权的，个人和厂商没有行动的自由。基于这样一种简单的、表面化的对比，自然地导出了改革计划经济体制的基本思路——权力分散化和价格自由化。
     八十年代初以来的中国改革开放所遵循的就是这样一种基本的思维逻辑。随着改革的展开，政府对社会经济生活的行政性控制明显收缩，个人、企业乃至政府部门追逐本位利益的自由不断扩大，但对于成熟市场经济中与这类个人逐利自由相匹配的社会治理结构，人们却很少考虑。相反，随着传统计划体制下的行政性管制被逐步放松，社会渐渐地沦入了一种源于治理真空的失序状态。中国经济既失去了传统计划体制下的行政性管控，又未能建立起适应市场经济需要的社会治理，成了一种举世无双的“自由经济”。
     更严重的是，各级政府机构和官员也被这股改革潮流推动着日益“自由地”谋求其本位利益的最大化。由于官员和政府机构掌握着独占性的公共权力，其他社会主体和一般民众难以与之抗衡，使得社会的利益分配不可抗拒地向权力倾斜。这是各类腐败现象泛滥成灾的根源。因为，所谓腐败现象，虽经纬万端，形式各异，实质不过一点——掌权者的以权谋私。而权力所以能够如此，是因为它没有受到其他社会利益的制约。
     总之，多元化了的个体（局部）利益得不到有效整合，相互捍格，社会失序与放权让利便如影随形，难解难分。由于社会中不同利益主体所掌握的博弈权势不同，强势群体在自利竞争中占有优势，弱势群体难以与之抗衡，利益分配上的失衡便难以避免。同时，由于社会中缺乏一套利益超脱的仲裁机制，无法恰当地衡平和协调不同主体间的利益博弈关系，强者恒强，弱者恒弱，利益分配失衡积累日甚，社会的和谐和稳定便受到威胁。
     面对这类问题，简单化地否定个体自利的正当性和市场化改革的基本方向是非理性的，真正的出路在于推动社会治理模式的转型。真正的市场经济既肯定个体（局部）追求自利的正当性，同时又注重约束和规范各类主体的自利行为，从而使不同个体（局部）的利益之间能得到适当的衡平和兼顾。而要实现这一点，一个关键条件是社会中要有一个超越所有个体（局部）利益的“仲裁者”。这个仲裁者与任何具体利益无关，只负责制定和执行有关社会交往和利益博弈的规则，并对所有个体（局部）一视同仁，由此将各类社会主体追求本位利益最大化的行动纳入一定的规则框架之内，从而实现利益分配的平衡和社会的有效整合。
       三.    复合型社会治理的基本特征
     眼下中国，说起社会治理，人们往往会想起政府。毫无疑问，迄今为止，中国的政府系统发挥着重要的社会治理职能。但应看到，随着我国经济的不断市场化，以及社会利益结构的日趋多元化，现有的政府系统正在变得越来越不适应新条件下社会治理转型的需要。
     这首先是因为，政府直接承担着过多的经济发展职能，使得许多政府机构本身成了带有利润最大化倾向的商务性主体。而且，由于政府官员的个人利益（政绩考核和职务升迁）与政府的经济发展绩效密切挂钩，导致政府官员具有强烈的动机通过追求经济发展业绩来实现个人利益的最大化。由此，政府机构的建设和投资行为具有了两面性。一方面，政府机构的建设和投资是政府履行其经济发展职能的行动，具有公益性；另一方面，因这些项目的成败关系政府官员的个人利益，也是官员谋取个人利益的行为，因而具有明显的私益性。在社会无法有效约束政府权力和行为的条件下，政府履行经济发展职能的行为很容易受官员私益性考虑的左右而偏离公益性，甚至直接侵害其他社会群体的利益。显然，这样的政府很难在社会利益关系中成为公正的仲裁者。
     不仅如此，在现代市场经济中，政府作为社会中不可或缺的行政管理主体，即使不直接承担经济发展职能，仍然要承担必要的行政干预职能和再分配职能，如宏观经济调控、收入转移分配、提供社会保障、维护公平交易秩序等等。履行这类职能直接涉及不同社会群体的切身利益，因而会与各类利益群体发生复杂的利益互动和相互影响。如果缺乏有效的监督和约束，政府机构和官员极易被部分利益集团“劫持”或“俘获”，沦为强势利益集团的工具。因此，在现代市场经济中，政府的干预和管制不可或缺，但必须对政府的施政过程进行有效的监督和制约。否则，政府的行政干预之手难免为部分利益群体所操纵，蜕变为“掠夺之手”。
     所以，对于当前中国的治理转型研究来讲，有必要澄清一个认识：政府治理不等于社会治理，现代市场经济中，仅靠政府（社会行政管理系统）本身不足以构成完备、有效的社会治理体系。
     现代制度经济学的研究发现，从形式上来看，现代市场经济中的社会治理表现为一种从一般规则到具体规则的层级结构（hierarchy）。所谓“一般规则”（general  rules）是指那些具有普适性、根本性的社会准则，它们大都较为抽象和原则，不针对特定事物和人群。这类规则往往体现为正式的权利法案，如各种“基本法”或宪法等。而“具体规则”（specific  rules）大都针对具体领域和事物，体现为名目繁多的成文法或细则，如交通法规、会计通则、统计规范、选举程序、济贫条例等等。一般而言，具体规则从属于一般规则，当具体的规则之间发生矛盾时，要根据一般规则来对它们实施调整和规范。因而，从一般规则到具体规则，构成了一个从高级到低级的规则体系。
     与规则的层级体系相对应的是规则制定机构和执行机构的层级结构，它体现为从立法到行政、从中央到地方的多层次立法机构和执行机构所构成的完整体系。这一系统中的不同层级和不同组成部分既相互依存，又相互制衡，形成一套复合型的社会治理结构。
     现代社会治理结构的这种复合性在欧美社会的正式制度中有典型体现。欧美社会中，正式制度的层级结构本质上由三种不同层次的规则构成，即顶层的宪法、中层的具体法规和底层的政府条例。宪法是国家的根本大法，它决定着所有其他法律、法规的正当性和合法性。因此，这类规则也被称为“统率性规则”（overriding  rules）。欧美社会的文化传统认为，统帅性规则的渊源和根据在于“自然法”，即一社会共同体中多数成员长期崇奉的价值理念和文化规范。在结构层级上仅次于自然法和基本法的是另一类法律规则，其中有相当多是有关立法程序的规则。这类规则要决定所有具体规则的存废和变化方式，它们的作用有别于指导具体行为的规则，主要是规范和约束立法机构和政府机构的。沿这一规则层级下行，就是各种成文法乃至由政府制定的行政法规和条例。其中，政府的行政法规和政策依托于各种成文法，对各类社会生活发挥行政性的调控和规范作用。在这样一种规则的层级系统中，当低层次规则引起争议时，人们会求助于更高层级的规则和执法（或仲裁）机构，使这些低层级的规则受到检验或修正。同样，具体规则的存废和变化也须符合高层次规则所确定的原则和程序。
     在这种复合型社会治理体系中，政府的行政干预职能属于具体规则的层面，政府实施政策干预的方向、重点、程度、方式都要经受更高治理层级的控制和规范。也就是说，在现代市场经济的社会治理结构中，承担重要行政管理职能和公共服务职能的政府还只是一个执行层面，不是最终的“裁判员”和立法者。
     与此相比，我国的社会治理体系则显得职能分化不足，结构过于简单。因为在我国，党政一体化并直接构成了社会治理体系的最高层。这个最高层既承担着经济-社会发展的职能和行政管理职能，又承担着利益协调和规则制定的社会治理职能。由此导致两个后果：一是处于社会治理体系顶层的政府既是“运动员”，又是“裁判员”，当政府行为出偏时，社会缺乏有效的防范和纠偏手段；二是社会中缺乏一个超脱于各类具体利益之上、专司社会规则制定和执行的统帅性层级，因而当强势群体的利益追求威胁或侵害了弱势群体的利益时，社会难以及时、有效地施加衡平和协调。这是目前我国社会中产生诸多失衡、失序现象的制度根源。不消除这一根源，各类失序、失衡现象将难以绝迹。
     所以，对于当前我国的社会治理转型来讲，当务之急是要在我国的社会治理体系中建立起专司制定规则和执行规则的统帅性层级，从而尽快克服社会最高治理层级一身兼具“运动员”和“裁判员”两种职能所带来的角色冲突和功能障碍性治理失灵。也就是说，我国在社会治理模式上需要扬弃相对简单的既有结构，转向一种多层次的复合型结构，以适应一个利益多元化社会在治理上的需要。
       四.靠规则实现社会治理
     在眼下的中国，能够在社会治理中承担统帅性职能的主体是中国共产党。因为，中国共产党是中国社会中的政治领导核心，党的基本路线和政治方针对中国的政治、经济、文化等各方面都具有决定性的影响，其在中国社会治理中的地位类似于欧美社会中的基本法（宪法）甚至“自然法”。然而，这并不意味着，中国现有的社会治理模式就能保证党继续有效地发挥其政治领导作用。因为，前已指出，我国现有的社会治理模式已经与改革开放造成的利益多元化格局不相适应。在改革开放和经济市场化不断深入的条件下，如何既肯定各类社会主体的本位利益并保障各类社会主体追求本位利益的自由，又巩固中国共产党在中国社会中的政治领导核心地位，已成为党在新时期条件下所必须面对的一个新问题。面对这样的挑战，继续固守原有的政治领导方式是不现实的，根本的出路在于转变党的政治领导方式。
     要做到这一点，首要前提是实现党和政府的职能分工。在我国既有的社会治理体系中，党和政府之间实际上没有明确的职能分工，双方的职责和任务中有相当部分是重叠的。这一方面使党组织身陷大量执行性的治理职能，没有充分的精力专注于高层次的社会治理问题，另一方面又使党组织直接卷入了各种具体的利益关系和摩擦，难以超脱于各种具体利益之上。结果，在很多情况下，党的各级组织实际上被政府官员的本位利益所“俘获”，党的政治领导成了官员利益的保护伞。因此，要想使党能在利益多元化的社会环境中有效地发挥政治上的领导核心作用，必须使党组织退出具体的社会行政管理和公共服务事务，专注于社会行为规则的制定和执行。
     也就是说，我国经济的市场化和社会利益结构的多元化要求党超脱于所有具体的利益主体之上，成为诸社会领域中各种合作关系和利益博弈关系的引导者、协调者、规范者和仲裁者。党发挥其政治领导核心作用的主要方法不应是置身于各社会领域中直接掌管具体决策权，而应是为各领域中的社会合作和利益博弈提供基本的行为规范和准则，并使法律规则和社会规范成为体现党的基本路线和政治方针的主要载体。党要靠不断完善的立法和高效的执法来引导社会中的资源配置和各类社会主体的行为取向，由此实现不同行为主体间的利益兼容以及整个社会的行为整合。借用毛泽东一句名言的句式就是：在新时期里，党发挥政治领导核心作用的基本方法应该是“政治路线确定之后，规则就是决定的因素。”
     这样一种党的政治领导，再加上中华民族优秀文化传统中传承下来的共同价值原则，将构成新时期里中国社会治理体系中的统帅性层级，并发挥类似于欧美社会中“自然法”所具有的规范作用。这种社会治理模式与我国现有社会治理模式的一个重大区别在于党政关系的重大变革。因为在这种社会治理中，处于社会治理体系顶层的是中国共产党，不是政府；党是“裁判员”和立法者，而政府作为承担社会管理和公共服务职能的行政主体，只是一个中间性的治理层级。这既有利于党在新时期里更有效地发挥政治领导核心作用，也能为系统地监督和约束政府权力开辟必要的制度空间。
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