改革新思维与政府治理模式转型

       一.  中国改革需要新思维
     三十年改革开放在中国造成了一种分裂的社会景象。一方面，中国实现了持续三十年的经济高增长，综合国力增强，人民生活改善，国际影响力上升。但另一方面，吏治败坏，道德滑坡，社会失序，资源和环境状况恶化，各种矛盾日趋尖锐，社会稳定受到冲击。面对这种复杂的社会现状，社会认识也在分裂，出现了两类截然相反的现象解说。一种解说称，中国目前所面临的诸多社会乱象和难题都是实行改革开放、发展市场经济的结果，因而治本之道是放弃改革开放，回归计划经济体制。而另一派则断言，八十年代以来的改革完全正确，目前中国社会的一切问题都是那样的改革未获彻底贯彻所致，因而化解眼下各种问题的基本途径在于继续推进这一改革。
    两种主张都各执一端。
     第一种主张尖锐抨击中国社会在近三十年内出现的新矛盾和新问题，要求政策当局正视这些问题并实施根本的政策调整，因而在相当程度上了反映了民众中不断蔓延的不满情绪，得到了民众的强烈呼应。但这类批评者完全否认中国选择改革开放的历史必然性，以及近三十年来中国藉改革开放所取得的巨大发展和进步。尽管这类主张在批判现实时常能博得满堂喝彩，但真要付诸实施时肯定会遭到社会的全面抵制。因为，中国民众已从改革开放中深度受益，中国社会不可能重回三十年以前的计划体制了。
     第二种主张强调中国实行改革开放的合理性和历史必然性，并高度肯定改革开放的成功之处，但这派观点回避中国社会在近三十年的改革过程中趋于严重失序的基本事实，否认改革中出现的明显社会不公，一厢情愿地辩解说，所有这些问题都与这种改革本身无关，而且只要继续坚持八十年代的改革思路，现有的问题都将迎刃而解。对于已在这种改革模式下体验了三十年的中国普通民众来讲，那样的解释实在是文过饰非，难以服人。
     尽管上述两派解说截然对立，却有一个共同点，即两者都是三十年前既有思维方式的延续。不同的是，三十年前，改革尚未充分展开，中国社会饱受传统计划体制之苦，因而否定计划体制、呼吁改革开放的主张得到了广泛拥护；三十年后，传统改革思维的局限性日渐突出，改革开放中的负面效应趋于明朗化和尖锐化，这种改革的合理性开始受到质疑，否定市场体制的思潮重获生机。三十年河东，三十年河西。
     实际上，只要不带偏见，客观地分析问题，就不难认识到，中国的改革开放成就显著，三十年前中国选择改革开放是完全正确的。但是，这场改革带有明显的局限性，而且这种局限性的社会后果正在凸显。无视近三十年改革过程的这种局限，显然是站不住脚的；但由此就根本否定三十年前中国选择的基本改革方向，也是非理性的。中国必须坚持改革开放，重归传统计划体制绝无出路。应该看到，现在中国所面临的真问题不是要计划经济还是市场经济，而是要一个什么样的市场经济。三十年前的两极化思维已经过时，传统的改革模式亦已走到尽头。中国正处于一个重要的历史转折点，改革需要新思维。
     二.  新改革思维中的前三十年改革
     当前中国社会中的种种乱象可谓头绪纷繁，五花八门，但其实质只有一条：个体自利行为的无序化。这里的所谓“个体”可有多种形式，如个人、企业、团体，乃至行业、地区等等。始于八十年代的改革，其核心原则是肯定各类个体追求自身利益的正当性，其政策原则是“放权让利”，是所谓“松绑”。用更理论化的语言讲就是鼓励“经济自由”，减少政府管制。
     但是，中国近三十年的改革过程在强调个体自由、“放活”经济的同时，没有注意如何规范和约束个体的自利行为，以保障不同个体的逐利自由与增进社会整体利益之间的激励兼容，甚至还有意无意地将约束和规范个体自利行为的要求斥为保守甚至“反改革”。
     这种改革给中国社会带来的直接变化是社会利益结构的多元化，个人、企业、组织、地区有了自己的独立利益，并出现了多重的利益竞争和博弈。这是发展市场经济的内在要求，也是激发中国社会发展活力的必要条件。但是，个体实现自身利益最大化的途径和手段多种多样。其中，有生产性的途径和手段，如技术发明、产品创新、降低成本、改进质量、完善服务等，也有非生产性的途径和手段，如制假售假、污染环境、寻租行贿、偷税漏税、走私贩毒、蒙坑拐骗等。显然，在多数情况下，如社会中没有恰当的约束和规范，用非生产性手段要比用生产性手段更易于个体谋求自身利益的最大化。例如，仿冒名牌比自创名牌要容易得多；不污染环境的生产与污染环境的生产相比，成本明显要高；偷工减料比货真价实更易盈利……。由此而来，如果一个社会不能对个体的自利行为施加有效的引导和规范，任个体在谋求利益上自行其是，则多数个体都会自发地偏好非生产性的自利手段。那样一来，个体追求自身利益的过程很容易成为他们损害社会利益和他人利益的过程。当这类激励不兼容成为一个社会中的普遍现象时，众多个体的自利过程不仅不能增进社会利益，还可能侵蚀或损害社会利益。
     可以说，近三十年的中国改革过程中，最大的问题就是只鼓励致富（发展），不甄别手段。随着这种改革的全面展开，各种非生产性的自利行为趋于泛滥，中国社会渐渐沦入了一种源于治理真空的失序状态。既然放任污染可以致富一方，就不会有人去认真地控制污染；既然制假售假能财源茂盛，就不会有谁愿意殚精竭虑地搞发明创造；既然以权谋私、贪污渎职照样平步青云，就很难有几个掌权者能清廉自守。分权化改革使中国社会既失去了传统计划体制下的行政性管控，又未能建立起适应市场经济需要的治理结构，陷入了一种少有的“自由”状态。
     更严重的是，只重自由、不讲约束的改革过程必然是一个不公平的过程。因为，不同社会群体在谋求自身利益最大化上的能力和条件明显不同。占有资源或有利条件的社会群体在谋求自身利益上处于有利地位，而其他社会群体则可能出于相对不利的地位上。其中，最有优越性的是官员群体，因为官员群体掌握着不受约束的行政权力。这种状况导致官员利益主导了改革过程，并在中国逐步形成了一个以行政权为轴心、以官员利益为主导的市场经济体系。在这样的市场经济中，权力是一切竞争优势的主要源泉，任何个体要想在利益竞争中占优势，都必须贴近权力并借助权力。这是导致近三十年来权力滥用和官员腐败每况愈下的制度背景，也是中国社会中行为失序愈演愈烈的根本原因。
     三.  新改革思维中的市场经济观
     中国传统改革思维的主要理论根据来自以亚当·斯密、A·马歇尔以及边际效用学派等为代表的古典和新古典经济学，以及五、六十年代里在原苏联和东欧国家中形成的经济改革理论。而后者在理论渊源上仍离不开西方的古典和新古典学派。这一派经济学的分析视野基本上限于市场中的供方和需方，主要分析和描述供求双方如何在价格信号的引导下达到需求与供给的均衡，又如何从单个产品、单个市场的局部均衡达到全社会的一般均衡。这类理论借助复杂的数学工具，论证抽象个体追求自我利益最大化的结果是社会资源的有效配置和社会整体产出的最大化。由此，市场经济的活力源泉被归结为各经济主体对本位利益的自发追求，而现实市场经济中约束经济主体自利行为的成套制度则被置之度外。
     但当代经济学的研究已证明，市场经济体系的有效作用以一系列制度条件的存在为前提，没有系统而有效的制度约束，无法实现不同利益主体之间的激励兼容，优胜劣汰、技术进步、资源优化配置、经济持续发展都不可能。因为，在缺乏制度或制度失灵的情况下，所有经济当事人都无所顾忌地按其自身利益最大化意愿行事，将导致整个社会交易成本大增，结果必然是社会分工受阻，创新和效率被抑制。因此，制度约束在市场经济中至关重要，无视制度规范的“经济自由”只能是一场社会灾难。
     美国经济学家罗伯特·霍尔和查尔斯·琼斯将市场经济中各种制度规范的总和统称为经济的“基础结构”。他们认为，好的基础结构鼓励生产性活动，而扭曲的基础结构则抑制生产性活动。如果一个经济体的基础结构倾向于鼓励生产性活动，社会的多数资源会投入创造产出的生产性活动中去；如果一个经济体的基础结构倾向于鼓励非生产性活动，社会的资源就会更多地投入寻租、贿赂、欺诈、违约等等转用和耗散资源（diversion，转耗）却不真正创造产出的活动上去。这样的基础结构和利益分配倾向一旦在社会中定型和扎根，该社会中的多数成员就会朝着非生产性活动的方向积累其经验并发展个人才干。长此以往，“转耗”成为该社会的基本文化，这个社会就会多非生产性资源，少生产性资源，这个社会从事生产性活动的能力将大大低于其他生产性社会。那样的社会即使把市场经济捧到天上去，也不可能是一个丰裕、公正、和谐的社会。
     可见，抽象地、笼统地谈论市场经济的优越性完全不得要领。当今之世，采用市场经济体制的国家不少，但真正能保障经济持续发展并长期具有创新活力的经济体并不多。因为，不同国家的市场经济体系在完备性和有效性上差异极大，有好的、高效能的市场经济，也有坏的、低效能的市场经济。
     那么，市场经济体系的好坏之分又缘何而来呢？目前，各国的经济学家们在这一点上已达成了一个基本共识，即凡能有效建立“生产性”基础结构的社会，都是因其政府能有效保护产权、鼓励创新、执行契约、抑制垄断、维护诚信、遏制腐败。换言之，一国市场经济体系的好坏主要取决于该国的政府体系是否公正、廉洁、高效、并维护竞争性的市场秩序。
     因此，当代经济学在肯定了制度在市场经济中的重要性之后，顺理成章地得出了一个重要判断：政府是市场经济中的重要角色，或者说，政府是市场经济中不可或缺的主体。因为，制度是一种公共品，它具有显著的正外部性、非排他性和规模经济性，因而社会在制度方面的多数需求很难通过市场由私人供给来满足，制度的创立、维持和有效作用都有赖于政府。尤其是各类正式制度（法律是这方面的典型代表），多数只能由政府来提供。
     总之，将市场经济概括为“自由经济”的传统观念具有严重的误导性，它使许多中国人在思考改革时有意无意地将政府视为市场的对立物，并将发展市场经济的过程理解为政府职能不断缩减的过程。但事实上，市场经济绝非无政府经济，无政府状态或弱政府状态是市场经济的克星。市场经济中的个体自由是法治框架内的自由，离开了完备法治和维护法治的政府，高效能的市场经济体系一天都无法存在。而中国的改革过程未注意建立适应市场经济需要的规则和秩序，一味强调个体自由，其引发广泛的行为失序在所难免。由此来看，中国改革过程所依据的市场经济观已过于陈旧，刷新改革思维，须从更新市场经济观开始。
     四.  今后改革的新重点
     从这样的市场经济观出发，就可以看到，中国目前的市场经济体系中最缺乏的就是制度规则，它使得机会主义自利行为和社会失序成为改革过程中难以摆脱的阴影。而其中，政府行为的失序尤为突出。这主要表现为以下几个方面。
     ⑴  政府对经济生活的行政干预不仅过多，而且随意性过大，缺乏透明度和可预期性。这导致政府的行政活动带有相当的盲目性，从而影响了政府行政的权威性和可信度，也增加了政府政策的贯彻难度。
     ⑵  政府官员所面临的激励和约束仍未摆脱传统计划体制下片面追求经济增长的定势，行政权力和政府资源被大量用于追求GDP增长，而市场经济社会中许多必须由政府来承担的公共服务职能却得不到充分保障。结果，像医疗、教育、治安、环保等基础性公共品明显短缺的现象在中国社会里随处可见。
     ⑶  对行政权力的行使缺乏有效的监督和约束，权力部门化和地方化乃至以权谋私和官员腐败的现象普遍存在。它导致众多具体经营活动乃至资源配置不得不向权力倾斜，并寻求与权力的接合。结果，社会中接近权力、对权力影响力大的群体成为资源配置和政策制定中的强势主体，而距权力较远、对权力影响力弱的群体沦为资源配置和政策制定中的弱势主体。随之而来，强势群体和弱势群体之间在利益分配上的不平衡也在不断扩大，并助长了收入分配差距的不断扩大。
     本来，政府在市场经济中是制度的供应者和利益的协调者，但由于政府行政权力深度卷入经济利益竞争，导致公权力在多元利益格局中难以保持中立，更不可能公正地发挥“裁判员”的职能。结果，市场经济社会所必需的利益协调机制在中国难以确立，各种利益矛盾得不到有效协调，强者恒强，弱者总弱，社会正义屡遭侵蚀，道德底线一破再破。这都在相当程度上扭曲了市场经济中优胜劣汰机制的作用，妨碍着效率提高和社会公平，恶化着社会和谐，削弱着社会稳定。更根本的是，社会治理模式转型的滞后使各种非生产性自利行为泛滥成灾，经济“基础结构”的行为导向被严重扭曲。长此以往，中国将沦为权贵横行的非生产性社会。
     所以，眼下中国社会中的种种“乱象”虽是伴随着分权化改革而蔓延开来的，但它不是发展市场经济的必然后果，而是政府治理模式转型严重滞后的产物，是法治不彰的反映。这不是市场失灵，而是政府失灵。可以说，政府治理模式的根本转型已是当前中国改革面临的一大瓶颈，如不能及时予以化解，将严重窒息中国的改革进程，并可能导致“坏”市场经济体系在中国的形成和固化。在今后的一个时期内，能否加快政府体制转型，确立法治约束下的公共服务型政府，已成为决定中国能否确立“好”市场经济体系的关键。