我国中长期规划指导思想的演变

     提要：制定中长期规划，是国家对经济社会发展实施宏观管理的重要环节。我国已经实施和正在实施的十人五年计划经历了两种经济体制。计划经济时期五个五年计划总体具有优先发展重工业、建立与形成单一公有制和计划经济体制，突出国防建设、注重区域均衡布局的特点。改革开放以来五个五年计划的指导思想体现了从计划经济向社会主义市场经济体制的过渡；突出了经济社会统筹规划；强调了经济增长的质量和效益。
     关键词：长期规划；指导思想；演变
     国民经济有计划按比例地发展，是现代经济社会快速、协调发展的客观要求。制定中长期规划，是国家对经济社会发展实施宏观管理的重要环节，也是凝聚国民意志、促进经济社会快速、和谐发展的重要前提。早在1950年5月，政务院财政经济委员会就提出《关于制定1951－1955年恢复和发展中华人民共和国人民经济国家计划的意见书》，1951年开始编制第一个五年计划。从那时至今，我国编制全国性的中长期规划已达半个多世纪，制定和实施了十个五年计划。每一个中长期规划的指导思想都反映了当时的主客观情况、体现了国家长期发展的战略意图。值此“十一五”计划即将确立的“规划年”，回顾我国十个五年计划指导思想的演变，总结历史经验教训，有助于在科学发展观的指导下迈入新的发展阶段。
     已经实施和正在实施的十个五年计划经历了两种经济体制。其中计划经济体制和改革开放以来各占五个。由于时代背景、经济社会基础和决策机制的变化，各个五年计划的指导思想既相互衔接，又变化很大。按照社会主义计划经济体制与社会主义市场经济体制两个时期划分，十个五年计划指导思想和变化趋势具有以下特点。
     一、计划经济时期五个五年计划指导思想和演变特点
     计划经济时期五个五年计划总体具有优先发展重工业、建立与形成单一公有制和计划经济体制，突出国防建设、注重区域均衡布局的特点。这五个五年计划除“一五”计划正式颁布之外，其余四个都因为中途变化太大而未经全国人大通过、未正式颁布。“一五”计划制定时间虽然长，但反复不大；其余四个五年计划制定和实施过程都比较曲折、指标起伏大，反映了科学决策、民主决策的难度。经过五个五年计划的实施，到20世纪80年代，我国初步建立起大体完整的国民经济体系。
     （一）计划经济时期五个五年计划指导思想的特点
     历时五年、数易其稿之后才形成的第一个五年计划，执行期为1953-1957年。根据中国共产党提出的过渡时期总路线，“一五”计划的指导方针和主要任务为：集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的156个建设项目[1]  为中心的、由限额以上的694个建设项目组成的工业建设，建立我国的社会主义工业化的初步基础；发展部分集体所有制的农业生产合作社，并发展手工业生产合作社，建立对农业和手工业的社会主义改造的初步基础；基本上把资本主义工商业分别地纳入各种形式的国家资本主义的轨道，建立对私营工商业的社会主义改造的基础。  “一五”计划的实施，使计划经济体制基本确立，国民经济迅速发展，奠定了中国工业化的初步基础，人民生活普遍改善。
     第二个五年计划，执行期是1958-1962年。1956年初，国家计委在制定“二五”计划建议的同时，于1956年2月16日提出了《国民经济十五年远景规划纲要》。它是一个大纲式的计划，由三个五年计划组成。规定十五年远景计划的基本任务，是完成国家在过渡时期的总任务。即到1967年，完成国家的社会主义工业化，完成国民经济的技术改造；完成对农业、资本主义工商业、手工业的社会主义改造，消灭阶级和产生阶级的根源；建成社会主义社会，使国家强盛，使人民生活富裕。这个纲要反映了脱离中国实际的主观愿望。此后，本着积极稳妥指导思想制定的中国共产党关于第二个五年计划的建议，于1956年９月经中共八大一次会议通过。其中概括“二五”计划的指导方针和基本任务为：（1）继续进行以重工业为中心的工业建设，推进国民经济的技术改造，建立我国社会主义工业化的巩固基础；（2）继续完成社会主义改造，巩固和扩大集体所有制和全民所有制；（3）在发展基本建设和继续完成社会主义改造的基础上，进一步地发展工业、农业和手工业的生产，相应地发展运输业和商业；（4）努力培养建设人材，加强科学研究工作，以适应社会主义经济文化发展的需要；（5）在工业农业生产发展的基础上，增强国防力量，提高人民的物质生活和文化生活的水平。但是，这一建议1957年被批判“反冒进”所废止。接着“二五”计划的实施受到1958年“大跃进”、1959年“反右倾”的冲击，计划指标陡增、虚高，导致国民经济失衡；加之三年自然灾害，苏联撕毁合同的影响。1962年，工农业总产值倒退至1957年的水平，国民经济遭遇严重困难，人民生活陷入困境。此后经过五年调整（1961-1965）方恢复元气，重新发展。
     第三个五年计划推迟到1966-1970年实施。调整以后的“三五”计划的指导方针，最早提出的思路为按照农、轻、重的顺序，按不高的标准基本解决人民的吃、穿、用，兼顾国防。随着国际风云变化，从1964年下半年起，毛泽东主席提出部署三线后方工业基地建设，1965年９月提出的“三五”计划草案的指导方针改为强调内地建设，逐步改变工业布局，集中力量尽快把内地基础工业和交通运输建设起来，使之成为初具规模的战略后方。在“三五”计划实施的过程中，国民经济遭到“文革”的冲击和破坏。
     第四个五年计划执行期为1971-1975年。由于这个五年计划制定和实正值“文革”时期，国家各级计划机构不能正常工作，始终未形成正式完整的国民经济计划。1970年全国计划会议讨论了《“四五”计划纲要》（草案），提出“四五”期间要狠抓备战，集中力量建设战备后方；建立不同水平、各有特点、各自为战、大力协同的经济协作区；初步建成我国独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。
     第五个五年计划是同“六五”计划一起编制的，称为“十年规划”，执行期为1976-1980年。“五五”计划的制定开始于1974年，制定过程受到结束“文革”前后的政治运动冲击和指导思想变化的影响。其中包括“四人帮”“批邓”运动的冲击；以及“四人帮”覆灭后，一度追求新的跃进的影响。这个《规划纲要》在实施过程不断修改，在实施了两年之后才被通过。1978年底召开的中共十一届三中全会之后，中共中央于1979年春对计划指标作了较大幅度的调整，为了扭转遭到“文革”多年破坏的经济关系，中国重提调整国民经济，出台了“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。将1961-65年调整时期实施的“调整、巩固、充实、提高”“八字方针”的“巩固、充实”改为“改革、整顿”，具有了“拨乱反正”与立志改革的意义。
     （二）计划经济时期的五个五年计划及1960－1965年的调整，指导思想的演变特点
     1．从优先发展重工业到“以农业为基础，以工业为主导”、按农轻重顺序发展。
     第一、第二个五年计划和调整的13年中，计划的指导方针的重大变化为从优先发展重工业到“以农业为基础，以工业为主导”，按农轻重顺序发展。“一五”计划是按照优先发展重工业的指导方针制定的。“二五”计划由于指导思想的变化和对高速度的追求，导致正式计划并未形成。后由于受到“大跃进”、“反右倾”以及三年“自然灾害”等的影响，国民经济遭遇严重困难，解决人民生活问题开始提上首位。
     2．从基本解决人民的吃、穿、用，兼顾国防，到重点建设战略后方。
     “三五”、“四五”：从基本解决人民的吃、穿、用，兼顾国防，到重点建设战略后方。从1966年开始的“三五”计划，最早提出的指导方针为按照农、轻、重的顺序，按不高的标准基本解决人民的吃、穿、用问题，兼顾国防，把基本解决人民吃、穿、用问题放在了第一位。但随着国际风云变化，1964年下半年毛泽东同志提出部署三线后方工业基地建设，1965年9月提出的“三五”计划草案成为一个以国防建设为中心的备战计划。1970年全国计划会议讨论的“四五”计划纲要（草案），进一步提出要狠抓备战，集中力量建设战备后方。
     3．从追求新的跃进，到调整、拨乱反正。
     “五五”、“六五”：从追求新的跃进，到调整、拨乱反正。“五五”计划是同“六五”计划一起编制的，称为“十年规划”。1975年第一次编制后不久就受到“批邓”运动冲击。“四人帮”覆灭后，一度追求新的跃进。1979年春中央对计划指标作了较大幅度的调整，在指导思想上开始拨乱反正。
     总的来看，计划经济时期中长期规划的指导思想变化很大，存在反复，是一个艰苦的探索过程。在经历了重大曲折之后，选择了尊重客观经济规律、实事求是的指导思想。
     二、改革开放以来的五个五年计划指导思想和演变特点
     改革开放以来制定的第六个五年计划到第十个五年计划，制定的程序越来越规范，全部经过全国人民代表大会通过，大部分在实施的第一年初即正式颁布。指导思想具有以下特点和变化趋势：
     （一）改革开放以来五个五年计划指导思想的特点
     “六五”计划执行期为1981-1984年。其编制在纠正了《十年规划纲要》中的高指标后，从1980-1982历时三年才完成。根据1982年10月党的十二大确定的到20世纪末工农业总产值翻两番的目标和步骤，“六五”计划指导方针为：以提高经济效益为中心，努力求得国民经济按比例地长期稳定地增长；大力发展农业和消费品工业，使重工业密切为农业和消费品工业服务，为国民经济的技术改造和国防的现代化服务；国民经济各部门都要有计划、有步骤地转到新的技术基础上来；经济、科技、社会的发展要密切结合，注意保护生态环境；在严格控制人口增长的同时，广开生产门路，充分发挥丰富的劳动力资源的作用；统筹安排城乡关系，避免农村人口大量涌向城市；统筹兼顾人民生活的改善和生产建设的发展；正确处理国家、集体、个人三者之间的关系。在坚持国营经济主导地位的前提下发展多种经济形式和经营方式，在公有制占绝对优势的基础上实行计划经济为主、市场调节为辅的原则；在自力更生的基础上，坚持对外开放，积极有效地利用国外资金和先进技术；建设物质文明和建设精神文明同时并进，充分调动和合理组织中央、地方、部门、企业、劳动者的积极性。“六五”时期是继第一个五年计划后国民经济迅速发展和取得重大成就的时期。
     1986年3月，“七五”计划（1986－1990）经六届人大四次会议批准。我国首次在新的五年计划实施起步就有了正式计划。“七五”计划遵循建设有中国特色社会主义的总要求，对内搞活经济、对外实行开放的总方针，继续推进经济发展战略和经济管理体制向新模式的转变，执行11条原则和方针：1.坚持把改革放在首位，使改革和建设互相适应，互相促进；2.坚持社会总需求和总供给的基本平衡，保持国家财政、信贷、物资和外汇的各自平衡和相互间的综合平衡；3.坚持把提高经济效益特别是提高产品质量放到十分突出的位置上来，正确处理好效益和速度、质量和数量的关系；4.坚持适应社会需求结构的变化和国民经济现代化的要求，进一步合理调整产业结构；5.坚持恰当地确定固定资产投资规模，合理调整投资结构，加快能源、交通、通信和原材料工业的建设；6.坚持把建设重点转到现有企业的技术改造和改建扩建上来，走内涵型为主的扩大再生产的路子；7.坚持把发展科学、教育事业放在重要的战略地位上，促进科学技术进步，加快智力开发；8.坚持进一步对外开放，更好地把国内经济建设同扩大对外经济技术交流结合起来；9.坚持在发展生产和提高经济效益的基础上，进一步改善城乡人民的物质文化生活；10.坚持在推进物质文明建设的同时，大力加强社会主义精神文明的建设；11.坚持在各项事业中发扬艰苦奋斗、勤俭建国精神。
     1991年３月，七届全国人大四次会议批准了十年发展规划和“八五”计划纲要。“八五”的基本方针任务共8项：1.努力保持社会总需求与社会总供给基本平衡，在控制通货膨胀的前提下，以提高经济效益为中心，促进经济的适度增长；2.突出抓好经济结构调整；3.立足现有基础，充分挖掘潜力，积极地、有重点地推进现有企业技术改造；4.采取适当的办法和步骤，合理调整收入分配格局，逐步改善财政收支不平衡状况。同时保持合理的信贷规模和结构，严格控制货币发行；5.进一步推动科技、教育事业发展；6.更有效地开展对外贸易，积极吸引国外资金、技术和智力；7.以增强国营大中型企业活力为中心推进各项改革；8.努力坚强社会主义精神文明建设，促进社会的全面发展和进步（包括控制人口增长、妥善安排就业、改善人民生活、发展文化、卫生、体育事业，加强环境保护，加强国防建设等）。“八五”时期确立了社会主义市场经济的改革目标，形成了总体开放格局；经济增长成为建国以来最快的时期，提前5年实现了国民生产总值翻两番的任务。
     1996年3月，八届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。《纲要》指出，“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”，是必须长期坚持的基本方针；要正确处理改革、发展、稳定三者的关系，重点解决关系全局的重大问题。关键是实行两个具有全局意义的根本性转变：经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；经济增长方式从粗放型向集约型转变。具体提出了指导国民经济和社会发展的9条重要方针：1.保持国民经济持续、快速、健康发展；2.积极推进经济增长方式的转变，把提高经济效益作为经济工作的中心；3.实施科教兴国战略，促进科技、教育与经济紧密结合；4.把加强农业放在发展国民经济的首位；5.是把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节；6.坚定不移地实行对外开放；7.实现市场机制和宏观调控的有机结合，把各方面的积极性引导好、保护好、发挥好；8.坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距；9.坚持经济和社会协调发展。《纲要》指出，“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”，是必须长期坚持的基本方针；要正确处理改革、发展、稳定三者的关系，重点解决关系全局的重大问题。“九五”时期，中国经济第一次成功实现“软着陆”；“买方市场”初步形成；体制性紧缩效应逐渐显现；亚洲金融危机造成经济总量的负面影响。
     “十五”计划的执行期为2001-2005年。它是我国初步建立社会主义市场经济体制后的第一个五年计划。“十五”计划规定要突出贯彻的重要指导方针为：坚持把发展作为主题。；坚持把结构调整作为主线；坚持把改革开放和科技进步作为动力；坚持把提高人民生活水平作为根本出发点；坚持经济和社会协调发展，把贯彻可持续发展战略提高到一个新的水平。与过去几个五年计划不同的特点为：第一，是在市场发挥资源配置基础性作用的条件下制定的，政府不再是资源配置的主角，因此，计划着重对国民经济和社会发展的战略性、宏观性和政策性的重大问题，指明方向，并提出相应的重要对策；第二，具有明显的指导性、预测性，是粗线条的计划，总体上不再具有指令的性质；第三，按照发展社会主义市场经济体制的需要，确立以经济结构的战略性调整作为主线；第四，更加重视生态建设、环境保护和经济的可持续发展；第五，强调经济与社会的协调发展，强调了区域协调发展，提出西部大开发和老工业基地结构调整，对各项社会事业的发展给予更多的关注。
     （二）纵观改革开放以来的五个五年计划，指导思想具有以下特点和发展趋势：
     1．发展和改革并举，将市场取向的改革作为经济发展的动力；从关注经济指标到重视思想理论、制度建设，重视经济社会长期政策的研究和制定。
     “六五”、“七五”时期，是计划与市场之争的最后交锋时期，直到“七五”时期末的1990年，计划与市场的关系还没有从理论上根本解决。这种论争对计划的编制和执行，特别是对计划管理体制的改革有着直接影响。面对当时的改革困境和经济建设中的问题，在计划调节与市场调节之间如何进行选择，采取什么样的政策措施，就颇费踌躇，且争论激烈，这些也直接影响了计划的执行及其结果。从“七五”计划开始，中央要求，五年计划不仅要正确确定必要的生产建设指标，还必须充分重视对政策的研究和制定，使之成为计划的重要组成部分。社会主义市场经济体制的建立完善逐步成为理论政策探讨的主要对象。“八五”计划提出以增强国营大中型企业活力为中心推进各项改革。“八五”时期确立了社会主义市场经济的改革目标，形成了总体开放格局；提前5年实现了国民生产总值翻两番的任务。“九五”仍是把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节。“十五”将民营经济的发展和国有经济的改革一起作为改革的重要内容；注重发挥市场在资源配置中的基础性作用。
     2．在关注经济增长速度的同时，越来越注重结构合理、综合平衡和提高经济效益
     从“六五”计划起，经济发展战略开始了从以提高速度为中心向以提高效益为中心的转变。强调一切经济工作都要以提高经济效益为中心，这是“六五”计划的一个重要特点，经济发展战略开始从速度型向效益型转变。自“六五”以后，在编制五年计划和年度计划时，就都开始强调要提高经济效益。“七五”计划增加了“国民生产总值”这一总量指标以及三次产业的划分与统计。但是，由于各种原因，“六五”、“七五”时期提高效益的具体执行情况并不理想。“八五”的基本方针突出了努力保持社会总需求与社会总供给基本平衡，在控制通货膨胀的前提下，以提高经济效益为中心，促进经济的适度增长；突出抓好经济结构调整；有重点地推进现有企业技术改造；合理调整收入分配格局，逐步改善财政收支不平衡状况，同时保持合理的信贷规模和结构；积极吸引国外资金、技术和智力；促进社会的全面发展和进步。“十五”计划突出了把发展作为主题，结构调整作为主线，改革开放和科技进步作为动力，提高人民生活水平作为根本出发点。  
     3．越来越注重社会和谐和环境生态。
     从“六五”计划开始，我国的经济计划中增加了社会发展的内容，计划的题目首次由国民经济发展计划改为“国民经济与社会发展计划”。以往的几次五年计划都是仅仅关于国民经济发展的计划。“六五”计划突出了社会的发展，对社会发展的各个方面进行计划安排，特别是强调了人民生活的改善、劳动就业、环境保护等方面。这一变化反映了随着改革开放后观念的变化，人的因素在国家计划中的地位在增强。说明单纯追求经济速度的理念在新的发展观下开始作出调整。“九五”计划明确提出正确处理改革、发展、稳定三者的关系。“十五”计划要求把贯彻可持续发展战略提高到一个新的水平，更加重视生态建设、环境保护和经济的可持续发展；强调经济与社会的协调发展，强调了区域协调发展，提出西部大开发和老工业基地结构调整，对各项社会事业的发展给予更多的关注。
     4．越来越注重经济增长质量和经济增长方式。
     “九五”计划明确提出“两个转变”，其中转变增长方式在中长期规划中被首次提出。　　“九五”计划和2010年远景目标中指出，要实行两个具有全局意义的根本性转变：经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；经济增长方式从粗放型向集约型转变。
     5．经济发展指标由指令性指标向指导性、预测性过渡。
     “九五”期间，中国经济环境变化之复杂是历次国民经济计划中比较鲜见的。在充分发挥市场配置资源基础性作用的同时，不断加强和改善宏观调控。在同一个五年计划中，积累了治理通货膨胀和遏制通货紧缩两方面的丰富经验。在改变调控方式取得成功经验的基础上，“十五”计划是在市场已经对资源配置发挥基础性作用的条件下制定的，政府不再是资源配置的主角，计划着重对国民经济和社会发展的战略性、宏观性和政策性的重大问题指明方向，并提出相应的重要对策。经济建设由政府推动为主逐步转为以市场推动为主，政府的宏观经济调控更多地运用经济杠杆、经济政策和法律手段。计划具有明显的指导性、预测性，是粗线条的计划，总体上不再具有指令的性质。
     6．越来越强调科技创新对经济社会发展的促进作用。
     “八五”计划开始强调把发展国民经济作为科学技术工作的主战场，要求加快科技成果向现实生产力转化。“九五”提出实施科教兴国战略，促进科技、教育与经济紧密结合。“十五”计划提出建设国家创新体系，实施人才战略，壮大人才队伍。要求深化科技体制改革，形成符合市场经济要求和科技发展规律的新机制。优化科技资源配置，建立企业技术创新体系。加强产学研结合，积极推进社会公益性科研机构改革。建立国家知识创新体系，促进大学与科研机构联合，新建并重组部分国家重点实验室，提高科研手段的现代化水平。建立社会化的科技中介服务体系。扩大国际科技合作与交流；加强知识产权保护。
     在第六至第十个五年计划制定与实施中，我国各个五年计划的指导思想体现了从计划经济向社会主义市场经济体制的过渡；突出了经济社会通盘计划；强调了经济增长的质量和效益。
     综上所述，半个多世纪以来我国中长期规划指导思想的变化反映了我国经济体制、社会环境和国内外形势的变化，体现了我国经济社会发展的趋势。
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    [1]  实际实施了150个项目。
    （作者单位：中国社会科学院经济研究所，100836）