关于新阶段深化中国垄断性行业改革问题的思考

    [摘要]    垄断性行业的改革是中国新阶段经济体制改革能否取得战略性突破的“关键之战”。在经济加快发展、市场化深度推进和经济全球化的新形势下，推进中国垄断性行业的改革必须要有新思维。本文提出，中国新阶段推进垄断性行业的改革应实行“三线推进”战略：一是以“引入竞争机制、构筑规模型竞争格局”为核心的市场结构改革；二是以“引入非公有资本，实现公私资本相机参与”为特征的产权制度改革；三是以“放松管制与重建规制并重”为内容的政府监管改革。只有实行上述“三线推进”战略，方能使垄断性行业的改革取得实质性突破。
    [关键词]    垄断性行业；  规模型竞争；  公私资本相机参与；  放松管制与重建规制
     垄断性行业主要是指以网络运营为特征、具有一定程度的自然垄断性和公共性，构成国民经济各类生产活动以及居民生活之一般基础的部门，主要包括电信、电力、民航、铁路、邮政等行业以及城市公用事业等。鉴于其自然垄断性和公共性特征，中国的垄断性行业多年都是由政府直接拥有并垄断经营，在行业的进入、退出和价格等方面实行严格的政府管制。上个世纪80年代以来，中国开始在垄断性行业进行某些局部性的改革，在放松政府管制、引入民间资本和市场竞争等方面做了一些初步的尝试。应当承认，这种浅层次的改革在改善垄断性行业的供给方面起到了一定的作用，使得基础领域的“瓶颈”制约得到一定程度的缓解。但从总体上说，这些改革都是在既有的体制内进行的封闭式改革。这种“小打小闹”、“换汤不换药”式的改革因此难于取得突破性进展，使得该行业长期被锁定在非效率的状态，社会福利损失严重。
     当前中国的发展、改革和开放正在进入新阶段，以全面、协调、可持续发展为特征的发展新格局，以完善社会主义市场经济体制为目标的改革新格局，以更大范围参与经济全球化进程为内容的对外开放新格局，对垄断性行业改革提出了极其严峻的挑战。如何加快推进垄断性行业的改革，成为新阶段经济体制改革所面临的重大课题。笔者认为，新阶段推进垄断性行业的改革必须要有新思维。从战略上讲，这项改革应实行三线推进。本文对此展开分析。
    一、市场结构改革：积极引入竞争机制，构筑规模型竞争格局
    1、引入竞争的可行性：自然垄断性变异与公共性变异
     理论和实践都已证明：竞争是提高产业整体效率，改善社会整体福利的不可缺少的重要因素之一。可传统观点认为，由于技术经济方面的一些原因（主要是建设网络供应系统的巨额固定成本及其沉淀性以及基于网络供应系统的规模经济效应和范围经济效应，也包括由技术或自然原因形成的资源稀缺性），垄断性行业具有完全的、不可动摇的自然垄断性，不可能也不应该引入竞争；同时，作为一种公共产品，由于存在消费效用的不可分性、消费的非竞争性及受益的非排他性，垄断性行业无法采用市场化收费的提供方式，使得民间资本参与投资的收益得不到有效实现，也会形成进入壁垒。
     但研究发现，随着技术条件的变化[1]、市场容量的扩大及其竞争形式的多样化、以及各种金融创新手段出现后对资本进入壁垒和退出壁垒的克服，垄断性行业某些环节的自然垄断特性开始趋于弱化（笔者将其称为“自然垄断性变异”）；与此同时，收入和需求水平的提升及需求弹性的增大、技术和制度的创新（特别是排除性量化技术的发展）使得垄断性行业具有了消费上的拥挤性（竞争性）和可排他性，导致其公共产品属性也在日益弱化，出现了由纯粹公共产品向准公共产品，甚至向私人产品转化的趋势[2]（笔者将其称为“公共性变异”），这使得原来无法实现的收费和收益补偿成为必要和可能，从而在某种程度上部分或全部消除了进入壁垒[3]。这就为垄断性行业引入竞争扫清了理论上和实践上的障碍。
    2、竞争模式的选择：构筑规模型竞争格局
     在垄断性行业引入竞争成为可能之后，接下来的问题便是，根据现代市场经济规律和中国的国情，需要选择什么样的竞争模式？这实际上就是有效应对“马歇尔冲突”或“马歇尔两难困境”（Marshall’s  Dilemma）的问题。
     （1）确立规模型竞争模式的理论依据
     首先，笔者不赞同高度垄断条件下的“缝隙”竞争模式（主要包括两种类型：一是完全垄断；二是占优厂商，或称有竞争性从属部分的主导厂商），因为在竞争活力和压力不足的情况下，它只会带来效率的低下[4]和社会福利的损失[5]。这里要特别对学术界流行的一种观点进行一下审视。按照某些学者对垄断的重新认识，由于存在着众多的潜在竞争形式（如“波特的多元竞争力”、“熊彼特式的建立在创新基础上的动态竞争”以及“市场的竞争”等），垄断结构并不必然带来垄断行为，因此完全可以维持独家垄断的市场结构，在充分利用规模经济的同时不必担心竞争活力的问题。该种观点认为，面对经济全球化和新经济的挑战以及企业并购风潮这些强化产业集中的因素，中国的垄断性行业完全没有必要通过分割、分拆或分立等手段来打破目前这种独家垄断的市场结构，这样只会弱化这些产业的国际竞争力。笔者认为这种观点值得商榷。一方面，笔者对潜在竞争的有效性提出质疑。诚然，潜在竞争在保持竞争活力和抑制垄断行为方面会起到某种作用，但潜在竞争相对于实际竞争而言确实存在着局限性[6]，导致其竞争力量微弱，在垄断结构特别是在独家垄断结构下，并不能有效抑制旨在限制竞争的各种垄断行为。另一方面，笔者对潜在竞争转化为现实竞争后企业竞争力，特别是国际竞争力问题表示担忧。要看到，中国垄断性行业的初始状态虽然也是一种集中，但这并不是市场作用的结果，而是在政府“庇护”下形成的。由于缺乏实际竞争的洗礼，竞争力十分羸弱。一旦若干年之后打破这种“庇护”，潜在的（有限制的）国际竞争转变为现实的（真正和直接的）国际竞争，这些看似庞大的产业巨人就有可能迅速被强大的国际“巨鳄”击垮，到那时还侈谈什么“竞争力”。由于是独此一家，届时被彻底摧毁的不只是某个局部的企业，而是整个部门或者说整个民族的这一产业。这样一种（国际）竞争代价无疑是惨重的。这就意味着，“为保有规模而不打破现有独家垄断结构，只通过潜在竞争的方式来维持竞争活力”的思路是行不通的，把世界范围内垄断性行业的改革历程归结为“垄断—解体—再整合”并由此试图在中国绕过直接竞争的洗礼而走“捷径”也是不行的，必须开展厂商间的实际竞争。
     其次，笔者也反对易形成过度竞争的“原子式”竞争模式，这不仅因为基于此模式的完全竞争状态在理论上过于理想化而缺乏现实可能性，而且从中国实现“赶超战略”等实际需要出发，也没有必要依据西方发达国家（特别是美国）的发展路径亦步亦趋地走原始自由竞争之路，而是可以利用竞争道路上的“后发效应”，实现阶段式跳跃，一举形成市场结构的适度集中。应该看到，市场结构的适度集中，是具有正面效应的：（1）它有利于通过规模经济机制（包括工厂规模经济和企业规模经济）提高生产效率；（2）它能够通过范围经济和多角化经营节约市场交易费用；（3）它为技术的持续发展提供了动力和物质基础。事实上，在新经济逐渐兴起和经济全球化不断推进的新形势下，由特殊的成本结构、网络效应（指技术或产品之间的系统性和相互依赖性以及消费者之间的相互影响即网络外部性（Network  Externality））及正反馈机制、转移成本及锁定（Lock  in）所形成的信息产品生产与使用中（指需求方，与生产方相对）的规模报酬递增及由此带来的强者恒强和“赢家通吃（Winner  Takes  All）”的格局，以及新一轮大规模并购浪潮的汹涌而至和逐渐激化的国际竞争都在一定程度上使适度集中型市场结构得到强化。
     基于此，笔者提出构筑一种介于“缝隙”竞争模式和“原子式”竞争模式之间的“规模型竞争模式”。在笔者看来，确立规模型竞争模式，有利于实现规模效益与竞争活力的最佳组合；有利于在技术创新中将竞争压力与企业规模有机地结合起来；有利于处理好实际竞争与潜在竞争这两种不同竞争形式之间的关系。
     （2）创建规模型竞争模式的具体构想
     规模型竞争模式的创建包括两个层面：一是产业层面；二是“亚产业”层面。
     就产业层面而言，应以规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为基本原则，对垄断性行业中残存的自然垄断性业务领域（主要是指某些固定网络性操作业务，如电力产业中的线路等输（配）送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务特别是本地环路服务、铁路产业中的铁轨网络业务等[7]和某些“瓶颈”环节，如车站、机场等[8]）和已经变异成为非自然垄断性的业务领域（如电信业的长话、移动和增值业务，电力行业的电力生产和供应业务，铁路和民航部门的客货运输服务等[9]），区分实行不同的产业组织模式。对于自然垄断性业务领域，一般只能仍维持独家垄断的格局[10]，但应作为政府规制的重点，设计模拟竞争机制或含有利润刺激的激励性规制机制，以刺激企业提高效率；而在大量非自然垄断性业务领域，则完全可以打破独家垄断格局，通过适度的分拆和放宽市场准入，形成竞争性寡占的市场结构或者竞争主体再多一些的垄断竞争型市场结构，然后通过充分的市场竞争和企业间的市场化合并推动产业的集中，走向更大规模和更高水平的竞争，实现垄断—分拆—竞争—再整合的过程，以此增强产业的国际竞争力，以更优的产业效率迎接新技术革命和经济全球化的挑战。
     就“亚产业”层面而言，主要是要突破传统单一大规模组织模式的弊端，同时提高市场的组织化程度，尽力克服纯粹企业科层形式较高的内部组织成本和纯粹市场形式较高的外部交易成本，在努力保持和发挥大企业固有规模优势的同时，又注意引入具有灵活性和竞争性优势的中小企业。通过企业集团、企业系列以及虚拟化网络等组织形式，将众多中小企业有效地组织起来，按照专业化分工和资源共享的原则纳入大企业的协作范围之内，在价值链的关键环节上展开合作，由此形成以大企业为轴心的大中小企业之间分层竞争、跨层协作的规模型竞争优势。
    3、产业重组：实现规模型竞争的一个重要步骤
     这里要特别指出的是，为了实现规模型竞争，对垄断性行业原有的“大一统”的组织架构进行重组是非常必要的。概括起来，目前阶段可供选择的重组模式主要有四个，即横向分割模式（也称按地区分割模式）、纵向分割模式（也称按业务分割模式）、网运分离模式[11]（这其实是铁路部门对这一产业重组模式的称法，有时也被称作“上下分离”模式；而在电力部门和电信部门，又分别被称作“厂网分开”模式和“基础网与服务分离”模式）和数网竞争模式（或称网络竞争模式）。每一种模式都有其显而易见的好处，但也都面临着各自的问题和挑战。限于篇幅，这里不再展开论述[12]。笔者只想强调，在选择具体的重组模式时，应遵循三个基本原则，即利弊共存的成本—收益比较原则（或称为次优原则）、福利效率最大化原则和灵活动态原则。也就是说，在现有的可供选择的重组方案中，应尽可能选择利大于弊的方案，或者说能够带来福利效率最大化的那种方案。同时，要注重福利效率准则的动态特征和相对意义，根据各个具体部门的实际情况并随着时间、地点、条件的变化而随时进行灵活动态调整。
    二、产权制度改革：大力引入民间资本，实现公私资本的相机参与
    1、民间参与：一种有效的制度安排
     长期以来，中国的垄断性行业在组织形态上是以公企业（Public  Enterprise）的形式存在的。它的特点有三：一是在产权安排上，为政府所有；二是拥有强有力的供给垄断权，具有政府垄断与厂商垄断合二而一的特征；三是处于公方规制之下。在这样一种制度安排下，由于企业属性的内在对立性，企业目标的多重性，以及企业约束和激励机制的不足，导致企业效率低下，绩效较差。这就要求对传统公企业进行改革，使其尽可能变革为效率化的组织形态。目前来看，改革的主要内容就是大力引入民间资本。这样做的好处，一是可以提高运营效率；二是可以减轻财政投资的压力；三是可以通过投资潜力很高的基础设施类证券的发行，丰富资本市场的投资品种，增加市场供给，从而促进资本市场的发展。
     事实上，允许民间部门参与提供基础设施服务的意义还不止于此。要看到，垄断性行业以引入竞争为核心的市场化改革，其题中应有之义只能是不同资本所属厂商之间的较量。如果引入竞争的方式基本上是对国有企业进行拆分重组，新的市场进入者也基本上是国有企业，结果仅仅是打破了厂商垄断，而仍坚持国有资本“一统天下”，那么，引入竞争就只是为了拆分而拆分，就只是国有企业之间的利益调整或者作为所有者的国家管理企业的数量发生了变化，而并不能产生以明晰产权为基础的真正意义上的市场竞争主体，最终只能是预算软约束下国有企业之间的恶性竞争。其结果，很可能是既有效率低下之弊，又无规模效益之利。从另一个角度看，如果只是在单一国有或国有投资占主体的所有制结构中引入竞争，那么所有竞争者的利益主体只是一个，即国家国有资产所有者，这样，任何一个企业在竞争中被淘汰都将是国有资产的巨大损失。因此对于政府主管部门来说，它表面上可能希望引入一些竞争做点缀，但实际上并不愿在各个经营者之间鼓励真正的竞争，最终形成的只能是既非垄断也非真正竞争的局面。因此，对于中国的垄断性行业而言，在开放竞争之后（或者说是同时）还必须进行所有制结构的改革，只有通过建立明晰、规范的产权关系和完善的企业内部治理结构，才能培育出真正的市场竞争主体，进而形成有效的竞争，并最终达到提高效率和改善福利的目的。
    2、民间参与形式的多样性
     吸引民间部门参与提供基础设施服务可以采取很多形式。从大的类别上看，主要有（纯粹）资本方式和经营权方式两类。前者主要包括增量资产的扩股融资以及存量资产的出售和股份制改造等；后者又细分为服务与管理合同（发包）、出租等纯粹的经营权方式以及特许经营、特定市场准入等可能含有资本进入的经营权方式。这些不同的参与形式对民间部门来说意味着不同的权利和责任分配。
     这里想详细说明一下“特许经营”这种方式。它是目前世界上比较流行的垄断性行业民间参与的方式。其实质是委托的进一步延伸，由民间部门与政府部门签订合同，在合同期限内，民间部门经营和管理某种基础设施的资产，此时需要其承担商业风险，并承担投资的义务，但民间部门在合同期内一般能够得到安全的产权保障。在特许经营的情况下，通常都是政府需要民间投资，但从长远看又不愿放弃资产所有权，于是采用了这种方式。特许经营又可分为所有权性的特许经营和经营权性的特许经营。经营权性的特许合同也称经营权有偿转让，即“TOT（Transfer-Operate-Transfer）”方式。它是指政府以特许经营的方式将已建成的基础设施的经营权（收费权或综合服务开发经营权）以一定的价格在一定期限内出让给民间部门，期满后，民间部门将保持完好的基础设施无偿归还给政府部门，它不触动国有产权的框架。而所有权性的特许合同就是BOT（Build-Operate-Transfer）或BOO（Build-Operate-Own）式。在这种合同中，国家财产在其寿命期内移交给被特许人，因此是打破国有产权框架的一种重组形式。BOT与BOO的区别在于，前者在合同期满后财产要返还给国家，而后者在合同期满后民间部门不必将资产的所有权转交给公共部门，可以占有和保留所投资财产。
    3、民间参与的程度：“公私资本相机参与”模式的构造
     决定垄断性行业民间参与程度的因素很复杂，但概括起来，主要是自然垄断性以及公共性和外部性的大小。自然垄断性的大小基本上决定的是民间资本能否进入的问题，而公共性和外部性的大小基本上决定的是民间资本愿否进入的问题（当然，还有一类原因，决定着民间资本应否进入的问题，如有些项目出于安全、保护消费者利益等方面的考虑可能不适合民间资本的进入）。
     从自然垄断性的角度看，民间参与可以在两个层面上实现。一方面，民间部门可实现资本形式的进入。虽然自然垄断性项目的性质是非竞争性的或竞争性不强的，但这与项目本身是否盈利并没有必然联系，也就是说，自然垄断性项目也可能是盈利性项目。这样，即使是具有整合效应的网络基础设施，也可以将投资环节与运营环节分开，在投资主体上不一定非要求国有独资公司不可，也应该考虑对民间资本开放，通过股份制形式实现多元化投资。另一方面，民间部门也可实现经营权形式的进入。首先，在某些具有网络特征和自然垄断特性的领域和环节，尽管结构性和策略性进入壁垒的存在使得民间资本通过“市场内的竞争（Competition  in  the  Market）”方式实现进入难度较大，但通过政府特许经营、委托经营或承包经营等制度安排仍可确保民间资本通过“市场的竞争（Competition  for  the  Market）”方式实现有效进入；其次，随着技术创新（特别是互联互通技术和业务分割技术的发展）、市场容量扩大和金融创新的出现，垄断性行业中某些原来被认为具有自然垄断性的业务或环节，其进入壁垒和退出壁垒被逐渐克服，成为能够引入民间资本的非自然垄断性业务或环节。比如，基础设施具体的服务运营环节，线路等网络基础设施的养护维修业务以及工程项目的设计、施工等，都是可以按市场化、商业化原则运作的。
     从公共性和外部性的角度看，决定民间参与程度的关键因素是盈利前景。根据外部性的程度进而盈利性前景的大小，可以把基础设施项目的投资分为四类[13]：第一类是纯公益性项目：产出服务无偿提供，不仅谈不上投资盈利，就连日常经营费用和维修费用也要从外部补充；第二类是低收费项目：产出服务虽有收益，但未必能够补偿日常经营费用和维修费用，投资基本无法回收，更无法盈利；第三类是一般收费项目：营业收入补偿经营费用有余，但只能部分地实现投资回收，因此难以靠自身积累来完成更新性质的投资；第四类是能够全部回收投资、而且能够产生资本积累的项目。在这四类项目中，前两类由于从根本上缺乏盈利性，因此是公益性的；第四类由于具有盈利前景，因而是商业性的；而第三类则需视情况而定。根据上述分类，对于能够盈利且民间部门有能力投资的商业性项目，应明确划定为民间投资领域，这类项目通常都能通过市场竞争达到良好的均衡状态，因此无需政府介入；而对于民间资本不愿进入的无经济效益或经济效益不高的非盈利性和公益性项目，一般只能由政府承担投资责任。
     在上述公私参与原则的总体框架内，为尽可能地吸引民间资本参与基础设施的投资、建设和经营活动，也可采取一些灵活机动的民间参与模式。
     比如，经济效益好的基础设施项目固然可以吸引民间资本参与，经济效益在短期内不大明显的项目也可以通过良好的制度设计，提高投资预期收益，从而吸引到民间资本。在这方面，政府可以通过多种方式改善基础设施投资回报率。例如，交通基础设施有稳定的客流量，是广告宣传的良好场所，沿线的广告设施可以增加基础设施项目的收入；新建交通基础设施使沿线土地增值，其中未开发土地的增值可以用于提高基础设施项目的投资回报率。此外，适当延长特许期限和提高收费水平是既简单又实用的提高项目收益的方法。
     即便是确实无利可图的基础设施项目，也不是非由政府直接投资不可，可更多地进行顺应市场规律和借助市场力量的以政策作支撑的投入。在这方面，除了增加经营收入之外，政府也可以采用提供长期低息或贴息贷款或财政担保、允许发行长期建设债券、实施减免税以及资产补偿和财政补贴等多种综合补偿措施提高项目收益率，吸引民间资本的进入。
     为最大限度的引入民间资本，对于那些难以形成价格的纯粹公共产品以及外部性相当显著易形成亏损、必须由财政出资的公益性基础设施项目，也可以通过仿商业化运作的制度设计吸引民间参与。主要的方法是把投资与运营分开，即使不能吸引资本形式的民间进入，也可在生产经营环节通过实行政府采购制度、政府投资项目和部分非盈利企业的经营权拍卖、招投标制度以及承包和委托经营等形式，实现（纯粹）经营权方式的民间参与。
     总之，从自然垄断性以及公共性和外部性的大小这一决定公共参与还是民间参与的总体原则出发，通过形式多样的分类方法和设计良好的制度安排，完全可以取得民间部门灵活机动的参与效果，实现公私资本的相机参与。
    4、推动民间参与的相关制度改革
     为进一步推动垄断性行业民间参与程度的不断提高，需相应进行一系列的制度改革：
     首先，应该对企业进行公司化改造，使其能够按照商业化原则从事经营，特别是能够明确控制权的分配以及确保政府不再对企业经营实施不必要的行政干预。这是保证民间参与程度不断深化的重要内容，同时也是在垄断性行业重塑微观基础，培育真正充满活力的市场竞争主体，保证竞争机制有效发挥作用的一个重要方面。
     其次，要理顺价格形成机制和价格管理制度。这里有两个关键的决定因素：一是产品的市场结构，二是产品的公共性程度。根据产品的市场结构，对能够形成充分有效竞争的业务和环节，应逐步放松价格管制，采用市场价格形成方式，允许企业自由竞价；而对于具有自然垄断性的业务和环节，为了防止形成垄断高价，仍需实行政府定价，但这里的政府定价不同于传统计划体制下僵硬的政府统一直接定价模式，而是可以采取竞争性投标确定价格或利用价格上限规制的管理模式[14]。而根据产品的公共性程度，对于某些公共性和外部性较大、公益性较强以及关系国计民生的重要产品或服务，由于无法形成价格或不适宜完全的市场调节，则只能由政府制定价格，在很多情况下甚至只能由政府来提供；而对于公共性和外部性较小，能够形成价格的产品或服务，则完全可以实行竞争性的市场价格形成机制。总之，通过转换价格形成机制和价格管理制度，要尽可能地放松价格管制，形成合理的价格，在价格方面形成对民间资本的有力吸引和有效引导。
     再次，要加快投融资体制的改革。从投融资的角度看，推动民间资本进入垄断性行业的方式有两种：一种是企业形式的进入，即通过消除民间资本进入产业部门的体制障碍和人为限制，实现民间部门在经营形式上的进入或资本形式和经营形式上的同时进入；另一种是资本形式的进入，即在企业形式进入不可能或不适宜的情况下，通过多种方式吸引民间部门将储蓄转化为基础领域的投资，从而仅形成资本形式的进入。为推动民间资本企业形式的进入，首先需要放松对民间资本进入垄断性行业的管制，同时确立明确的市场准入制度，改革以审批制为代表的行政性进入壁垒，有效动员、吸引民间资本公平进入基础设施领域。特别是对于非自然垄断性业务，应逐步降低甚至取消行业进入门槛，大力引入民间资本，实现竞争主体多元化和股权结构多元化。为推动民间部门资本形式的进入，应进一步扩大股份制的规模，在增量资产和存量资产两个方面加大产权制度改革的力度。特别需要强调指出的是，即便是自然垄断业务，也可实现投资主体多元化和经营主体一元化并存的格局。因为自然垄断主要是就业务运作的角度而言的，并不应成为产权独占的理论依据，因此在自然垄断领域应着眼于民间部门资本形式的进入，实现资本属性和投资主体的多元化。在推动民间资本进入方面，除发行股票这种融资方式外，还应发展多元的融资方式，如发行可转换债券、各类建设债券以及设立基础设施投资基金等。特别是对于BOT这种成熟的垄断性行业民间参与形式来说，除了作为一种吸引外资的手段外，还应更多地作为鼓励国内民间资本进入的手段[15]。
     最后，要提高政府承诺的可信性（Commitments  Credibility）以及政策的稳定性。民间部门参与投资和提供基础设施服务，有很多是建立在一揽子合同、契约之上的。为此，要保证政府和民间部门所订立的合同和契约内容明晰且切实可行，并保持政府相关政策的稳定性和连贯性，使垄断性行业的民间参与建立在一个可预见的制度框架下；同时，要用法律的手段保证政府对民间部门的承诺得以兑现，使其得到应有的回报，当政府不能履行合同或改变合同而给投资者带来不必要的损失时，也要给予其相应的经济补偿。总之，政府必须要使潜在投资者相信：投资者一旦投资，将不会被事后要挟，政府将不会因外部环境的变化或迫于各种压力而放弃当初的承诺；政府也要使潜在投资者相信：最初制定的政策措施一定会付诸实施，且长期内不会改变[16]。只有这样，才能降低民间部门参与投资和提供基础设施服务的政策风险，稳定民间部门的投资预期，增强民间部门的投资信心。以利于民间部门形成良好的投资预期。
    5、客观地看待地方政府的参与
     在推动垄断性行业民间参与这个问题上，笔者还想谈一下地方政府的参与问题。应当承认，由于地方政府是一个实实在在地独立于中央政府的投资主体，因此地方参与显然不同于传统的基础设施服务的公共供给方式。随着中国放权让利改革战略的实施和财政体制改革的不断深化，地方政府逐步转变成为一个具有独立的经济利益、独立的行为目标和行为模式的经济组织，成为一个追求自身（本地）经济利益最大化的“经济人”。这就为地方政府更高效率地供给基础设施服务提供了可能。根据公共选择理论，相对于中央政府这个“大集体”而言，由地方政府这个“小集体”提供具有公共产品性质的基础设施服务应具有更高的供给效率。特别地，由于基础设施服务有很多是地方性的，地区之间的巨大差异必然会导致各地使用者对基础设施服务的不同偏好，因此将投资权力下放到地方政府能更准确地对当地的需要作出反应和决策，能更有效地提供符合当地偏好和当地具体条件的基础设施服务，从而能更好地满足使用者。目前来看，在加速推进工业化和城市化的过程中，各地政府具有强烈的投资基础设施的愿望，对其中的积极因素要加以充分调动，有效发挥地方政府在提供地方性公共物品特别是公益性项目方面的正面作用。但也要看到，地方参与就其实质而言仍然是一种政府参与，因此也就难以彻底摆脱供给效率低下的羁绊，加之地方政府投资的规范化问题和地方保护主义问题，所以对地方参与不可过度依赖，还应该更多地挖掘民间（尤其是国内民间资本）参与的潜力，尽可能地吸引民间资本进行基础设施的投资、建设和经营活动。
    三、政府监管改革：在放松管制的同时重建规制
    1、放松管制的趋势
     20世纪70年代以来，凯恩斯主义的国家干预政策发生了越来越多的失灵现象，使得自由主义思想重新占据了主导地位，他们主张恢复和重新建立自由竞争的市场经济模式，反对政府干预和计划调节。芝加哥学派这个新自由主义的“大本营”更是将这种思想运用到规制领域并且发挥到极至，他们的基本理念是拒绝市场失效的概念，强调规制的负面影响而不是垄断的危害[17]。从政治倾向上看，20世纪80年代，里根政府、撒切尔政府都因信奉自由市场经济而闻名于世。与上述社会思潮变迁相联系，一些新的理论如“自然垄断弹性规制（Elastic  Regulation  Theory  of  Natural  Monopoly）”理论[18]、“可竞争性市场（Contestable  Market  Theory,  or  Perfect  Contestability  Theory）”理论[19]以及“规制失效（Regulation  Failure  Theory）”理论[20]等也开始兴起，自然垄断与竞争及其与政府规制的关系问题也得到了重新的认识[21]。随着理论的发展，越来越多的经济学家开始思考对规制的变革问题。而从实践的角度看，随着技术和需求等条件的变化，垄断性行业的自然垄断性和公共性发生了一定程度的变异，从而使得引入竞争成为可能。这样，通过规制来维持垄断的市场结构并约束企业垄断行为的理由被大大地弱化了。此外，在技术进步所带来的异质竞争和产业融合的背景下，规制的难度异常加大，规制存在的必要性也受到质疑。
     在上述背景下，特别是作为引入竞争机制的一个结果，放松管制（Deregulation）即政府管理非政府主体经济行为这一合法权力的退却逐渐成为一种趋势性变化。
    2、重建规制的必要性与主要内容
     放松管制作为一种趋势性变化应是比较容易理解的。但笔者想强调指出的是，在放松管制取得进展的同时，为形成公平和有效的市场竞争格局，同时也为了尽可能避免规制失效的出现，政府还需要加强规制制度的建设，以规制的方法来放松管制。这就是规制重建（Re-regulation）的含义。
     规制重建包括两个大的方面：其一，进行规制机构自身的重建；其二，完善规制的内容体系。
     （1）规制机构自身的重建
     就规制机构自身的重建而言，应坚持四项原则：一是独立性原则，使确定规制者、实施规制者和被规制者成为相互独立的三个不同的主体，形成相互制衡的关系，尤其是要切断规制者和被规制者之间的利益关系[22]；二是法制化原则，使规制机构通过法律授权，依法行使规制职能[23]；三是集中化原则，使分散的规制职能尽可能集中于一个综合性的规制机构，避免政出多门、多头管理（当然，集中化不是绝对的。在集中化的原则框架下，还应当考虑行业监管机构、中央和地方监管机构以及直接规制机构与反垄断机构之间各自的相互制衡和监管权力的适度分散）；四是透明性原则，使政府规制公开、透明，鼓励公众通过公开听政会等渠道积极参与规则制定和具体的规制过程，形成包括司法监督、人大监督、行政督察和社会舆论监督在内的健全的全社会监督体系，以提高规制的效率和科学性。
     除了对规制机构及其成员可能的自利性行为和机会主义行为的制约作用，在规制机构的重建过程中，还要通过一定的制度设计和制度安排体现对其的激励作用，以满足规制机构的激励相容约束，从而将激励机制与约束机制很好地结合起来。
     （2）规制内容体系的完善
     就完善规制内容体系而言，应包括四个方面：一是对残存的自然垄断领域实施激励性规制（Incentive  Regulation）；二是对自然垄断与竞争的界面或在从自然垄断向充分竞争过渡过程中实现以保护有效竞争为目的的规制，这里提出具有过渡性质的“不对称规制（Asymmetric  Regulation）”；三是在充分竞争实现后健全反垄断规制（Anti-monopoly  Regulation）；四是在推行上述经济性规制的同时，完善社会性规制（Social  Regulation）。
     第一，在自然垄断性犹存的领域和环节，为了实现配置效率和生产效率的统一，还需要政府进行合理的规制。当然这种规制是需要改革的：①要尽可能地放松进入规制[24]，特别是应放弃传统的基于许可证的规制方式(License-based  Regulation)，而改行核准制或登记备案制。即便在需要进入规制的场合，如使用电波、频谱、码号、空中等稀缺资源的情况下，也应通过更好的市场化拍卖、招投标等形式，公开竞争稀缺资源使用权，以替代现行管制配置。②在仍需实施的价格规制[25]和服务质量规制[26]方面，为提高规制的效率，尽可能地避免规制失效的出现，特别是尽力克服规制过程中规制机构与被规制企业之间的信息不对称问题，应改革传统的服务成本（Cost  of  Service）规制（典型的是美国式的公正报酬率规制（Fair  Rate  of  Return  Regulation）），引入价格上限规制（Price  Cap  Regulation）、特许投标制（Franchise  Bidding）、区域间标杆竞争（Yardstick  Competition  or  Benchmark  Competition  Regulation）等含有利润刺激或竞争刺激的激励性规制。尽管各种激励性规制方式都有其局限性和有限的适用范围，也就是说，同引入（直接和市场内的）竞争的终极目标相比，激励性规制只能作为在自然垄断性尚存的情况下一种次优的选择，但它在规制重建中的作用是不容忽视的。
     第二，在从自然垄断向充分竞争过渡的过程中，为确保有效竞争的实现，政府应着力解决三个问题：一是接入政策特别是接入定价（Access  Pricing）的问题，二是网络租借或网间互联互通（Interconnection）的问题，三是普遍服务与交叉补贴（Universal  Service  &  Cross  Subsidization）的问题。特别地，在从自然垄断向充分竞争过渡的初期，支配市场的原垄断厂商在竞争方面较之新进入企业具有压倒性的先动优势（First  Movers’  Advantage）[27]，同时它还可能凭借自己的优势（特别是控制着“瓶颈”环节和网络基本设施）采取一些阻碍竞争的策略性行为（Strategic  Behavior）[28]，使得有效竞争无法实现。为了尽快改变不对等竞争的局面，需要政府对原有垄断企业和新进入企业实行待遇有所不同的不对称规制，管住大的，扶植小的[29]。这种偏向新进入者的不对称规制政策可能对原有企业并不公平，但是，这是为了最终公平而暂时的不公平，从而体现了不对称规制政策的过渡性质。当市场真正形成有效竞争的局面后[30]，政府就可以把不对称规制政策改为中性的干预政策，以充分发挥市场的调节功能。
     第三，在充分竞争的条件下[31]，经济性垄断将成为阻碍自由竞争的主要因素，此时以制裁厂商限制竞争为目的的反垄断间接规制的作用会越来越重要。这里要指出的是，作为产业组织理论发展（从结构学派到行为学派或称效率学派）的一个结果，西方的反托拉斯实践也经历了一个演变过程，特别是在反垄断的指向和实施的严厉程度上发生了不小的改变。作为效率准则的体现，新的反托拉斯实践认为，垄断结构本身并不说明问题，只有出现滥用集中优势的垄断行为时，才应动用反垄断法；同时，在西方反托拉斯的实践中，运用推理原则（a  rule  of  reasoning，要求对被质询的行为造成的影响进行调查）而非本身非法原则（per  se  rule，可以在不考虑某些行为造成的影响的情况下禁止这些行为）正在成为一种趋势；注重行为的效果而非行为人的意图，也是一个重要的政策发展。总之，实施反垄断规制，首先要保证公平竞争，但不能因此将其作为对失败者的救济和对成功者惩罚的手段。这一效率标准必须成为中国垄断性行业今后充分竞争条件下实施反垄断规制的重要指导原则。
     第四，在放松经济性规制成为一种大趋势的同时，为了增进社会福利，应对经济活动中存在的外部性（特别是外部不经济）、非价值性物品、信息不完全和信息不对称以及为提供某些公共产品，在某些领域和环节也有必要加强或维持社会性规制，如对安全、健康、环境、服务质量以及技术标准的规制等。但对于社会性规制的内容，应该采取灵活机动的原则，适时进行调整，以保证规制的有效性。
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    [1]  技术进步对自然垄断特性的弱化作用主要体现在如下六个方面：（1）技术进步使企业生产成本，特别是固定资本投入大幅度降低；（2）技术进步使生产与传输的规模经济效应趋于弱化；（3）替代技术的发展和网络融合的趋势使异质竞争成为可能；（4）技术进步使业务分割成为可能；（5）互联互通技术的发展在某种程度上使得网络本身的自然垄断特性趋于弱化；（6）技术进步使固定资本的沉淀性大大降低。
    [2]  需要指出的是，在某些技术和经济发展水平已经达到很高程度的国家，一方面也呈现出上述趋势，另一方面，也是特别耐人寻味的，就是随着经济发展水平的提高和政府财力的增加，又出现了准公共产品向纯粹公共产品转化的趋势，有的学者将这一趋势称为“内部效应外部化”。笔者认为，对于当前的中国而言，最紧迫的任务还是如何将外部效应内部化，以尽快引入公共产品的市场化供给方式，而不是如何将内部效应再外部化。至于将来，则可根据灵活性和动态化原则相机抉择。
    [3]  即使是难以形成价格的纯粹公共产品的提供，有些环节通过制度创新和有效的制度安排也是可以利用市场竞争机制的。本文在第二部分对此有详细论述。
    [4]  主要表现在外部配置低效率和企业内部低效率两个方面。其中，企业内部低效率又称为非配置低效率，或X非效率，这种X非效率可以从几个不同的角度来理解：一是静态生产低效率；二是动态技术低效率；三是组织管理低效率。
    [5]  可以从两个角度来审视：一是消费者福利的损失，即消费者剩余的减少；二是整个社会福利的净损失，即通常意义上的福利净损失三角形（DWL）。
    [6]  一般说来，潜在竞争的有效性主要取决于产品本身是否具有较高的价格弹性，来自替代品的竞争强度以及进入障碍的大小和潜在进入者进退的难易程度等因素。对于垄断性行业而言，这些因素都无法让人形成太乐观的预期。特别地，就“市场的竞争”这种重要的潜在竞争形式而言，在实践中可能会面临一些问题：特许权竞争将主要面临因投标企业之间妥协、合谋和因现有企业的在位优势所带来的竞争不足问题、由较大沉淀成本和资产专用性所带来的资产转让问题、由服务质量的多维特性和相应的度量成本所带来的质量监督失效问题以及由不完备合同所带来的事后要挟（Hold  Up，也有译作“敲竹杠”）问题和合同的重新谈判及修改问题等；而标杆竞争则可能面临比较企业之间合谋以及由经营环境差异所带来的企业之间可比性的问题。这些都会削弱“市场的竞争”的效果。
    [7]  这些业务自然垄断性存在的理由，从实证的角度看，是由网络供应系统所需的巨额固定资本投入及其沉淀性以及相应的规模经济性和范围经济性决定的；而从规范的角度看，网络运营的高固定成本、低边际成本的特性以及固定资本较强的沉淀性使得网络的重复建设对全社会而言，是缺乏效率和浪费资源的，因此一般没有可能或者说没有必要并列敷设两条平行的电力传输、有线通信或铁路运输网。当然也有一个观点，认为从广义成本—收益的角度看，如果重复建设的成本小于由于独家垄断和政府规制所带来的福利和效率损失，那么，数网竞争和网络重复建设就是可取的。这实际上是在承认自然垄断存在的基础上从制度比较的角度所作出的一种次优选择，与从实证和规范意义上就自然垄断状态本身所作出的最优选择，各自论述的角度是不同的，因此并不能说是矛盾的。
    [8]  这些环节被认为具有自然垄断特征，主要是从资源稀缺的角度提出的。
    [9]  与垄断性行业有关的设备制造业务（如电信设备制造、电力设备供应、铁路机车车辆设备制造、飞机制造等）无疑也属于竞争性业务，但这类竞争性业务更多的是属于制造部门的范畴，而且一直以来也基本上没有被纳入传统的垄断体制内。因此与这里所分析的自然垄断性变异及实行业务分割后所产生的竞争性业务的含义是不同的。
    [10]  这里是就最优而不是次优选择而言的。
    [11]  网运分离模式可以看作是纵向分割模式的一种特殊形式。要理解这一点，有必要将纵向分割模式进行细化。纯粹的或者说理论上的纵向分割模式是指按业务将整个行业细分为几个定义清晰的市场，然后将过去“大一统”的垄断企业分立为几个独立的企业，每个企业各自经营一个细分市场。在这种模式下，具有自然垄断特征的“瓶颈”环节与其它环节是分离的，而且分离后，“瓶颈”环节和非“瓶颈”环节都维持垄断结构。从实践看，随着非“瓶颈”环节逐渐打破垄断，引入竞争，这种极端的分割模式存在的可能性不是很大。就更具现实意义的纵向分割模式而言，可以分为两种情况：第一种情况类似一种“边际演进”，也就是原有企业仍维持纵向一体化的格局（同时经营“瓶颈”垄断性业务及非“瓶颈”竞争性业务），只是在非“瓶颈”竞争性环节引入新的竞争者；第二种情况就要对原有企业进行纵向分割，使其只经营“瓶颈”垄断性业务，而在非“瓶颈”环节通过吸引新进入者形成竞争格局。网运分离模式与第二种情况非常接近，因为它也是将“瓶颈”环节与其它环节分开，在“瓶颈”环节维持独家垄断的经营格局，而其它环节则开放市场，引入直接竞争，并允许跨区经营和业务交叉经营。两者的区别在于所涵盖的“瓶颈”垄断性业务不尽相同：前者是一种狭义“瓶颈”，特指基础网络部分；后者则是一种广义“瓶颈”，除基础网外，还包括市话服务、车站、机场等。在笔者看来，由于基础网络是最主要的“瓶颈”，因此有必要将网运分离模式作为纵向分割模式的一种特殊形式单列出来。
    [12]  有兴趣的读者可参见拙著：《规模型竞争论——中国基础部门竞争问题》，社会科学文献出版社，2003。
    [13]  课题组：《基础设施投资市场化与国有资本运作》，国务院发展研究中心调查研究报告（内部资料），2000年第157号。
    [14]  在价格上限规制的框架下，虽然价格总水平是由规制机构控制的，但与行政控制价格（即完全意义上的政府定价）有着本质的不同，最主要的区别是前者是市场导向的，允许企业在不超过平均价格水平的情况下，拥有调整个别服务价格的自主权和灵活性，从而可以让企业充分地考虑成本、需求弹性、竞争压力、不同服务之间的互补性或替代性等因素（参见张昕竹等：《网络产业：规制与竞争理论》，第73页，社会科学文献出版社，2000）。
    [15]  对于现阶段的中国而言，对内开放问题仍是一个亟需解决的问题。笔者以前曾看过这样的报导，说是即使在广东省某个民营经济发展环境相对宽松的城市里，全市对国有经济开放的80个行业中，允许外资进入的有62个，而允许国内民营资本进入的却只有41个。即使在允许进入的领域，针对国内民间资本的审批程序也要比外商投资企业复杂和困难得多。相信近两年随着促进民间投资的一些新政策的出台和民营资本发展环境的进一步宽松，这种情况已得到一定程度的改观。但不可否认的是，对国内民间资本在准入条件上的所有制歧视依然没有彻底根除，“外商投资受礼遇，国有企业要保护，（国内）民间资本遭冷落”的不平等竞争状态在全国不少地方还存在着。中共十六届三中全会虽然从战略上明确了“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”（这使民营企业家深受鼓舞），但在实践中却遇到不小的阻力。加之在法律法规上对“禁入”和“非禁入”的领域问题上尚未作出明确的界定，由此增加了实际操作的难度。事实上，市场经济本来就应是不分尊卑，不唯成分，平等竞争的经济；而随着中国加入世贸组织，按照“国民待遇”原则，内资外资更应享有同等的权利。只有尽快启动国内民间投资，形成全方位、多层次的开放格局，才能建立起富有活力的竞争环境，进而才能提升国内企业的竞争力，应对“入世”后激烈国际竞争的挑战。如果仍然一味限制国内民间资本，垄断性行业这一潜力巨大的市场可能将拱手让与外人，为此付出的代价无疑是惨重的。
    [16]  当然，为保持政府应对未来意外情况的灵活性，对政府承诺的法律约束和对稳定政策的强制性规定应具有一定的弹性，但这种弹性要尽可能建立在可预见的框架内。
    [17]  张昕竹主编：《中国规制与竞争：理论和政策》，前言第3页，社会科学文献出版社，2000。
    [18]  该理论衍生于自然垄断理论本身的发展演进。传统的自然垄断理论建立在规模经济的基础上，而现代自然垄断理论以成本函数的部分可加性（Subadditivity，又有译为次可加性、劣可加性）作为基本要义。根据传统看法，只有平均成本下降时才是自然垄断。基于这种理论，凡自然垄断行业，都需要政府规制。新自然垄断理论扩大了自然垄断领域的范围，认为只要一家企业生产全部产品的总成本小于多企业生产的成本之和，不管平均成本是上升还是下降，都是自然垄断。这样，按照新的看法，对自然垄断的规制也就不能一概而论了，需要根据平均成本的升降和自然垄断的强弱，进入市场有无障碍和自然垄断企业是否具有承受力（Sustainability，也有译作可维持力）等因素的综合决定，分别采取不同的治理措施。具体而言，当其它企业进入自然垄断行业有不可逾越的障碍时，无论该自然垄断是强自然垄断还是弱自然垄断，都需要政府对垄断企业的行为进行规制，特别是价格规制和产品与服务质量规制；当其它企业进入自然垄断行业没有障碍时，可根据垄断企业对新来者的竞争是否具备承受力分别处理：不具备承受力时，不仅垄断企业的行为需要规制（价格规制以及产品和服务质量规制），而且该行业内的竞争程度也必须受到规制（进入规制）；具备承受力时，没有必要对该行业进行规制，因为潜在竞争者的进入威胁将迫使垄断者制定盈亏相抵的价格（强自然垄断）或者边际成本价格（弱自然垄断），同时努力降低成本。“自然垄断弹性规制”理论大大丰富了各种情况下规制的策略。其最大特点是：在某些情况下，不需要规制。
    [19]  该理论认为，判断自然垄断与否并不应只看市场内实际竞争者的数量，还要看是否存在潜在的竞争者。虽然规模经济或范围经济的存在限制了自然垄断行业内实际竞争者的数量，但如果市场是完全可竞争的，新企业进入的威胁非常之强，潜在竞争的压力仍会迫使产业内原有垄断企业象竞争性企业一样提高效率，并确保价格与平均生产成本相等，从而实现与完全竞争相同的竞争均衡。正是从这个意义上说，自然垄断并不一定要通过公共控制的方式予以矫正，潜在的竞争完全可以替代政府的规制。需要指出的是，“可竞争性市场”理论不仅主张放松对自然垄断行业的进入和价格规制，同时还同芝加哥学派一起，共同挑战传统哈佛学派的SCP理论范式以及相应的强化反托拉斯规制的政策主张，从而有力地推动了对竞争性行业反托拉斯规制的放松。
    [20]  该理论是一系列关于规制失效的观点的总称，不同的学者从不同的角度论述了这一问题。早在20世纪40年代，施蒂格勒的研究就揭示了规制的副作用可能和所期望的作用共生，甚至成为主要作用，从而无法达到政策预期的目的。同时，施蒂格勒也发现，规制并不是无成本的。这使施蒂格勒意识到：政府规制是不经济的。到了70年代，施蒂格勒进一步尝试用经济学的基本范畴和方法分析了规制的产生机制，并进而开创了经济学的又一个分支——规制经济学。在施蒂格勒看来，规制实际上就是响应利益集团最大化其收益的需要而产生的，由此，政府规制与利益集团相结合就会导致政府规制权力滥用的问题。80年代-90年代，新规制经济学逐渐形成，该理论的主要发展就是在规制问题中考虑了信息约束以及在信息约束下的委托—代理博弈和激励相容约束，从而引发了传统的规制思想的一场革命。新规制理论认为，由于存在着规制机构与被规制企业之间的信息不对称问题、规制机构相对于上级中央政府或公众的代理问题、规制机构被利益集团俘虏的问题以及规制机构只有有限承诺能力等问题，特别是由于规制条件下竞争的缺乏及相应的激励不足，使得规制的结果与其初衷相背离，导致产业效率的低下和社会福利的损失，产生所谓的规制失效。在这种情况下，市场不能管或管不好的事情，政府并不必然就能管甚至管得比市场还好。特别是当不完全规制的成本超过收益，或者不完全规制的成本高于不完全竞争的成本时，与其召唤政府“有形的手”进行干预，不如听任市场“无形的手”发挥作用。相应的政策含义是，在一些传统上受政府规制控制的产业，必须放松和取消政府的规制，以减少或消除规制失效。
    [21]  有的学者通过对电力产业的实证研究发现，从那些同时存在两个电力供应企业的城市和只存在一个电力供应企业的城市所收集的可比较成本数据看，并不符合由一个企业提供电力比两个企业提供电力具有较高效率的自然垄断理论。在他们看来，市场竞争力量迫使垄断企业减少了各种低效率现象，竞争所产生的对提高企业内部效率（含内部配置效率和技术效率）及社会配置效率的积极影响大于所牺牲的部分规模经济和范围经济，其净影响是竞争企业能以较低的成本供应电力以及消费者能够在竞争性市场中以较低的价格和更好的服务质量获得电力供应。因此，旨在提高效率和保护消费者利益而制定的限制竞争的政府规制政策，实际上是损害了效率的提高和消费者福利的改善。这就为政府制定放松管制政策，在自然垄断产业重视运用市场竞争机制的作用提供了理论依据。
    [22]  要做到这一点，规制机构需要满足以下几个条件：（1）财政独立。要保证在财政上有较大的灵活性，可以向被规制企业收取管理费，实行自负盈亏；就规制机构人员的收入而言，不是来源于税收，而是来自本身的运营，其薪水较一般公务员为高。（2）完全独立于原来的各行业主管部门。为此，可在招聘原有行业主管部门部分懂技术、善管理的人员基础上，吸纳社会相关领域的专家重新组建一个新的规制机构。但为了真正保证该机构的独立性，由原行业主管部门转移过来的人员比例也应适当控制。（3）免于政治的压力。应有充分的自主权，成为行政、立法、司法之外的政府的第四个分支。需要说明的是，在规制机构与政府的关系问题上，或者说在对“独立”二字的理解和实现问题上，目前国际上主要存在两种概念和做法。一是规制机构只独立于被规制企业，而不独立于政府。二是规制机构既独立于被规制企业，又独立于政府。它具有准立法与准司法职能，不直接对政府负责。这种类型的规制机构独立性更强，可免受政府更迭和政府短期政策的干扰。英国和美国是这一做法的典型代表，受英美法系影响较深的部分国家也采取这一做法。从发展趋势上看，将来可能会有更多的国家采用这一模式。不过，就目前而言，在世界范围内，大多数规制机构并未独立于政府。（4）必须有独立的很强的专业能力。
    [23]  在推进规制的法制化和规范化方面，主要是要做好以下几项工作：一是要按照新的规制模式的要求，修改和完善已经颁布的基础设施行业法；二是要尽快建立与新环境相适应的其它基础设施行业法；三是要加快《反垄断法》的立法进程。特别地，在新行业法的立法程序上要有根本的改革，不能再采取部门立法的方法，而应该成立包括政府部门、技术专家、法律专家、经济学家、被规制企业和消费者在内的专门工作委员会负责法律的起草制定工作，以解决政策制定不充分、不公正的问题。
    [24]  实行进入规制的理由之一是自然垄断的存在：因为（1）只有一个企业是最有效的，（2）重复建设会造成资源的浪费，所以只能有一个企业经营。但按照穆勒（Mill，1848）所给出的经典意义上的解释，自然垄断应是竞争的结果，而不是政府限制进入的结果。而根据自然垄断的弹性规制理论和可竞争性市场理论，在企业进退有障碍的情况下一般不需要进入规制；而在企业进退无障碍，但在位企业又有承受力时，一般也不需要进入规制。即便在企业进退无障碍，而在位企业又缺乏承受力时，是否应该实施进入规制也有待讨论，这主要关系到重复建设的成本（包括重复建设本身所带来的投资成本和由于存在重复建设，即多家竞争，而损失掉的独家生产情况下的社会最优成本。前者是一种直接成本；后者是一种间接成本，或称机会成本，是由自然垄断的成本部分可加性决定的）与独家垄断厂商在进入规制的状态下由于缺乏竞争压力而给经济活动带来的成本（独家垄断的成本也应包括芝加哥学派所强调的寻租成本）和政府规制本身的成本（含新规制理论所强调的信息租金的成本和可能的规制失效的成本）的比较问题。
    [25]  自然垄断情况下的价格规制，其核心是要在最优价格难以实现的情况下找到一种次优价格来尽可能满足社会福利的最大化。
    [26]  在自然垄断存在的情况下，为防止垄断企业提供的服务质量出现恶化，还需要对服务质量实施规制，这也可以看作是社会性规制的一部分。
    [27]  如产品差异优势、成本优势、信息优势、策略优势等。应看到，这些优势很大程度上是在政府垄断或特许垄断的情况下，或者说是在政府支持下形成的。
    [28]  以电信业为例（在电信业，策略性行为非常明显），策略性行为具体表现为：（1）设置接入和互联互通的障碍：原有企业凭借对基本设施和“瓶颈”环节的垄断性控制对新进入者采取不恰当的接入价格和网间话费、拒绝或拖延提供接入服务或与竞争对手联网。（2）增加竞争对手的成本：原有企业搭配销售或拒绝松绑（Unbundling）销售，强迫竞争对手安装昂贵而不必要的设施，选择对自己有利而对竞争对手不利的技术。（3）降低竞争对手的需求：原有企业拒绝或拖延提供号码可携服务（Number  Portability），要求竞争对手的用户预拨很长的接入号码或者提供低效率的网络维护。（4）采取交叉补贴：从事多种业务的原有企业利用其在垄断性领域所具有的垄断力量，以提高垄断性服务价格所获得的收入来补贴竞争性服务（即竞争性领域的成本费用向垄断性领域转移），从而过分压低其竞争性服务的价格，进而达到排挤竞争性领域中新进入的竞争对手的目的。（5）其他反竞争行为：如中继线切断，破坏新进入企业在客户中的声誉等（参见张昕竹等：《网络产业：规制与竞争理论》，第189页，社会科学文献出版社，2000；张维迎、盛洪：《从电信业看中国的反垄断问题》，《改革》，1998年第2期）。
    [29]  还以电信业为例（由于电信业在引入竞争的初期，其不对等竞争比较显著，因此实行不对称规制比较有必要），不对称规制政策主要体现在如下方面：（1）规定原有企业必须提供互联互通服务；（2）在不明显损害规模经济和范围经济的前提下适当分割原有企业（结构性分离）；（3）在一定限度内要求原有企业按业务、地区进行分账管理和成本核算并公开信息（会计性分离，Separation  of  Accounting），以监督和控制企业运用内部业务间交叉补贴等反竞争策略；（4）原有企业的基本号码分配由独立的机构负责，限制原有企业利用掌握的号码资源限制新企业的发展；（5）实行有利于新进入企业发展的资费政策，包括接入价格；（6）在发展初期免除新进入企业提供普遍服务的义务，允许其采用“撇奶皮（Cream  Skimming）”战术（当然，为了解决普遍服务的原有实现机制，即垄断企业内部的交叉补贴机制与竞争机制之间的矛盾，保证在引入竞争的新环境下普遍服务目标的实现，需要政府对普遍服务的实现机制作出新的安排，核心是要保证普遍服务由竞争中性机制提供资金，将过去对企业隐含的补贴逐步变得公开和透明化。在这种新的制度安排下，原有企业也未必要不对等地承担普遍服务义务）；（7）为新进入企业的并购、联合以及上市筹资等提供便利条件（参见陈小洪：《中国电信业：政策、产业组织的变化及若干建议》，《管理世界》，1999年第1期）。当然，在过渡时期，除了政府方面实施不对称规制措施外，新进入者自身也必须在技术等方面采取若干改进和创新措施，以尽快改变自己的被动地位。同时，根据流动壁垒（Barriers  to  Mobility）的理论，对于新进入企业而言，选择“从市场中何处进入”和“什么样的进入途径”也是至关重要的。
    [30]  以电信业为例，国际上一般认为，新进入企业的市场份额达到20%或30%以上时，电信市场才能形成有效竞争的格局。
    [31]  这意味着更多的自然垄断部门引入竞争后新进入企业的实力逐渐强大起来，也意味着行政性垄断的基本消除。