“双稳健政策”推动经济平稳增长

     一、“双稳健政策”的内涵与意义
     中国经济在经历了2003年的“非典”考验后再度提速，2004年第一季度经济增长率逼近10%，固定资产投资增长率达到1993年以来的最高点，经济运行中的扭曲和矛盾开始加剧、局部经济过热苗头日渐凸显。在此情况下，中央当机立断发动新一轮宏观调控，经过多方努力，宏观调控取得了一定成效，到年终岁末，经济中的各种矛盾有所减缓、经济运行逐渐回归比较正常的轨道。在此背景下，于2004年12月3-5日召开的中央经济工作会议明确提出把实施“双稳健政策”——“稳健财政政策和稳健货币政策”作为2005年加强和完善宏观调控、加快调整经济结构、转变经济增长方式、着力推进改革开放、更好地实现经济社会全面协调可持续发展的重要手段。所谓“稳健”，仅从字面上讲，意味着“平稳”、“健康”，“稳健政策”是与“扩张政策”或“紧缩政策”相对应的概念，即既不激进也不保守、既不扩张也不紧缩的“中性政策”，更具体一些讲就是不借助于积极或紧缩的手段来人为地加快抑或遏止经济发展过程的相机抉择，而是适应客观情势要求不过份干预的一种状态。稳健财政包含“适度、避险和公平”三重含义，适度即意味着既不扩张，也不紧缩，在保证微观主体投资与消费不受较大影响前提下适度增加财政收入、适度减少建设投资和压缩财政赤字和减少国债发行，使之保持在合理边界以内，但在目前尚未完全实现软着陆的情况下，可能要适度从紧，也不排除随着环境好转而适度从松，但总体上将是适度、均衡；避险即意味着规避赤字激增和经济过热两方面的风险；公平就是促进财富在代际间的合理分配。稳健财政政策不仅是积极财政政策名称和赤字规模的调整变化，更是财政政策性质和导向的根本转化，即要对现行的积极财政政策进行包括财政调控目标方向、手段组合、方式方法转变在内的重大政策转型。而同时提出稳健货币政策则意味着与这一财政转型相适应，货币信贷政策也将转向松紧适度的中性轨道。稳健的货币政策实际上就是不仅表示实行“松紧适度”的中性政策，还意味着2005年的货币政策同时体现总量适度控制、结构“有保有压”的战略性调整，也就是中央一直在讲的所有这些均是使金融宏观调控采取比较谨慎或者稳健的政策导向，这与的总体宏观调控政策是澸合的，即双中性政策，而不是一松一紧或一紧一松的高低搭配，以增强财政金融这两个重要政策工具的协调配达到总量调控和提高宏观调控效果的目的。可见，当前提出双稳健政策，意味着最近七年所实行的积极财政政策和总体从松的货币政策将同时转向中性。双稳健还表示平稳转向，而非急转弯，是小幅微调而不是大幅推进，将作为经济“发动机”的财政货币政策转为社会经济发展的“稳定器”，即通过财政金融这两手的调控实现经济整体从“进中求稳”走向“稳中求进”。双稳健政策的提出和实施是由中国经济形势发展变化和落实科学发展观的要求所决定的。
     宏观经济形势变化是实施双稳健政策的客观基础。防止固定资产投资反弹需要采取财政与信贷政策联手行动。经过从2004年4月份以来的宏观调控使2004年第一季度出现的投资高增长势头得到遏制，全年全社会固定资产投资率从2003年的27.7%下降到25%，但投资反弹基础仍然存在，各地政府大兴土木大上政绩工程的冲动依旧强烈，各地低层次重复建设势头并未得到根本遏止，如地方政府为追求税源极力发展重化工业，重化工遍地开花，甚至浙江、沿海、海南、深圳也都在上污染大、资源消耗高、技术水平低的重化工项目，影响了地方产业结构优化升级。经济增长主要依靠外延式投资的机制没有改变，经济结构失调问题没有得到较大的改善，工业企业产成品库存积压资金和应收帐款增长过快、经济运行中的一些突出矛盾尚未得到根本解决、煤电油运供求关系仍然紧张、在建摊子和新开工项目很大，所需要继续投入的压力已很大，如2004年前三季度在建施工项目计划总投资就达11.9万亿元，同比增长32.1%，新开工项目计划总投资3.53万亿元，同比增长25.4%，目前，在建项目的投资规模起码要干3年，宏观调控中限期整改的部分只占其中的5%左右，一些地区已停产的小钢铁厂在需求旺盛的刺激下又重新开工。盲目投资和低水平重复建设的反弹压力相当大，如目前违章电站建设规模高达1.2亿千瓦。同时，民间投资与消费热情也与1998年时的低迷不振情况大相径庭，2003、2004年非公有经济投资增长率均在25%左右，消费增长接近10%，外资流入也连创新高，出口增长率连续两年超过30%。此外，随着出口猛增，外汇占款增加较多，央行人民币对冲压力加大。土地解冻之后建设用地量可能会大幅度反弹，重复建设卷土重来，有专家估计，2005年土地价格上涨幅度可能达到25%-75%。此外，尽管自11月份以来CPI指数得到了控制，但2004年前三季度上游物价指数大幅度上涨经过一段时间后不会不传递到CPI，  2004年生产资料价格平均上升14%，对2005年CPI  的传导效应至少在1.5%左右，2005年粮价上涨大约在10%，将使CPI上涨1%左右，要素供求失衡加剧、价格上涨压力增大，如劳动力、资金、土地、水、煤炭、石油、电力、运输、资源等均存在涨价压力，2004年出现的民工荒已经促使珠三角、苏锡杭、浙江等地企业上调民工工资10%-30%，民工工资上可能向全国蔓延，并逐步接近劳动力真实价值，这有可能产生一定程度的“工资-价格螺旋”，全国房地产在2004年涨价13%的基础上将进入新的上升通道。国际机构预测，2005年世界初级产品市场价格将持续上升，特别是石油价格将继续在高位盘恒或上升，将促使中国继续调整资源性产品与最终产品的比价关系，这将加速国内资源类公用事业的提价进程并推动居民消费价格上升，如资源类公用事业（水、电、气等）新一轮的涨价已经开始，对CPI形成新的上升压力。因此，2005年价格上升空间较大，亚洲开发银行就预测，中国2005年CPI上升幅度将达4.9%，超过2004年近20%。抑制通货膨胀压力是财政信贷政策面临的选择。从上述分析可以看出，如果继续采取扩张政策，则资源、环境与运输等基础设施的承受能力将进一步减弱，经济结构失衡将进一步加剧。积极财政政策适度淡出并相应控制银行贷款规模，有利于抑制投资膨胀，降低低水平重复建设，维护已经取得的宏观调控成果。从另一方面看，宏观调控的时滞效应会在未来相当长的时期里逐步体现，如果过度收紧、则会可能矫枉过正，产生非理性恐慌，一旦市场发生变化企业大量倒闭将导致失业增加、银行呆坏帐膨胀，从而导致经济低迷衰落，而且，经济中还存在不少过冷的因素，如煤电油运、扩大就业、农业、科技、公共卫生和公共基础设施、西部大开发等，需要财政信贷政策继续支持。因此，经济中的不同情况需要财政信贷政策实行区别对待、有保有压、既不是全盘扩张也不是全盘紧缩的对策，双稳健政策就是要通过分别轻重缓急、松紧适度的政策来实现总量适度的同时达到促进经济结构优化、达到均衡、协调发展的目标。
     实施双稳健政策是规避财政金融风险的需要。连年赤字与国债累积和边际效率降低、债务风险加大。7年来发行9100亿元国债直接导致了高额财政赤字，2002年、2003年财政赤字连续两年达到3198亿元，财政赤字长期居高不下将使储蓄下降、长期利率上升，进而导致国内资本存量较少和经济长久增长动力缺乏，债务负担加重将使国家财政还本负息压力加大，相应地增加公共开支的潜力减弱，可见，稳健财政政策将有利于化解中国经济陷入赤字旋涡的风险和增强经济安全度。同时，鉴于国债投资的配套贷款等投资乘数效应达到10，减少国债投资规模意味着将成十倍地直接缩小全社会投资总量，在企业融资70%以上来自银行贷款的条件下，减少国债投资及银行配套贷款，也就有利于减少因投资项目失败所带来的银行不良资产的上升。  
     实施双稳健有利于加快产业结构优化和转变经济增长方式。相当长时期以来，大量的资本投入和低效回报是中国经济增长的主要源动力，而这一粗放增长模式的根源又在于，资本配置的市场机制尚未真正确立，政府主导投资的特征依然相当突出。而近7年来国债投资在刺激内需起到一定积极作用的同时，其边际效率不断降低的事实清楚地表明，试图通过增发国债维持长期的经济高增长率所需要付出的代价是太高了，也是不可持续的。降低赤字和国债规模，调整支出方向，使政府投资从竞争性、盈利性领域退出，并转让给社会投资主体，将必须由政府主导的少数重大投资项目转为预算内建设资金开支，将有利于转变投资管理方式和提高全社会投资效益，进而促进整个经济增长模式的转变。同时，也是降低因政府投资而产生国有垄断的弊端，使资源的配置真正按照市场的需求趋势来选择，避免因按长官意志而产生的投资失误。
     双稳健政府将为推进体制改革创造良好环境。投资政府主导性、金融体系改革步履维艰、效率低下、不良资产率高等体制性矛盾是制约中国经济良性循环的重要瓶颈之一，不少专家学者认为，中国经济增长中的几乎所有问题的背后都可以找到制度改革滞后的阴影。法国现代中国研究中心主任Gilles  Guiheux警告说，中国经济体制改革是个系统性问题，首当其冲的是金融系统、金融不稳定可能导致金融危机。其次是三农、再次是扩大内需问题。中国现阶段主要的任务不仅是要创造财富，还要关注财富分配，这也是中国政府最大的挑战。摩根大通证券（亚太）公司董事总经理兼大中华区首席代表龚方雄也说，未来中国宏观经济体制改革最大的挑战是银行改革能否持续推进，第二便是利率和汇率体制改革能否及时推出。今后货币信贷政策更多要适度从紧的货币信贷政策以及更多地利用市场化的价格信号——利率调节，既有利于抑制投资过热，降低不良贷款率和提高经营效率，又能为推进银行体制改革提供良好环境。同样，国家建设投资逐渐从依靠国债资金的非规范性计划安排到依靠预算内长期建设资金的规范性转变，有利于强化对这些资金安排和使用机制的规范化、透明化，并推进公共财政体系的建立和健全。所以，双稳健政策还意味着政府在政策的制定和操作上的“随机性”的下降和规则性的增强，即新体制的确立。稳健的财政政策和稳健的货币政策及其合理搭配是财政和货币金融政策从原来的直接刺激或者抑制经济增长功能转向运用适当的政策工具维持经济增长的稳定性、健康性的“内生”要求。
     二、“双稳健政策”的实施路径
     双稳健政策是项系统工程，贯彻落实需要做出多方面的努力。
     适度减少国债和赤字。亚洲开发银行最新发表的《亚洲经济监测》报告认为，包括中国在内的亚洲国家应该注意保持财政平衡防止出现过度的赤字和外债、应该刺激国内需求、改善内部投资环境以及提高能源使用效率以减少高油价带来的冲击，才能保证今后几年的经济持续快速发展。实施积极财政政策7年来,中国国债与财政赤字规模已经达到一个相当高的程度,潜在债务风险在加大，负债长期累积将使经济发展背上积水的海绵。因此，在国内外经济环境发生变化、经济增长内生机制开始发力的条件下，坚持着眼长远、协调、可持续发展的目标，就需要从人为的“积极”加码转为平衡、稳健的发展轨道，积极财政政策及与之配套的扩张性货币信贷政策淡出、转型就顺乎自然了。但是，从在建国债投资项目需要后续资金来完成、保持政策相对连续性等考虑，扩张性宏观调控不宜简单转变为全面紧缩，调减财政赤字和长期建设国债规模只能是一个渐进的过程，只能“从松”平缓地转向“中性”，不是抽刀断水、一蹴而就。因此，国债规模预期从2004年的1100亿元降到2005年的800亿元甚至600亿元，2006年再降到300亿元或者全部取消，而财政赤字也要逐步减少，但在近两年可能难以一下子取消，近期可能继续保持在3000亿元人民币左右，但财政赤字占ＧＤＰ的比重将预计将从2004年的2.4%降至2005年２％左右。降低债务和赤字的途径之一是增收节支，即在保证微观主体投资消费不受较大影响前提下适度增加财政收入，在总体税负不增或略减税负的基础上通过严格依法征税，确保财政收入稳定增长，同时适度压缩财政赤字、减少国债发行和减少建设投资，严格控制支出增长，下大功夫切实提高财政资金的使用效益，改善财政均衡状况。
     着力调整优化结构。调整结构，就是要进一步按照科学发展观和公共财政的要求，在国债项目资金规模适当调减的基础上着力调整财政支出结构和信贷投向结构，资金安排上要区别对待，有保有压，使财政支出与信贷发放从长线领域收缩而更多地支持短腿部门，通过消除可能导致经济大起大落的体制性、机制性障碍，2005年要实行稳健的财政政策和货币政策，加强各项宏观调控政策措施的协调配合，合理调控总量，着力调整结构，促进经济平衡较快增长。稳健的财政政策有助于防止经济大起大落，控制通货膨胀，稳健也能保持中国经济继续持续平稳增长。局部投资过热反弹压力很大，边际效应下降、低水平重复建设、问题是在成效背后，投资需求过度扩张及增长结构不协调问题仍然没有得到根本性改变，如继续加大调控力度，对经济自主增长能力又有可能造成伤害。针对经济增长仍存在较明显的结构性失衡和机制性障碍，2005年的宏观政策应特别审慎。尽量把投资吸引到薄弱环节和领域才是宏观调控的着力点，不仅仅是单纯压缩投资。转变经济增长方式，拓展新的经济增长点，开辟财源，在实现财政信贷总量控制的前提下，实现总供给与总需求的动态平衡，最终在发展中化解沉重的资源、能源和环境压力，实现经济既快又好的发展。具体地讲就是在抑制个别部门的非理性投资增长的同时，加大对弱势部门和需要扶持的产业和部门的支持，如加强农村基础设施和重大水利项目建设，改善农村生产生活条件，扩大财政对农民种粮的直接补贴和农村教育的支出力度，降低农业税税率，继续促进农民增收，继续加强和完善土地调控和信贷调控的杠杆作用，从严控制非农业用地的供给，抑制房地产和城市建设过度扩张，通过清理整顿、合理规划等调整存量的办法增加必须的土地供应量；加大对基础教育、公共卫生体系、公检法司设施、生态建设和环境保护等方面的投入；促进区域经济协调发展，促进西部开发、中部地区崛起、东北老工业基地调整改造，支持老、少、边、穷地区加快发展；加强国防、能源、反恐的基础设施建设；继续支持青藏铁路、南水北调、治淮工程等在建重大项目；加快公共和垄断部门改革，加强对垄断行业的信息透明度和价格监管等管理，放松对公益型部门的投资管制，尽快制定和出台《反垄断法》；积极促进就业和消费增长，把扩大投资与扩大就业相结合，严格控制对就业促进很小的投资项目的土地、税收、金融等优惠政策。此外，还要通过税收工具对不同部门实行区别对待，加快培育循环经济和减少资源浪费，即对创投机构、科技企业、循环经济项目、环保和节能项目等加大税收扶植力度，对那些投资回收期长、市场风险较大且民营资本暂时难以进入且又有利于落实“科学发展观”的行业或项目，财政还可以在税收工具之外直接用货币投入或利息补贴的方式给以支持，而对资源浪费、环境污染等企业用重税和重罚等经济手段进行惩治。为配合稳健财政政策，2005年的货币信贷政策将搞好总量控制，央行将非常注重CPI、PPI和经济走势并控制M2增速与GDP增长和CPI涨幅之和之间的差距。央行预期2005年MI和M2增长率均为15%，预期全年全部金融机构新增人民币贷款2.5万亿元，均与2004年的增长率基本持平，同时，将引导金融机构加大信贷结构调整力度，完善金融调控机制，进一步推进利率市场化使经济主体在价格信号的引导下，自主减少投资需求，通过鼓励和限制性的窗口指导和信贷措施来贯彻落实有保有压，防止经济出现大的波动和物价过快上涨。
     加快财政金融体制改革。为什么我们总是走不出经济过热-调控-紧缩-膨胀-调控的怪圈？制度创新没有做到家是我们经济增长的绊脚石，因此，彻底改革不合理的制度是克服经济运行各种痼疾的核心。在稳健财政与货币政策条件下加快推进财政与货币信贷改革，正是抓住抑制过热和失衡、促进经济和谐增长长效机制形成的牛鼻子。推进财政体制改革，就是要在适当调减国债项目投资规模基础上腾出一部分财力用于推进体制和制度改革创新，抓紧落实并细化《国务院关于投资体制改革的决定》，为市场主体和经济发展创造一个相对宽松的财税环境，转变主要依靠国债项目投资拉动经济增长的方式，建立有利于经济自主增长的机制；加快税制改革，如将2004年下半年开始在东北8个行业实行的由生产型增值税向消费型增值税转变的试点工作尽快完善和推广到全国；深化省以下财政体制改革，及时总结和推广“省管县”、“乡财县管”等的试点经验；加强税收征管，配套推进“金税工程”、“金财工程”，堵塞漏洞，增强税收透明性、公平性；加快公共财政体系建设，解决财政职能“越位”与“缺位”的问题，从竞争性、盈利性投资领域退出和强化财政在市场难以有效提供的公共产品与公共服务领域的职能等。国有银行体系改革滞后是改革最大的拦路虎，最大的经济风险所在。在全社会85%以上的资源都依赖于金融系统调动和分流的现行分配体制下，通过体制改革建立稳健的金融体系是中国建立稳定的宏观经济环境、正常的市场机制的基础和关键。金融体制改革的主要内容是：要稳健发展资本市场，包括要稳步推进国有商业银行股份制改革，完善治理结构，加快地方商业银行的民营化；鼓励金融投资渠道的多元化发展，推动商业银行设立基金管理公司；完善金融立法和配套改革，为金融运行营造良好的制度环境；疏通货币传导机制，切实推进利率自由化改革，适时适度加快人民币汇率机制改革；强化国有商业银行业务风险意识和控制机制，大力发展债券市场，扩大企业直接融资比重。
    参考资料：
    项怀诚：“中国积极的财政政策”，中国财政经济出版社，2002
    童本立、王美涵：《积极财政政策风险与对策研究》，中国财政经济出版社，2002
    国家发改委宏观经济研究院经济所课题组：“再论‘双稳健政策’——关于财政政策的相关概念及下一步取向”，《经济学动态》  2004年第12期
    林跃勤：“积极财政政策回顾与评价”，《中国金融》，2005年第1期
    贾康、马晓玲：“积极财政政策的调整与财政改革”，《财贸经济》，2004年第10期