欲行民主，须立法治

     几年改革反思，群情汹汹，歧见纷呈。但随着反思的深入，政治、社会决策上的公开化和公众参与成了赢得广泛共鸣的大众诉求，中国需要政治民主显然已是国人的共识。其实，中国领导层对民主的认同早已有之，九十年代里启动的村民自治和村委会民选尝试即是这方面的明证。然而，在政治民主化被提上改革日程的时候，有必要更审慎地认识和分析一下民主的本质和前提条件。
     民主，从形式上看，不论其具体的体制形态和实现方式如何多样，从内涵上来看，都是一种少数服从多数的集体决策程序。通过这种决策程序而产生的任何决策结果都是集体决策者在多方案或多人选当中进行筛选的结果，因而也是不同方案或不同人选相互竞争的结果。迄今为止，国内关于政治民主化的认识和实践也基本上着眼于这一层面。有关民主化的各种讨论和改革建言，无论其针对的具体领域是什么，几乎无一不聚焦于某种表决方式或选举方式的创建和尝试上。村民自治如此，人大代表选举制度改革如此，有关党内民主的讨论也是如此。由此而来，关于中国是否需要政治民主化的争论，在实践中变成是否需要这种票决机制或差额选举机制的争论。
     然而，对政治民主化的思考仅仅停留于这个层面上是远远不够的。
         一.    民主与法治
     民主选举和少数服从多数的投票决策制度只是民主制度的表面形式，而非其内在本质。民主的真正本质在于社会决策的公众化和程序化，它的对立面是社会决策的个人化和专断化。而要使民主决策程序卓有成效和富于建设性，需要社会对决策规则和程序本身具有高度一致的认同，从而绝大多数社会成员愿意自觉服从这类规则和程序。由此，这个社会的成员在具体问题或具体人选的抉择上可能立场对立，但都会接受按法定决策规则和程序所做出的集体选择。他们在选择什么上可能有种种分歧，但他们在如何选择上却是高度一致的。决策竞争中的败北者虽可能因决策结果不合己愿而痛苦万般，却只会承认失败，并服从集体的选择，决不会否定或抵制循既定程序做出的具体决定。
     更重要的是，民主制度虽然以反映和维护社会多数成员的诉求为主旨，但它不允许民主机制覆盖全部社会事务。在事关某些重要社会原则的问题上，绝不允许按少数服从多数的民主决策原则来做选择。如，不允许借助民主决策方式来干预个人的自由、生命和财产安全，凡涉及个人自由、生命、财产安全的决定，只能由经社会认可的专家（法官）通过既定的司法程序做出。另外，社会也不允许在民主制度本身的存废问题上运用民主决策程序，即在任何情况下都不允许根据少数服从多数的原则做出否定民主体制的决定。有效的民主制度必须是效力有限的制度。
     可见，对于一个稳定、有效的民主社会来讲，少数服从多数的政治决策体制或原则并非至高无上，它要受制于一套更具基础性和统帅性的原则——构建和维护法治（rule  of  law）的原则。在事关法治社会基本架构和原则的问题上，少数服从多数的民主原则必须靠边站。
     法治社会的确立有赖于社会成员中高度一致的规则意识，它要求多数社会成员或群体把社会的法定行为规则奉为自身最高利益之所在。法治化民主社会中的社会成员在许多具体问题上的立场和倾向可能高度多元化，但在尊重集体决策的程序和规则上却是完全一元化的。在法治化的民主社会中，具体的利益倾向和方案取舍是可以竞争、可以否定的，但法治社会的基本原则——对规则和程序的服从和尊崇本身，是不容置疑和不许侵犯的。在法治和民主的关系上，是法治统帅民主，民主受制于法治。法治是民主社会的元规则。
     因此，一个社会能否建立起有效、公正的民主体制，要取决于该社会中的多数成员是否认可法治，即法治价值是否在该社会中占有一元化的主导地位。在法治不彰的社会中，民主往往扭曲，甚至有名无实。因此，简单地诉诸公众意愿和公众选择并不必然地造就有效的民主社会。看不到这一点，以为只要建立某种少数服从多数的决策体制或只要导入某种差额竞选机制就是在推进民主，是一种民主幼稚症。
         二.  中国与法治
     民主幼稚症的危险在当今中国仍有其现实性。中国是一个具有千年专制传统的国家，在中国的政治文化遗产中，有德治文化和人治文化，却没有法治文化。两千多年以前形成的法家学说固然强调以法治国（rule  by  law），但它所鼓吹的法是“王法”。因为，在法家的法理框架中，立法权和执法权归于帝王及其统辖的官僚，而帝王和官僚自身则高居于法律之上，不受法律的约束。因而法家所推崇的以法治国，是法制，不是法治。其间的主要区别在于立法者和执法者是在法律之上还是在法律之下，即他们否受制于法律。从理论上来讲，法制也能对执法者构成一定的限制。但由于缺乏约束立法权和执法权的正式机制，立法者和执法者拥有太大的个人裁量和机会主义空间，导致立法和执法过程本身缺乏确定性和可预见性，法律成为掌权者专断地贯彻一己意志的工具。法律的严肃性、稳定性和公正性毫无保障。
     在这样的社会治理中，起决定作用的因素不是法律，而是掌权者的意志和权力。立法者和执法者不仅不受法律约束，而且可以随意变更和解释法律。这种法律的作用指向只朝下，不朝上，属于“牧民”之法。它所体现的是权力，不是规则。因而，守法是无权、无地位者的事，而不受法律约束、享有法外特权则是有权力、有地位、乃至有能力的体现。在这样的社会中，追求权力就是追求法外自由。受此影响，中国社会中形成了源远流长的违法意识。中国人至今仍有意无意地以不受法律约束为能事，为荣耀。这也决定了中国文化中缺乏对法律权威的认可和尊崇，很少有人真正视法律的有效和稳定为其切身利益之所在，因而也很少有人愿意自觉地遵守法律，在守法与其本位利益相冲突时更是如此。
     在这样的社会文化环境中，民主体制的有效性是难有保障的。因为，民主政治强调的是决策程序和规则，不是具体的决策结果。只要程序合法，规则有效，结果就成立。但是，如果一个社会中缺乏法治理念，社会成员普遍以逾越规则、摆脱法律为能事，就难以保证这个社会能从尊重程序的角度出发接受一切合程序的决策结果。在这样的社会中简单地导入少数服从多数的政治决策体制或竞选体制，其后果不容乐观。文化大革命中盛极一时的“大民主”可谓这方面的一个例证。那不是民主，而是可怕的动乱和暴政。
     明白了这一点，再来看中国的政治体制改革，就会发现中国的政治民主化所蕴含的现实内涵远不止于创建少数服从多数的政治决策程序和竞选机制，它实际上牵引着一种根本性的社会文化转型——使中国社会从没有法治、不谙法治转为崇尚法治和依赖法治。这是一种“软性的”文化基础建设。有没有这样的社会文化基础，将决定着政治民主在中国能否真正扎根。
     在当前的改革实践中，围绕着是否应该导入某种民主决策体制，往往会有激烈的争论。在民主化成为大众诉求和“政治正确”的今天，主张暂缓导入民主制度的意见难免被斥为保守和反动。但是，明白了民主对法治的依赖以及中国文化中法治传统严重缺失的现实之后，对于民主化进程的思考应能少一点幼稚的罗曼蒂克，多一点深沉的脚踏实地。当今中国，欲行民主，须先立法治；法治不彰，民主无望。
     文化和价值体系的转型是一个慢过程，需要经历较长时期的演化和渗透才会见效，不能指望一纸政令、一批立法甚或一场革命即可完成。对于当代中国的改革者来讲，在指导思想上切勿将民主化当作一个纯政治性的变革过程，而要当成一个深刻的社会变迁和文化转型过程。
     几年来的改革反思已使国人认识到了政治体制改革的必要性和紧迫性。但是，政治体制改革本身却不是一个简单的、只涉及政府权力和政治决策机制的问题。政治民主化在中国的成败与中国社会多数成员的政治价值取向密切相关。不要幻想，只要建立起某种竞选制度或少数服从多数的投票表决机制，就能有效地改变权力不受约束的状况。也不要以为，有法不依、执法不严的痼疾可以靠简单化地引入民主决策机制来消解。民主在制度形式上不过是一套法定程序和集体决策规则，在一个多数法律从未得到普遍尊重和有效执行的社会中，凭什么相信有关政治决策的法定规则和程序能被有效落实？
     当前的中国很难一步迈入政治民主化。从中国现有的政治结构出发，在真正确立民主政体之间，还需要有一种有助于确立法治文化和法律权威的体制作为过渡，由它来为最终建立民主宪政创造社会前提。
         三.  急进与缓行
     当今中国在推进政治民主化上其实面临着两种不同的策略。一种策略是先不急于导入某种形式的民主决策体制，而是从强化和完善现有的法制体系入手，通过具体的制度创新和改革，切实改变有法不依、执法不严，以及法出多门、相互擀格、反复多变的现象，使全社会上起高官下至百姓都形成对法律规则的普遍尊崇和信赖，确立起法律的权威。在此基础上，再导入相关的民主决策程序和规则体系。另一种策略是就民主论民主，在法治理念尚未成为社会主流价值的情况下导入少数服从多数的政治决策机制。
     初看上去，前一种策略迂阔绕远，难奏急功，而后一种策略直奔主题，易收近利。但实际上，在缺乏法治文化基础的社会中，即使硬性建立起少数服从多数的政治决策体制，由于社会在整体上缺乏对法定决策规则的认可和尊崇，当民主决策程序的选择结果与自身利益不一致时，相关利益群体将很难自觉接受。结果，民主体制的运作会反复遭遇合法性的挑战。在那种情况下，民主体制虽在形式上已经建立，但在实际运作中，它仍然是无根和无效的。要使它在社会中真正生根并运作有效，仍需等待社会中普遍形成对规则和程序至上性的认同。而这依然有赖于全社会在法治价值和规则尊崇方面的启蒙努力及其实效。后一种政治民主化策略看似径情直遂，实则迂远盲目，欲速不达。
     而且，将一种要以法治价值观为前提的政治体制从外部强行植入一个缺乏法治文化积淀的社会，并用它来直接替代传统的行政统制型社会治理，极易使社会陷入治理失灵的泥潭，甚至还可能导致民主制的扭曲。当今世界上，建立民主政体的国家多多，但真正运作成功的民主国家却十分有限。原因就在于许多国家只是在正式制度的形式上建立了民主政体，却未能在社会的非正式制度基础中奠定对于法治、规则的认可和尊崇。民主政体在这些社会中得不到非正式制度的支持和呼应，沦为无源之水，无本之木，成了累赘。
     所谓“欲行民主，须立法治”，不应被理解为立法治和行民主在时段上的严格分离，似乎这是两个截然分开的过程。其实，民主和法治是相生相长、互为表里的。这里的本意只在于强调中国政治民主化进程的复杂性，以及政治性正式制度对文化性、社会性非正式制度的依赖。目的是要提醒国人，在考虑中国的政治民主化策略时，不要将政治民主化仅仅理解为导入某种竞选制度或投票表决制度。民主政体是一个复杂的社会系统，它的有效性取决于相应的非正式制度是否完备。民主政体还是一种十分娇嫩和脆弱的事物，在缺乏适合其扎根和成长的社会环境中，它极易畸变。在缺乏法治文化启蒙，法治理念未成社会主流价值的情况下，简单化地尝试民主政体，怕会事与愿违。