转向适应市场经济运行的社保体系

     近年来，中国社会保障事业取得了令人瞩目的发展。国际劳工组织在2014年的《世界社会保障报告》中，对中国和巴西在提高社保覆盖率方面的成就给予了充分的肯定。不过，从社会保障体系基本功能（预防贫穷、减少不平等和增进社会包容）的实现状况来看，中国社保体系内含的多轨制，本身即造成不平等和社会排斥，因而也弱化了预防贫穷的功能。到目前，公共部门编制内人员特别是公务员仍旧社会保护过度，农村居民及农村迁移劳动者、特别是其中的非正规就业者依然社会保护不足。与人口的城乡隔离、行政区域分隔和职业身份区隔相关联的社会保障制度分割，实乃计划经济时代的产物。在经济体制转型初期，它表现为劳动力市场分割的结果。时至今日，它又成为劳动力市场难以统一的原因。  
     仅就社会保障体系本身的运行而言，曾与机关事业单位人员享有同样医疗和退休养老安排的国有企业职工，历经改革转向社会保险制度，而机关事业单位人员特别是公务员例外。这就使国有企业原有的管理、教研、保健和治安等各类人员和一线职工深感不平。其直接反应便是以公务员为参照，要求政府提高待遇。虽然各国都不乏福利攀比现象，但唯有中国社保改革中新增的制度不公正，直接激化了不同利益群体的福利竞赛。这种竞赛不但损害社保体系的财务可持续性，而且还造成严重的社会疏离。进一步讲，支撑社会保障体系的资源通过税收或缴费进入企业一般成本或劳动成本，从而也就使社会保障制度由此“切入”经济运行。福利竞赛导致的非常规成本增加，既会削弱就业岗位的创造，又会降低企业竞争力，还会因此而对经济增长产生消极影响，并最终减少流向社会保障体系的资源量。
     从市场经济特别是劳动力市场正常运行的角度反观中国社会保障体系，保障制度的多重分割无疑阻碍劳动力正常流动；农村迁移劳动者保护不足，以致其流动性过高甚至罔顾人力资本积累；公共部门编制内人员保护过度，以致其流动性过低乃至冗员难消。这些现象或是降低资源配置效率，或是减少人力资本积累，都会妨碍经济增长，并有可能导致社保体系收入源流的缩减。由此引申，与市场经济正常运行相匹配的社会保障制度安排，既要足以实现预防和减少贫穷的社会目标，又要与优化市场资源配置和促进就业的经济目标兼容。这就需要通过制度改革，赋予包括就业者在内的所有社会成员以适度的社会保护。
     第一，整合城乡民政部门和扶贫系统，发展社会工作者队伍，采取精准扶贫方式，针对单个贫困家庭及个人亟需的帮助，提供社会援助和社会服务。
     第二，依据社会保障底线需求（预防贫穷），设定社会保险特别是养老保险待遇。这样的“底线”待遇，必然可以采用“底线”税/费率征缴予以满足。其作用还在于，一方面，可以保证贫困边缘以上的中低收入家庭不至因缺乏支付能力而被社会保险排除在外；另一方面，有助于消除社会保险中的多轨制，构建便于劳动力流动的统一平台。特别需要强调的是，在社会医疗和养老保险中，对贫困线以下及贫困边缘人口设置非缴费参保条款，所需资源由财政拨付。这样做，既可保证对贫困和低收入群体的包容，又能以尽可能巨大的人口规模分散疾病、残障和老龄风险。
     第三，以弹性附加保险及其他差异化的制度安排，为企业或机构留下采用福利措施竞争人才的余地，为家庭和个人留下平衡消费和储蓄的余地。就医疗保险而言，把城镇企业职工医疗保险的筹资原则作为模本，以中低收入者的支付能力为基准，设定较低的单一费率，将城乡居民医保、企业职工医保和部分遗留的公费医疗制度整合为统一的社会健康保险。至于中高收入群体，可自行购买附加商业保险，以满足其超出基本水平的特殊保健需求，而非以附加缴费比率，从社会健康保险基金中获取更多资源。
     相较于社会健康保险，养老保险筹资更需要采取“梯田式”的制度安排，以回应参保者对不同层次的养老收入水平的预期。首先，把城乡居民养老保险中的非缴费基础养老金扩展为普惠制的国民养老金。其次，分离现行企业职工养老保险中的统筹基金和个人账户基金，把统筹基金依然用作与薪酬相关联的正规就业者社会养老保险。降低缴费率，并将公务员和事业单位人员纳入规则统一的正规就业者养老保险。将个人账户基金转化为由专业公司管理的记账式个人账户，而且仅设储蓄率上限，吸纳所有就业者特别是非正规就业群体参加。
     第四，制度整合优先于基金统筹层次的提高。在制度整合的进程中，提高社会管理能力以及保险管理和相关服务能力；在管理能力增强的前提下，提高基金统筹层次。尽可能把行政区域之间的利益矛盾，转化为难度较低的技术问题予以解决。例如，逐渐普及养老基金省级统筹，对跨省就业者采取社会保险记录连续累加和待遇分段计算的方式，提高养老保险权益的便携性。
     第五，社会保障体系特别是养老保险制度的转型，必然涉及退休者以及处于不同就业阶段的在岗者的义务和权益。对此，只能采取老人老办法、新人新办法和“中人”适用过渡规则的方式，在可预见的时期内完成转型。由此而产生的转轨成本，也只能通过拨付财政资金和出售国有资产所得来支付。还值得注意的是，在人口老龄化不断加深的情况下，改革越延后，转轨成本将越高。
     基于社会保障底线来选择社保体系转型路径，无异于在这一领域划定政府和市场的边界。采用社会援助和非缴费参保、社会健康保险和社会养老保险、以及自愿性附加商业保险的制度构架，实质上也就明晰了社会保障中的政府、企业和个人的责任及权利。这对习惯于获得高于社保底线待遇的群体，或是很少承担社保责任的个人，也都意味着观念的转变和利益的变动。因此，社保改革不可能得到所有人的拥护。但出于整个社会的长远利益，必须由政府高层决策群体以坚定的政治意愿，及时启动以消除多轨制为焦点的改革。  
    （作者供稿，全文发表于《劳动经济研究》2014年第2卷第4期）
    关键词：  社会保障    社保体系    转型    劳动力市场
    （编稿、审校：王砚峰）