从扩大财政投资转向加强社会保障――经济回升阶段的政策选择

    一、宏观经济全面回升形势趋于明朗。
     上半年统计数据公布后，宏观经济全面回升的形势明朗化。GDP增长8.2％，增幅比 第一季度高出0.1个百分点，比去年同期高出0.6个百分点。工业增加值增长11.2％，比第一季度高0.5个百分点，比去年同期高1.8百分点。社会商 品零售额增长10.1％，比第一季度略低0.3个百分点，比去年同期增速高3.7个百分点。固定资产投资累计增长12.1％，比第一季度高3.6个百分 点，比去年年底增速高6.9个百分点，但比去年同期低3个百分点。居民消费价格指数上涨0.1％，自5月份第二次由负转正后连续保持正数；社会商品零售价 格指数下降1.9％，降幅缩小到负2个百分点以内；生产资料价格指数上升0.9个百分点，自3月份扭转连续40多个月下降以来已连续四个月保持正数，并且 上升幅度逐月增大。贷款增长13.8％，比年末高1.4个百分点，改变了两年多来贷款增长率连续下降的走势。出口增长38.3％，进口增长36.2％，贸 易顺差124亿美元，比去年同期增加44亿美元。
     上半年宏观经济明显回升，各项经济指标的上升性变化表现出几个特点：（1）上升持续时间 较长，商品零售额增长自去年6月份开始连续上升，到今年上半年上升保持到9％－10％的较高水平上，已经持续了一年，投资、贸易、贷款、GDP和工业增加 值等指标也已连续保持了半年左右的较高增长，表明宏观经济的好转性变化正在形成一种可持续回升的趋势。（2）上升幅度大，商品零售额增幅比去年同期高出近 一倍，进出口增幅达到多年来罕见高水平，GDP和工业增加值增长幅度也很大。这种大幅度上升，冲抵因低基数而形成的相对增长假象，实现了较高绝对水平的真 实增长。（3）上升的全面性，好转性变化不是少数指标而是几乎所有重要指标，不是像近二、三年来有时候投资、产值等少数指标增幅上升而消费、价格、货币等 多数指标增幅下降，而是产值、消费、投资、进出口、价格、货币以及很多重要产品普遍上升，表明不是经济局部状况改善而是宏观经济的整体回升。（4）出现市 场自主回升。市场消费需求明显升温，市场价格下降幅度减小，市场导向型企业投资和房地产投资以及集体和个体投资活跃起来，表现出消费需求拉动社会投资的市 场机制效应。
     二、经济回升尚不稳定
     6月份多项指标明显上升，使前5个月已经表现出来的经济回升趋势得到 加强，但还不足以保证经济回升会持续延伸下去。（1）通货紧缩还未真正扭转。目前的几种价格指数中，只有商品零售价格指数变化是市场性变化。居民消费价格 上升中包含相当多的政府提价，如水电、公交、房租等提价，生产资料价格上升中有国际石油价格上涨的外部冲击，并有相关上游产品价格上涨造成的成本推动，还 有钢材压产引发的价格异常上涨，等等。这样的居民消费价格上升和生产资料价格上升不主要是市场性变化。这种内容的价格指数由降转升，不表明市场状况的好 转，从通货紧缩变化的市场机制意义上看没有多大意义。行政提价或外部冲击等原因引起的价格上涨反而会对市场需求产生抑制性不利影响。反映市场消费变化的商 品零售价格指数还没有转为正数，市场竞争较为充分的最终消费品、下游产品领域中的通货紧缩并未减缓，有的产品价格下降加剧，如彩电价格战愈战愈烈，机电产 品价格下降幅度加大。通货紧缩尚未减缓，有关企业效益及农民收入受其不利影响还会继续下降。（2）消费增长趋势还不确定。上半年消费较快增长与两次长假消 费热有关，下半年长假较少，消费增速下落的可能性较大。消费增长的稳定回升，本质上决定于居民收入与支出预期的改善。居民收支预期的改善程度如何，还不清 楚，因而下半年消费增长趋势也不确定。6月份商品零售额增长8.9％，预示出下半年的大致增长水平，与去年比明显上升，但与回升到位的目标比还有差距。如 果消费不能稳定回升，则难以使通货紧缩真正缓解及至很快消除，也难以把市场性投资拉升起来。（3）固定资产投资增速还没有上升到较高水平，比去年同期低4 个百分点，其中基建投资仅增长4.4％，落入历史罕见低点，民间投资没有充分启动起来。（4）进出口贸易30％的超速增长不可持续。下半年，由低基数造成 的高增长率趋于消失，外部经济好转的突发效应和出口退税的政策效应转为平缓，很多产品的价格优势将因国内价格上升而减弱，统计上的和实质性的多种因素影响 都将导致出口增长率大幅度下降。（5）货币增长率还比较低。M0和M1增长率加快表明购物和交易货币活跃度提高，但广义货币M2的增长率还较低，贷款增长 率自去年年末以来连续上升，但上升幅度较小，新增贷款中的短期贷款比重很大，长期贷款比重很小，表明与生产经营相关的新增贷款增多，但与投资增长相关的新 增贷款较少。（6）财政收支矛盾加重。去年及今年安排的新增国债对经济的支持力主要表现在上半年，难以延续到下半年，为推动经济回升而减免投资税负的呼声 很高，为减小赤字缺口而增加税源的困难很大。
     三、宏观经济对财政投资形成依赖
     目前经济回升局势不稳，主 张继续实行扩张财政政策的呼声很高。所有指标中，固定资产投资同比增速看起来最为低缓，主要由财政资金支持的基建投资增速大幅度下降。财政投资连续两年在 年中经济增长下滑之时大力扩张，财政资金一投入，下半年经济增长便很快停止下跌转而上升。到第二年度，随着新增国债使用进入尾声，投资增速下降，经济增长 也便随之下滑。目前财政投资力度明显减弱。很多人担心如果不实施新一轮财政扩张投资，不保持足够的财政扩张力度，财政扩张投资所带来的经济回升效果便会半 途而废。
     两年来连续实行财政扩张投资，形成了一种若不保持财政投资力度经济回升便会半途而废的局面。这不表明财政扩张投资在推动经济回升 方面多么有效，而恰恰暴露出财政扩张投资因不能使经济实现持续回升而存在很大的缺陷。这种缺陷表现在多方面。一是财政扩张投资没有带动起社会投资。财政投 资期望以第一推动力的大力投资方式，产生出击发投资收入和投资投入连锁反应的乘数效应。但是，财政资金主要投资于公共基础设施，创造出了政府投资需求，却 创造不出企业投资需求和居民消费需求，在市场需求冷淡的情况下，市场投资启动不起来，乘数效应也就自然产生不出来。财政扩张投资创造出了政府投资需求，但 未创造出企业投资需求和居民消费需求。财政投资对市场需求带动效应很弱，而市场需求不振对财政投资效应形成根本性制约。财政投资只是产生出与新增国债资金 和配套资金投入量大致相当的产值扩张量，主要体现为当期在建工程及相关投入物产值的直接增加，未产生出新的自主增长源及派生增长量。二是财政投资使宏观经 济患上财政依赖症。财政投资带动不起社会投资，孤军苦战，独担大任。宏观经济能否回升，并且回升局势能否巩固，全系财政扩张投资于一身。财政投资既因其扩 大投入而拉动经济增长，也因其资金扩张不能持久而使经济增长下滑。在财政投资大举扩张时期，重要的投资项目及主要的新增投资，都由财政投资直接或主导进 行。在投资和产值增长几乎完全依赖新增财政投入的情况下，财政投入一旦减少，投资增速及经济增长便随之下滑。1999年4月、5月时就出现了这种情况。宏 观经济与财政投资同兴共衰，宏观经济仰赖于财政投资而不能自主扩张。三是，财政扩张投资使市场机能弱化。财政投资的公共性质决定了其投资的非盈利性及弥补 市场缺陷的辅助作用，但是，大规模的财政投资配上更大规模的银行贷款，大量银行贷款、社会资金被财政资金所支配，财政投资占居主导地位，市场投资的活动空 间被挤压缩小。财政投资缺乏内在效率，不少财政投资项目流失漏损严重，很多银行贷款及社会资金为逃避市场风险而参与财政投资，也陷入低效泥坑。各地企业及 各地政府到上级部门跑项目、要资金，向国家伸手之风重又盛行。很多市场融资及企业投资不是以市场盈利为导向，而是按财政投资的指向进行配置，市场投资机能 明显弱化。四是，财政扩张投资的沉重负担给经济持久回升带来隐患。财政投资连年大力扩张，导致增加税收和增发国债的压力增大，近两年税收增长大幅度超过经 济增长，中央财政的债务依存度大幅度上升。财政赤字扩大及偿债负担加重，使得减轻税负、刺激投资的积极启动政策难以实行。日本政府连年大力实施财政扩张投 资，背上重债，财政危机难以缓解，经济稍有回升便增大税收，导致经济刚有回升又跌落回去。日本经济深陷入财政投资不断加大与税收负担难以减轻的泥潭中难以 拔出。中国财政扩张投资造成的负债风险在不断增大，中央财政的债务依存度已达55％。财政赤字及偿债压力增大，财政筹资力度无法减弱，市场资金活动空间难 以舒张扩大，给经济自主回升带来威胁。五是，财政扩张投资支撑经济增长的效应递减。第一次财政扩张投资加配套资金可直接拉动经济增长1个多百分点，而第二 次同量财政扩张资金已经无力使投资和经济增长出现新的加速。
     四、回升不来自于财政扩张投资
     今年上半年的 经济回升，不同于去年同期，出现了经济回升不依赖于财政扩张投资的新变化。虽然今年4、5月份又出现了与去年同期相似的新增国债资金使用将尽的情况，但并 未呈露出去年同期那样的投资增速趋于下降及经济衰退随之即来的迹象。如果把财政性基建投资增长视为宏观经济回升的主要支持性指标，那么从当前财政性基建投 资大幅度下降的情况来看，宏观经济不仅谈不上回升，反而面临更大下滑的危险。这种判断，以财政投资状况为主要依据，与已经明朗展现出来的宏观经济回升事实 显然不符。虽国债资金支持的基建投资增速下降，但更新改造投资和房地产投资大幅度增长，给经济回升提供了有力的支持。更新改造投资增长加速，虽一定程度上 和国债贴息的财政扩张政策有关，但很大程度上与停征固定资产投资调节税、抵扣部分新增所得税等投资减免税鼓励政策有关，更实质地是被市场需求上升所拉动。 更新改造投资是由企业为主体进行，即使有政策支持，企业投资的成败也主要取决于市场。如果市场需求没有起色，企业产品销售不出去，得不到市场收益，财政贴 息及减免税政策支持力度再大，企业也不敢进行投资。房地产投资增长加速主要是商品房市场需求增长所拉动。上半年房地产投资比去年同期增长22.4％，其中 住宅投资增长28.8％，全部房地产投资中住宅投资所占比重上升到近70％。居民商品房需求由淡转旺，购买踊跃。上半年，商品住宅销售同比增长 38.5％，其中80％销售给居民，增幅提高25.5个百分点。企业更新改造投资和房地产投资与国家为主体的基本建设投资不同，就其投资的市场性质而言， 企业投资等同于民间投资。上半年，城乡集体投资增长7.9％，个体投资增长8.6％。民间投资的启动及加速，不取决于国家财政资金投入量的加大，而主要取 决于市场需求的扩张。
     五、经济回升主要是鼓励消费的政策效果。
     去年年中，为解决经济增长下滑问题，政府 多管齐下，在继续加大财政投资的同时，增加采取了提高工资收入、加强社会保障、安排节日长假等鼓励消费的政策措施。自去年下半年推出新的政策措施以来，商 品零售额增长率逐月上升，从年中的5.4％上升到年末的7.9％，上升了2.5个百分点。今年上半年，市场消费需求从逐步回暖演进为大跨度升温，5月份商 品零售额增长11.5％，创30个月以来商品零售额增长最高水平，回升到1997年经济大幅度下滑前的水平。上半年社会商品零售额增长10.1％，比去年 同期增速高3.7个百分点。消费需求增长，成为宏观经济全面回升的先导。市场消费需求回升，真正起到了使宏观经济全面回升的第一推动力作用。消费需求增大 拉动商品零售价格降幅缩小和居民消费价格由降转升，产生出市场拉动效应，企业收益预期提升，投资动机增强。从宏观经济回升与消费增长加速同步出现的情况来 看，促使宏观经济实现回升的政策效果，不是来自于财政投资扩张，而是来自于消费需求增长。鼓励消费的政策措施产生出促使宏观经济自主回升的强劲效果。
    财 政扩张性基建投资在实施高峰时期，起到过直接支撑即期产值增长的明显效果，但很难说对后来出现的市场消费升温和企业市场性投资扩张起到了怎样的作用。从宏 观经济回升与消费增长加速同步出现的情况来看，促使宏观经济实现回升的政策效果，不是来自于财政投资扩张，而是来自于消费需求增长。宏观经济回升稳定与 否，决定于市场消费需求的强弱，而不决定于财政投资力度的大小。
     六、实行加强社会保障的财政扩张政策
     当 前，促进经济稳定回升的宏观经济政策面临选择。一是继续实行财政扩张投资，保持财政扩张力度。二是继续实行鼓励消费的政策，加强社会保障，提高居民收入， 通过提升和稳定居民预期来增强居民从消费信心。目前，选择继续实行财政扩张投资的倾向很强，这种选择，一方面来自于理论，即依据教科书教义而对财政扩张投 资效果形成的高估评价，另一方面来自于实际，即近几年连续财政扩张投资形成的惯性压力。近几年大量上马的很多财政投资项目，由于资金拼盘、互相钓鱼，资金 缺口很大，很多半拉子工程，骑虎难下。新的财政扩张资金将主要用于填补在建项目缺口。在市场性投资机会已经出现的时候，财政扩张投资不愿退出或无法退出， 将对市场性投资形成无可置疑的挤出效应，对经济自主回升形成绵延长久的阻力。目前，政府加强社会保障的政策意向也很坚定明确，措施力度很大，安排养老基金 资金到位并按时支付，对救济低收入阶层、失业人员生活保障问题高度重视，落实国有单位职工购买商品住房补贴，推广适用房并给予政策支持，用于社会保障的财 政支出大幅度增长，开拓并落实社会保障资金的筹集渠道，拟增发长期社会保障国债、增收社会保障税、变现国有资产，等等。加强社会保障，将对增强消费需求、 拉动市场投资起到有力的支持作用。当前，财政扩张投资的依赖压力很大，财政启动消费的效果也很明显。面对这种局面，政策选择很想两面兼顾，财政扩张投资与 鼓励消费双管齐下。这样做，财政负担过重。财政连年扩张，困难及约束加重，这种情况下的财政扩张力度理应趋于减弱，而不是进一步增强。如果被迫继续扩张， 也只能选择在启动经济效果较大的方面进行。从财政扩张投资政策的原理上看，如果财政投资产生了带动市场投资的效果，那么在市场投资已经启动起来的时候，合 理政策下的财政投资就应当逐步减少，适时退出，处理好财政投资的遗留问题，为市场投资让出扩张空间。在经济回升主要由消费需求拉动而消费需求增长尚不稳定 的情况下，鼓励消费的政策方向及力度应当继续保持。可实行适当的财政扩张政策，将用于扩张投资的一部分财政资金转用于加强社会保障，增强居民消费信心，推 动消费需求进一步扩张升级。在宏观经济已经形成自主回升的明显趋势下，有效率的政策选择应当重视发挥市场机制，激活市场消费和市场投资。市场机制的修复及 创新发展将促使宏观经济持续稳定地回升起来。