大部制与小政府

     近年来，社会上围绕政府体制转型议论风生，而且，议论焦点多集中于建立公共服务型政府上。时下中国要建立公共服务性政府，涉及建立公共财政、政务公开和官员问责制。但从目前已出台的“大部制”方案来看，似无这方面的大动作，其着眼点仅仅在于合并机构、加强协调、提高政府运转效率等。
     其实，行政职能机构设置和分工上的或细或粗，只是技术性问题，不具有根本性。“小部制”未必一无是处，大部制更非有利无弊。八十年代初以来，中国较大的政府机构调整已有五次，一些机构并了拆，拆了又要并，至今看不出有什么特别的道理来。但是，如果因此而对中国近三十年来的政府机构沿革不屑一顾，就过于表面化了。
     实际上，自八十年代以来，中国的经济体制在变，中国的政府体制和政府行为也在变。与计划经济时代相比，现今的中国政府已在很大程度上告别了微观经济决策的职能角色，而更多地侧重于宏观调控和社会公共管理职能。其中，1993年和1998年的两次政府机构改革具有重要的标志意义。1993年的政府机构改革直接以建立社会主义市场经济体制、发挥市场对资源配置的基础性作用为指导思想，强调“转变政府职能”。而1998年的政府机构改革更是一举撤销了十个按行业设置的工业部，基本上结束了政府对这些产业领域的直接控制。
     这样的机构改革所以能取得成效，根本原因在于国有企业改革和非公有制经济发展取得了长足的进展，中国市场经济体制的微观基础已经成型，政府无需继续控制各产业领域中的计划、投资、产供销等活动。可见，基础性经济结构和实际经济运行模式的转变是政府体制改革的前提，如果没有始于八十年代的企业改革和经济市场化，九十年代里政府行政权力那么大幅度地撤出产业领域是不可想象的。而这也同时说明，政府机构改革要想取得成功，必须顺应经济市场化和对外开放的大趋势。近三十年来的政府机构改革中，凡有点成效者，无不顺应了经济市场化和对外开放的需要，而不成功者几乎都没能做到这一点。
     由此来看此番“大部制”，就应认识到，“大部制”的目标不应指向强化政府的行政管制权和资源配置权，相反，大部制应成为进一步缩小政府行政管制范围、转变政府职能的契机。如果继续维持甚至扩大政府管制的现有范围和程度，则需要由政府来管的事务和领域将不断增多。那样的话，各部门承担的具体管理任务日渐繁杂，再要合并到一块儿去，必然违背组织管理学中关于有效管理跨度的基本原则，导致各“大部门”内的组织协调成本急剧上升。那样的大部制怕是难以持久的。因此，今日中国，要想保证“大部制”的成功，就要减少政府对具体经济活动和其他社会领域的直接干预；只有大大简化现有的政府管理职能，统括若干部门的大部制才是可行的。一句话，唯有小政府，才能行成功的大部制。大部制不是大政府的代名词，而是小政府的题中应有之义。
     明确了这一点，对于“大部制”的期待就变得简单了。即大部制是否可行，能否奏效，并不在于大部制本身，而在于政府的职能转型是否到位，以及中国的经济市场化改革能否继续深入。如果没有这些基础条件的明朗化，对实行大部制的前景就需谨慎。
     目前一些有关大部制设想的宣传称，现有的专业部制导致政出多门，使许多相互关联的政府职能苦于部门分割，难以协调，而大部制有利于统筹协调，可以变“九龙治水”为“一龙治水”。这未免太乐观了。其实，不同社会领域间的相互影响是普遍存在的，即使是大部制也仍要面临不同部门间的统筹协调问题。就不同职能部门间的行政协调而言，大部门制与小部门制本无质的差别。都是科层制，由大能源部的部长来协调煤炭司、石油司、电力司怎么就比由国务院总理或一个副总理来协调煤炭部、石油部、电力部更容易、更高效呢？所以，不要以为目前政府行政管理的低效率、效果差等现象只是部门权力分割过细所致。细察近三十年来中国在政府行政体制转型上的经验，应该清楚，大幅度地缩小政府的行政干预范围，根本转变政府职能，是提高政府行政效能和施政能力的治本之道。如果新的大部制的确是建立在这类根本性转变之上的，则它的成功就有希望。
    （2008年3月）