1860－1978年中国工业化过程中政府作用分析

    在近代以来的世界历史上，从农业文明向工业文明的转化，无论是老牌的资本主义国家还是获得独立后的发展中国家，无论是社会主义国家还是资本主义国 家，政府都在经济发展中扮演了重要的角色。尽管不同时期、不同国家的政府因其所代表的阶级、所处的国际环境、国内经济发展水平、政府力量的强弱等不同，其 在经济发展中所扮演的角色和作用有较大差异。但是，一般来说，其扮演的角色和作用主要表现在对内、对外两个方面。今天，随着我国向社会主义市场经济过渡和 政治改革的进展，政府在经济发展中的角色和作用也应发生相应的变化。本文则试图通过分析中国近代以来政府在工业化过程中的作用，寻找中国的国情和经济发展 的特点，并对今天的经济体制和政治体制改革提供建议。
     一、1840－1978年中国政府在工业化过程中的作用
     中 国的工业化发韧于19世纪60年代开始的“洋务运动”，但是在其后的80余年间举步维艰，进展缓慢。工业化速度加快，则是中华人民共和国建立以后(香港、 台湾也大致从50年代开始)。到80年代，我国基本上建立起独立完整的工业体系。就目前说，虽然就大陆的就业结构来看，还不能说中国已经实现工业化，并且 人均国民收入与经济发达国家还有较大差距，但是我国毕竟进入了工业化过程的中后期阶段。
     回顾中国一百多年来的工业化历程及其政府的作用， 大致可以分为三个阶段。第一个阶段是19世纪60年代到“辛亥革命”前的近50年间；第二个阶段是“辛亥革命”后至新中国建立前的近40年间；第三个阶段 是新中国建立至今的45年。在上述三个阶段，在不同的基础和条件下，政府扮演了不同的角色，结果也自然不同。
     (一)1840年以前封建王朝政府在社会经济中的作用。
     近代以来中国政府在工业化中起着主导作用，是与1840年以前传统社会中政府的作用和由此形成的观念分不开的。
     1840 年以前的中国，是一个建立在农业文明高度发达基础上的封建社会。与尼罗何流域、两河流域、印度、爱琴海周围的农业文明发祥地相比，中国的农业文明不仅历史 同样悠久，而且持续发展和保持了繁荣。直到1840年以工业文明为基础的西方列强打开中国大门以前，中国社会仍然按照自身的农业文明发展规律向前发展，这 集中表现在以下三个方面：(1)以传统农业为基础的社会经济高度发达，农业进入精耕细作阶段，农田的单位面积产量较高，农业的剩余可以养活大量人口，维持 庞大的城市和国家机构；与农业高度发达相一致的是手工业、商业和金融业也很发达，尽管这种发达是建立在传统农业基础上的并受到农业周期性振荡的打击；与这 种以传统农业文明高度发达相一致的，是经济体制表现出的高级形式，即土地可以作为商品自由买卖，地主经济和大量自耕农并存，租佃制和雇佣制的普遍存在，家 庭财产继承在诸子间的相对平均；国家税制的相对统一和完善，政府承担了“治河”、“救灾”、“市政建设”等公共工程和社会事业。(2)政治体制从管理效能 和相互制约角度看，表现出较高级的形态。传统中国社会的政治体制经过夏商周以来三千余年的发展，就传统的农业文明社会而言，到清代已经相当完备。第一，形 成了统一而庞大的政府行政管理体系。其特点是条块结合、分级管理，实行对皇帝负责的三权分立、互相制约(行政、监察、司法)。第二，形成了一整套官吏选 拔、考评和调任制度。特别是科举制度，打破了贵族和官僚垄断政府机构位置，“白衣可致卿相”，使社会的优秀人材进入政府管理阶层。第三，军队国家化。 (3)形成了与经济发展水平和政治体制一体的主流政治观念。其主要内容为：第一，以农为本；第二，国家和社会置于个人和家庭之上，家庭和个人的荣辱依赖于 国家的兴衰；第三，追求“有序”和“和谐”，一是社会和家庭的有序，强调“三纲五常”；二是强调人与自然和自然规律保持和谐，“天人合一”、“天行有 常”、“顺天知命”。
     在上述基础上建立的政府机构极其官僚，不可能随着西方资本主义的入侵而迅速消失，相反，中国由于农业文明高度发达而 导致的社会结构的“超稳定”性(包括政府的强大有力)和大国特点，对西方资本主义政治、文化的入侵和替代，却保持了强大的排斥力。这种排斥主要来自于建立 在农业文明基础上的政府和统治阶级观念(任何上层建筑都必然要维护其赖以生存的经济基础)。因此，1840年以后，清政府在西方“船坚炮利”的教训下被迫 推行工业化的时候，政府的主导目标却是“中学为体，西学为用”。[1]这种将工业化与民主化、市场化分开的观念和目标，并没有随着清王朝的覆灭而消失，它 一直或多或少地延续到1978年改革开放以前。
     (二)1840－1911年清政府与工业化的关系。
     1840年鸦片战争中中国的失败，标志着中国古老而高度发达的农业文明与新兴的西方工业文明的第一次冲突和后者更为强大。
     面对西方工业化创造的强大生产力和军事力量，清政府在经历了第二次鸦片战争的失败和镇压太平天国起义后，终于启动了以求强求富为目的的“洋务运动”。
     “洋 务运动”的最大特点是将引进现代工业的权力垄断在政府手中。由于政府仍然延续了传统政治体制和观念，并且在1860年以后清政府又受到满汉民族矛盾、地方 势力日益坐大两个因素的困扰，这种由政府独家推行的工业化，受到了来自政府内部的阻碍。来自清政府内部的阻碍，一是部分愚昧官僚的反对，史称“顽固派”； 二是从事“洋务运动”的官吏的贪污、寻租和挟以自重行为。由于清政府是建立在传统体制下的专制政府，本来就缺乏有效的自下而上的监督机制，再加上现代工矿 交通事业又是一种新的事物，清政府官办企业管理上的漏洞很多，为各级有关官吏借此谋私提供了机会。
     由于清政府长期禁止民间自发进行工业 化，而政府的工业化行为又因腐败而成效甚微，可以说，清政府实际扮演了阻碍工业化进程的角色。1840年鸦片战争以后，尽管以林则徐、魏源为代表的有识之 士看到了中国与西方列强的差距，提出“师夷之长技以制夷”，但是愚昧的清政府并没有认识到学习西方的必要性。直到第二次鸦片战争和太平天国革命失败以后， 由于清政府认识到现代武器在战争中的重要性，才开始兴办现代军事工业。从1864年太平天国失败到1894年中日甲午战争爆发前的30年，史称“同治中 兴”，是相对和平的时期，清政府在此期间固然搞了“洋务运动”，兴办了一些现代工业，但是它对民间兴办现代工业的严厉限制和政治腐败，使得30年里我国的 工业化进展非常缓慢，错过了19世纪工业化起步发展的最后一次时机。而日本正是利用这30年迅速崛起的。甲午战争为帝国主义的资本输出打开了大门，虽然清 政府同时也准许民间兴办现代工业，但是时过境迁，中国已经成为帝国主义列强群雄角逐、各霸一方的竞争场地。在甲午战后兴起的实业救国热潮中，民间兴办了一 些现代工业。而清政府对民办企业不仅没有实质性的扶持，即为其发展提供一个良好的政治经济环境，相反，政府及官吏却以各种名目大肆盘剥现代企业，与同期日 本鼓励扶持民间投资兴办现代企业的政策措施形成鲜明对照。[2]
       (三)1912－1949年中华民国各届政府与工业化的关系。
     发 展经济，求强求富，是每个政府都愿意实现的目标，问题是政府是否采取了有效的办法去扫除障碍和扶持经济发展。从后一个角度看，时间短促、统治区域小的 1912年南京临时政府、1924年至1927年的广州、武汉国民政府不算，从北洋政府到南京国民党政府，在客观上都扮演了阻碍工业化进程的角色。辛亥革 命以后，中国进入武人专权和军阀割据时期，政府对工业化的作用自不必多说。1928年国民党名义上统一中国后，一方面标榜遵循孙中山“节制资本”主张，强 调利用政府力量来推动中国的工业化进程，并成立了资源委员会，并确实兴办了一些工业；但另一方面国民党却违背了孙中山“耕者有其田”和民主政治思想，在政 治上专制腐败，国内阶级矛盾不是缓和而是激化，因此在1927至1937年抗战爆发前的10年间，中国民族工业仍处境艰难，农村经济凋敝，工业化了无进 展。抗战爆发后至1949年其逃离大陆，战争成为其主要任务，其经济政策和手段的出发点都是为了维持其统治，在“战时”的名义下，加强了经济的控制。国民 党政府的节制资本和战时经济统制，结果是国家资本迅速膨胀，控制了国民经济，而同时民族资本则因受到压制和排挤陷入困境。此外，政府还通过苛捐杂税和恶性 通货膨胀政策，盘剥压榨人民，使农工商业陷入停滞萎缩境地。从辛亥革命建立民国政府到1937年抗日战争爆发前，可以说是20世纪上半期中国推进工业化的 一次外部环境相对有利时机，但是辛亥革命后的中国政府却由于自身原因，未能抓住这个时机，推进中国的工业化。
     (四)1949－1978年中华人民共和国政府与工业化的关系。
     1949 年中华人民共和国的建立，使中国的工业化进入了一个新阶段。通过革命战争建立起来的中国共产党执政的政府，一方面利用现代政治和经济手段，并通过一系列运 动将其组织深入到社会的最基层，建立起中国有史以来最强大有效的行政管理系统；另一方面，则通过接收国民党政府遗留下来的庞大国营经济和建国初期社会经济 所需要的政府干预，确立了政府主导型经济，1953年以后，又将其转变为以单一公有制和政府行政性计划管理为特征的计划经济。从1956年基本完成社会主 义改造到1978年改革开放以前的20多年里，即使从微观经济上看，各级政府实际上也成为经济运行的唯一决策人和管理者。工业化正是在这种政治和经济体制 下进行的。
     中国传统文化中的国家观念的影响和以列宁、斯大林阐述的马克思主义理论为指导，使中国共产党自然认为政府是工业化的主要推进 者。建国以后，新中国政府即将快速工业化作为自己坚定不移的奋斗目标。建国之初，中国共产党根据自己的认识和旧中国的遗产，提出了在国营经济领导下多种经 济成分并存的基础上，通过节制资本、统制外贸和实施“四面八方”政策（即公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流），来尽快实现工业化。1950年朝鲜战 争爆发以后，中美两国的军事冲突使得国际环境变得严峻起来，作为求强求富的工业化来说，新中国政府更着重于其求强的方面，即尽快建立能够加强国防力量的重 工业。于是，中国共产党就自然接受了作为成功范例的苏联工业化模式（即斯大林创造的优先发展重工业模式）。“一五计划”期间，由于市场机制与过高的经济增 长指标及优先发展重工业战略在资源配置方面发生矛盾，遂导致了全面急进的社会主义改造，1958年又在农村建立了政社合一的人民公社。1956年以后，中 国大陆基本形成了以单一公有制和行政性计划管理为特征的传统社会主义经济体制。
     以单一公有制和计划经济为特征的经济体制，强化了政府政治动员和资源配置的能力，保证了高积累、低消费的快速优先发展重工业战略实施，但是由于取消了市场调节和私人投资，造成了经济的低效率。
     在 上述经济体制下，从“一五计划”后期到改革开放以前，政府在工业化过程中扮演了唯一的决策和实施人的角色，承担了全部的责任。由此导致了经济运行中的“投 资饥渴症”和资源约束型的经济波动。由于政府是工业化的唯一决策人和监督实施者，而信息不足和管理能力有限，则限制了政府决策的科学性和提高了监督实施的 成本。在这种情况下，由于中国共产党未能突破单一公有制的框架，因此只能在中央政府与地方政府之间的权利分配上动脑筋，结果却陷入“一统就死，一死就叫， 一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。[3]
     从1949年到1978年，尽管政府的政治动员能力很强，各级官吏非常清廉，并且从上到下 都非常热衷于快速推进工业化，但是由于政治上的民主化进展速度与经济上的公有化速度差距很大，单一公有制和计划管理没有民主制度作保障，缺乏民主决策和民 主监督，因此工业化受到毛泽东等国家主要领导人个人偏好的严重影响，尽管在较短的时间里基本建立起相对独立完整的工业体系，但是，也付出了波动大、结构失 衡和资源浪费严重的代价。
     二、政府的国有企业政策与工业化的关系
     政府与国有企业的关系，大致可以分为两个方面，一是政府究竟应该拥有多少国有企业（即国有经济应在国民经济中占多大比重），应该在哪些行业拥有或拥有多少国有企业（即国有经济的产业结构）；二是政府在国有企业的经营管理中应该扮演什么样的角色，发挥什么作用。
     由 政府举办现代企业来推进工业化是中国近代以来工业化的特点之一。因此，政府与国有企业的关系，国有企业的比重、地位和作用遂成为影响中国工业化进程的重要 因素。由中国近代以来政府大量兴办企业来推进工业化的历史，大致可分为三个阶段，一是以“洋务运动”为代表的清政府统治时期；二是以“节制资本”为代表的 国民党统治时期；三是以“社会主义改造”为代表的中华人民共和国时期。在这三个不同的历史时期，尽管国内外的环境不同，所处的工业化阶段不同、政府的性质 和效率不同，但是在上述问题上却具有不少共同点。
     在清政府统治时期，由于工业化是从军事工业和与此相关的采矿交通开始的，“官办”企业表 现为非常典型的“政企不分”，由各级官僚所把持。1912年中华民国建立以后，在1927年国民党名义上统一中国以前的15年间，由于军阀混战和各级政府 走马灯般地更换，国有企业基本上把持在得势的军阀和官僚手中，没有形成相对稳定的政府政策和管理制度。南京国民党政府建立以后，在理论上奉行孙中山的“节 制资本”政策，利用战时经济政策和接收敌产，使国有企业无论在数量上还是地位方面，增长都非常快。1937年以前基本上控制了金融业，抗战胜利后又基本上 控制了国统区的重工业和交通邮电，并在轻纺工业中占有相当大的比重。
     1949年随着国民党退出大陆，中国共产党建立了中华人民共和国。在 建国头三年，尽管实行新民主主义经济政策，但国营经济通过没收“官僚资本”和敌产，控制了国民经济命脉，在国民经济中却处于领导地位，并得到优先发展。 1953年以后，大陆开始向苏联模式的社会主义过渡，到1956年底，在城市以“公私合营”的方式基本上将私营工商业转变为国营企业。到1978年，仅国 营工业企业在大陆的工业总产值中所占比重就达到79%。不仅如此，在国营企业之外，也不存在与国营企业竞争的经济成分，庞大的农村经济由于“政社合一”而 处于政府的严密控制之下，城市中的“集体所有制”企业，实际上也在政府的严密控制之下，被称为“二国营”。在1949年底至1978年的29年里，国营企 业承担了大陆工业化的主要任务。
     比较清政府、国民党政府和1978年以前的中华人民共和国政府，就会发现其国有企业具有以下共同特点： (1)国有企业控制了有关国计民生的重要行业。(2)政企不分。严重时企业甚至控制在有关官僚的个人手中。(3)国有企业在现代经济中所占比重很大，普遍 进入竞争性行业，并得到政府的优惠。
     由政府来推进工业化，而由国营企业来贯彻政府的工业化意图，一般来说，在工业化初期固然资源动员力量 大的优点，使工业化呈现出起步快的特点。但是与此同时，国营企业又增强了政府调控国民经济的力量，增加了政府的财政收入。而后者对于一个王朝或专制政府来 说，无疑是其巩固统治的重要资源。政府过度“包办”工业化、大量建立国有企业(即更多地从政治利益而不是社会经济效益出发)，在吏治其较好的情况下，其结 果仅是压制甚至窒息了私营企业，使工业化只能在有限的范围内进行，失去了迅速扩展的活力；而在吏治腐败的情况下，其结果就不仅仅如上所述，国有企业还成为 官吏们侵吞人民财富、维持其腐败统治的力量。
     三、政治体制和吏治的好坏对政府作用的制约
     中国工业化的历程实际上 是政府主导和推进型，因此政治体制和吏治如何直接关系到政府在工业化中的作用。1840－1978年的130年间，中国的政治体制不断地演变，吏治情况也 变化很大。此节则侧重分析政治体制与工业化的关系和吏治与工业化的关系两个方面，从而进一步分析政治现代化与经济现代化的相关关系。
     中国1978年以前的工业化，基本上是在缺乏民主制度和市场化程度很低的条件下，由政府主导进行的。在这种条件下，政府吏治的好坏，直接影响着其在工业化中的作用。
     1860 年至1911年的清政府，是以地主豪绅为社会基础的封建政权。一方面，这个政权继承了中国历史上长期形成的中央集权制度，存在着一个庞大的官僚阶层，虽然 它与中央贵族集团、地方豪绅势力共同统治国家，但是官僚阶层却有一个特点，即它的经济收益更多地依赖于其职位，权力寻租是其“致富”的主要途径，即所谓的 “三年清知府，十万雪花银”。而1840年西方资本主义入侵、中国开始工业化以后，正赶上清王朝在统治了200年进入社会生活浮华、政治腐败的后期，作为 新兴的、获利丰厚的近代工业，自然要成为官吏权力“寻租”行为热衷的地方。另一方面，清王朝是由满族地主阶级所建立和控制的政权，清政府内部始终存在着满 族统治集团与汉族官僚之间的矛盾，满族统治集团对汉族官僚始终存在着较深的戒备和防范。19世纪60年代以后，由于在太平天国革命中八旗、绿营的溃败和汉 族官僚集团镇压有功，以曾、左、李为代表的汉族官僚集团实际上把持了相对大的地方权力，因此作为新兴的近代工业，又往往成为汉族官僚挟以自重的本钱，从而 使政府主导型的工业化经常受到政治斗争之害。
     辛亥革命虽然推翻了腐败的清王朝，建立了中华民国，但是统治基础基本上没有改变，只不过皇室 贵族被军阀取代，它与旧的官僚阶层和地主豪绅共同把持了各级政府，其政治的腐败甚至比清政府有过之而无不及。1924年国民党改组后建立的广东和武汉国民 党政府在政治上曾出现新气象，但是好景不长，通过“反共”、“清党”建立起来的南京国民党政府，不仅清洗了政权内部具有民主意识的国民党“左派”和共产 党，其后为了镇压倡导激进改革的共产党和工农运动，又与军阀、官僚、乡村中的地主豪绅联成一体，国民党政权的社会基础与北洋军阀相比，并没有根本性的改 变。正是在这种情况下，国民党政府的吏治状况也并没有好转，凡国有资本、国家经营的企事业、政府的财政经济管理部门，无不成为贪官污吏横行的渊薮。因此， 国民党政府的国家资本和公营企业，被称为“官僚资本”，国民党被称为“刮民党”，政府主导不仅没有促进工业化，反而因政府的腐败和压制民族资本，阻碍了工 业化的进展。[4]
     1949年10月由中国共产党建立的中华人民共和国，是与清政府、国民党政府完全不同的新政府。首先，共产党通过彻底 的土地改革，完全清除了长期统治农村的地主豪绅和旧的官吏；其次，共产党基本上将旧的官吏排除在新的政权之外(接收的旧人员基本上都转业或遣散)，新政府 的官吏基本上都是由共产党人和愿意接受共产党思想的青年组成；第三，由于共产党的性质、纲领和历史经验，对城市的资产阶级存在较大的戒备和防范，对这个阶 级及其政治上的代表进入各级政府部门实行较严格的限制。由于共产党是靠人民的支持、也是利用国民党政府的腐败才夺取政权的，它的思想理论、组织纪律也是与 腐败和权力“寻租”行为格格不入的，因此刚刚结束革命的新中国政府，其行政效率、官吏的清廉程度都是前所未有的。尽管如此，在个体和私营经济广泛存在的混 合经济(新民主主义经济)中，金钱对官吏的诱惑还是不可阻挡的，特别是一党专政的条件下，权力更容易与金钱作交换，金钱也更容易侵蚀政府机构。建国仅两年 的1951年“整党”和1952年“三反”、“五反”中揭露出来的官吏贪污受贿问题，即说明了这一点。1953年开始的向单一公有制的社会主义过渡，从制 度上极大地限制了官吏的腐化和寻租行为。而且以后不断开展的各种政治运动更是将官吏的腐败和寻租行为降至了最低点。可以说，建国以后，政府主导型的工业化 基本不存在官吏腐败问题和由此引起的副作用。但是从另一方面讲，这种单一公有制和不断的政治运动虽然抑制了官吏的腐败，但是也使各级官吏缺乏经济利益激励 和约束，变得更服从上级、更不愿承担责任，从而使上级的决策失误更容易被贯彻甚至放大。
     从近代以来清政府、国民党政府和中华人民共和国建 国初期的官吏腐败和寻租行为看，其方式主要有以下三种：一是贪污，化公为私，中饱私囊，即国有资产的流失，如清政府和国民党时期的许多“官僚资本”；二是 搜刮盘剥，即巧立名目加重人民负担或利用权力勒索，如清政府时期的“报效”；三是寻租，即交换，如国民党政府时期的官吏在企业中拿“乾薪”、“乾股”；四 是利用权力为自己的经营提供优惠、便利或压制竞争对手，如清政府时期张之洞、盛宣怀等在自己开办某企业时即利用权力不许其他人在当地开办同类企业与其争 利。上述行为对于政府主导型的工业化来说，其阻碍作用主要表现在三个方面：第一，导致国营企业经营管理不善和国有资产流失，使国营企业失去应有作用；第 二，压制了民营经济的发展，寻租行为导致了不公平竞争、扰乱了市场和扭曲了政府对经济的干预行为；第三，加速了政治腐败。官吏的腐败导致前两种结果，而前 两种结果又反过来助长了官吏的腐败。因为既然权力可以寻租，可以换来个人收益，于是官吏就会用手中的权力去制造新的寻租机会和获利源泉。另外，这种腐败具 有很强的传染力和示范效应，会吸引新官吏和更多的官吏去这样做。国民党政府在抗战胜利后对沦陷区的接收加速了官吏的腐败，即证明了这一点。
                           （作者工作单位：中国社会科学院经济研究所）
    主要参考书目：
    1、王亚南：《中国官僚政治研究》；《马寅初文集》。
    2、许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》第一、二、三卷，人民出版社1985、1990、1993年出版。
    3、严仲平主编:《中国近代经济史(1840－1894)》，人民出版社1989年版。
    4、陆仰渊、方庆秋主编：《民国社会经济史》，中国经济出版社1991年版。
    5、赵德馨主编：《中华人民共和国经济史》两卷本，河南人民出版社19
    6、许纪霖等：《中国现代化史》，上海三联书店出版社1995年版。
    7、章开沅等：《比较中的审视：中国早期现代化研究》，浙江人民出版社1993年版。
    8、孟繁清：《专制主义与中国社会经济发展》，河北人民出版社1995年版。
    9、杜询诚：《民族资本主义与旧中国政府(1840－1937)》，上海社会科学院出版社1991年版。
    10、郭庆、胡鞍钢：《中国工业化问题初探》，中国科学技术出版社1991年版。
    11、赵晓雷：《中国工业化思想与发展战略研究》，上海社会科学院出版社1995年版。
    12、祝慈寿：《中国近代工业史》、《中国现代工业史》，重庆出版社1989、1990年版。
    13、  朱荫贵：《国家干预与中日现代化》，东方出版社1994年版。
    14、徐之河等：《中国公有制企业管理发展史(1927－1965)》、《中国公有制企业管理发展史续篇(1966－1992)》，上海社会科学院出版社1992、1996年版。
    15、费正清主编：《剑桥中国晚清史》、《剑桥中华民国史》、《剑桥中华人民共和国史(1949－1965)》，中国社会科学出版社
    16、吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，江苏人民出版社1988年版。
    --------------------------------------------------------------------------------
    [1]  请参见严仲平主编：《中国近代经济史(1840－1894)》，人民出版社1989年版；夏东元：《洋务运动史》，华东师范大学出版社1992年版；丁伟志：《“中体西用”论在洋务运动时期的形成与发展》，《中国社会科学》1994年第1期。
    [2]  请参见朱荫贵：《论国家政权在中日近代化过程中的作用：19世纪中日两国海技自主的比较研究》，《中国经济史研究》1994年第2期。
    [3]  参见《当代中国经济管理》、《当代中国的经济体制改革》、《当代中国的基本建设》，中国社会科学出版社1985、1984、1990年版。
    [4]  参见：武力：《官僚资本概念的形成和没收过程中的界定问题》，《中共党史研究》1992年第2期。