民国北京、南京政府经济政策的思想基础

     民国时期经济思想十分芜杂，本文在论者、思潮上择取了与同期经济政策关系较为密切的部分，涉及到北京政府时期的舆论倾向和政策精英的观点分歧，孙中山的经济政策思想，“好政府”主义、国家主义思潮，统制经济的思想和理论，以及国际环境和国外因素的作用等若干方面。期望通过对这些资产阶级经济主张与社会思潮的介绍与分析，尝试有条理地追究民国经济政策的思想源流。
     一、北京政府时期的舆论倾向和政策精英的观点分歧
     民国建立伊始，民族资产阶级欢呼：“今兹共和政体成立，喁喁望治之民，可共此运会，建设我新社会，以竞胜争存”，[②]使得“群知非实业不足以立国，于是有志于实业者项背相望。”[③]在资产阶级共和国的旗帜下，以他们为主体的有关经济政策的社会舆论，充盈着民族主义、自由主义的精神。1912年政府工商部召集全国工商会议，这种思想有了集中的表现。工商业者要求改变垄断政策，放任商民自由经营，“嗣后中国事业不应再有官商合办之事实”，“不应含有官营业性质，如作官营业办去，无有不失败者”，“际此时代，当用保护主义，不能用垄断办法”；又要求政府对民族工商业采用特别而积极的保护政策，“出口予以奖励，进口课以重税”；还有提倡国货、仿制洋货，将提倡国货写入中小学教科书等等。[④]经济自由主义和民族主义思想最有代表性的言论，如“国家之于实业，太上扶植，其次任其自由而弗妄加以干涉，最下者与之争”。[⑤]1919前后，这种思想受到美国总统伍德罗·威尔逊在一战期间所提出的，民族主权和民族自决的原则的影响，“举国一致滋长着一股迫切要在世界上取得相应地位的要求”。[⑥]
     在北京政府经济政策的制订者方面，存在张謇与周学熙为代表的政策思想的巨大差异。东南实业领袖张謇认为，官营业“排调恢张、员司充斥，视为大众分利之薮，全无专勤负责之人”，“与财政上有徒然增豫计溢出之嫌，于实业上不能收商贾同等之利，名为提倡，实则沮之”，[⑦]认为官营业的垄断作法破坏营业自由、与民争利，因而无不低效以至失败。代表了民初实业界反对官办的呼声。张謇一贯主张缩减官业、扩张民业，目的在于使以往“千万死中求一生”的自由的私人资本主义，能够在政府保护扶植下“有所怙恃而获即安”。[⑧]所以，他在就任农商总长时发布公告称：“自今为始，凡隶属本部之官业，概行停罢，或予招商顶办。惟择一二大宗实业，如丝茶改良制造之类，为私人或一公司所不能举办，而又确有关于社会农商业之进退者，酌量财力，规画经营，以引起人民之兴趣，余悉听之民办。”[⑨]与张謇相同，熊希龄在组成“第一流人才内阁”时也宣布：“官营事业惟择其性质最宜者乃行开办，其他皆委诸民，不垄断以与争利，但尽其指导奖励之责而已”。[⑩]民国初年，资产阶级人物进入内阁参政的情况较多，张、熊等人的政策主张也在一定程度上得以体现。
     与立宪派领袖和状元实业家张謇不同，身为清朝大吏周馥之子的周学熙是北洋军阀军事政治集团的一员，他与官营业素有渊源。早在清末，周氏便受袁世凯委托主办滦州煤矿公司，与德商合办井陉煤矿，又在津经办工艺局、银元局、铜元局、北洋造纸厂、劝业铁工厂及唐山启新洋灰公司等，其中部分企业须以5％的经营额报效北洋集团。所以，袁、周等北洋集团在清末即以华北“新政”之名，参与到了官业的经办活动之中。在袁世凯扩军练兵、取清而代之乃至复辟称帝的过程中，周氏担当着帐房先生的角色。袁世凯政府时期，周学熙又两次出掌财政。他以“经济政策”作为整理财政的间接办法，认为“须举公债政策、币制政策、银行政策、产业政策，同时进行，使之收相辅而行之效。”[11]至于实业与财政的关系，周学熙是“赋出于工商”论者，认为工商业是国家重大财源的主要税收的第一次缴纳者。他持理财以税源为重、税源以产业为重的理财观，视振兴实业为开源理财的必由之路。因此，周学熙在他所谓“经济政策”的实施方案中，提出要“实行国家社会主义，使各种产业勃兴，大开利源”，[12]并规划了云南铜矿、延长石油、利国铁矿、漠河金矿、秦皇岛商埠、海塘船坞、口北铁路、各省铁路，沿江一带实行森林法、开设纺织工厂等，10大实业与交通建设项目。
     张、周对于资本主义发展的有着不同思路和政策主张。张謇主张走自由资本主义之路，而周学熙在财税经济诸方面则表现出强烈的国家主义，即中央集权主义的倾向。他主张“举个人所难办，公司所难成之事业”，如路矿、航运乃至纺织等行业，“均由国家直接经营之”。[13]据周氏后人追忆，“其平日政策、主义，固以计划经济与实业建设为主体，亦犹如当日（指清末――引者）以北洋工艺局，推动北洋实业之方略。”[14]周氏还曾建议袁世凯，“每年积国库之所余，兴办工业。先办民生工业，再办军事工业”。[15]需要指出的是，在周学熙资本集团的经办过程中，也是尽量依靠官商结合获取特权以排他赢利。因此，他非但无意变卖官业，反而要“兴办公业”即官营业，[16]期望建立必然压制和排挤民间资本的国家资本主义体系。北京政府时期，“袁世凯再次推行了他在清帝国最后几年所推行过的政策，当时，他还是这种政策的主谋之一。”[17]周学熙也曾经是该政策的谋士，可以认为周学熙的政策主张是在尽力为北洋集团的利益作理性的策划和选择。在政策思想上，周学熙是袁世凯的代表。
     二、孙中山经济政策思想的模糊和矛盾
     1927年南京政府发表成立宣言，称“实行总理建国方略、建国大纲之建设程序。吾党民生主义，其最大原则，在平均地权、节制资本，同时并建设国家资本，以发展各种有利民生之实业。”[18]在官方或半官方的实业报刊中，在国民党历届中全会的决议案中，通常有孙中山的遗像、遗嘱或遗教等字样。至少在表面上，孙中山遗嘱：“现在革命尚未成功，凡我同志务须依照余所著建国方略、建国大纲、三民主义及第一次全国代表大会宣言，继续努力，以求贯彻”，是南京政府在制定经济政策时奉若圭臬的指导思想。1931年，蒋介石向国民党三届一次临时全会提出《实业建设程序案》，就盛赞孙中山的“实业计划为总理毕生研究中国物质建设之结晶，谋国苦心，震铄古今，规模宏大，百世典型，自当确定为中华民国物质建设之最高原则，竭全国之力以赴之”。[19]
     问题是，孙中山的经济政策思想究竟是什么样的？这里择取与经济政策有关的土地、资本理论，国有、私有问题，孙中山理论中的模糊和矛盾及对“党国”经济政策所可能产生的作用略作分析。
     孙中山在南京临时政府时期，就已经提出了其民生主义的两个重要的组成部分：平均地权、节制资本。由于当时形势危难而无法付诸实施。平均地权是孙中山视为“解决社会问题的第一步方法”，[20]他受到英美经济学家约翰·穆勒《经济学原理》和亨利·乔治《进步与贫困》二书中思想的影响，认为地租是当时资本主义世界贫富悬殊的根源之一，并提出：“平均地权：文明之福祉，国民平等以享之。当改良社会经济组织，核定天下地价。其现有之地价，仍属原主所有，其革命后社会改良进步之增价，则归之国家，为国民所共享”。[21]通过核定地价、赎买政策，使得地权收益共享、消除现有资本主义的弊端，最终实现土地国有。平均地权的理论在孙中山晚年发展为“耕者有其田”的革命纲领，但是未为国民党政权所重视。
     “资本”问题与“土地”问题同为民生主义的核心问题。孙中山认为当时资本主义国家贫富悬殊弊害的根源之一就是资本的私人垄断，造成垄断的起始是自由竞争。孙中山认为，“彼司密亚丹派之经济学者，谓竞争为最有利益之主因，为有生气之经济组织；而近代之经济学者，则谓其为浪费，为损害之经济组织。然所可确证者，近代经济之趋势，适造成相反之方向，即以经济集中代自由竞争是也“，据他观察，“大公司多属私有，其目的在多获利益，待至一切小制造业皆为其所压倒之后，因无竞争，而后将各物价值增高，社会上实受无形之压迫也。”[22]更加严重的是，土地与资本的垄断还相互结合，为患愈烈：“欧美土地问题，未能于资本发达之前而先为之解决，故地主与资本家二者合二为一，如虎加翼，其横暴遂不可制止矣”。[23]因此，与土地问题要防止土地集中和垄断相应，也要防止资本垄断的出现。孙中山主张通过实行进步的遗产继承税和所得税来节制私人资本，同时在扩张国家资本的过程中达到节制私人资本。
     1918年，孙中山发表建国方略之实业计划，[24]自序中说“此书为实业计划之大方针，为国家经济之大政策而已”。[25]其中对以扩张国家资本和节制私人资本为主旨的实业建设计划，有颇为具体的表述，同时也就涉及到国有与私有的问题。孙中山认为，“中国实业之开发应分两路进行，（一）个人企业、（二）国家经营是也。凡夫事情之可以委诸个人，或其较国家经营为适宜者，应任个人为之，由国家奖励，而以法律保护之。……至其不能委诸个人及有独占性质者，应由国家经营之”。[26]他认为，既然“大公司之出现，系经济进化之结果，非人力所能屈服。如欲救其弊，只有将一切大公司组织归诸通国人民公有之一法。故在吾之国际发展实业计划，拟将一概工业组成一极大公司，归诸中国人民公有，但须得国际资本家为共同经济利益之协助。”[27]
     孙中山观察到，“当此次欧战发生之后，英国曾为社会突飞之进步，铁路、海运，俱收归国有，而一切制造工厂，亦收归官办，以供给军用品也。惟今后战后经营，英国其能力排资本家之优势，以顺世界之潮流，而进英国为一集产之国家乎？抑仍受资本家之握制，而退归私人之所有也？此今后之一大问题也。”[28]他早在1912年辞去临时大总统等一切职务后，四处演讲时在上海答文汇报记者说：“民国政府拟将国内所有铁路、航业、运河及其他重要事业，一律收为国有。”[29]虽然这件事是由袁世凯政府部分地做了，但垄断为害或战后“仍受资本家之握制”的担忧和关于“世界之潮流”的判断，一直伴随着孙中山，使他的扩张国有和节制私有主张格外突出。1923～1924年，他在宣讲民生主义时强调说：“中国今日单是节制资本，仍恐不足以解决民生问题，必要加以制造国家资本，才可解决之。何谓制造国家资本呢？就是发展国家实业是也”，[30]《中国国民党第一次全国代表大会宣言》也表示：“凡本国人及外国人之企业，或有独占的性质，或规模过大为私人之力所不能办者，如银行、铁道、航路之属，由国家经营管理之，使私有资本制度不能操纵国民之生计”。[31]“国家应当领导企业的经营，并制造应属国家所有的一切生产机器。……如果一切工业均由国家办理，它们所带来的权利和特殊利益将为全体人民所共享”。[32]
     孙中山在实业计划中，罗列了包括水陆交通、城市建设、重工业、矿业、农业、水利造林和移民开发等在内的十大建设项目。[33]孙中山并没有表明它们究竟是否都属国家经营的范围。道路、港口、市街及重工业含有“独占性质”（独占：monopoly，即垄断）、“不能委诸个人”（此为朱执信译文，原著英文意为“私人企业所不能承担的”），这不难理解，但农业、林业乃至矿业不委诸个人而由国家独占，又是极不现实的。这些项目为利用外资及援助的范围？在划定本国之国营与私营的界限之前，又是无法一概向外资开放的。况且，这些项目远没有将所有经济领域包括其中，那么，其余就是容许私人资本经营的？孙中山对国营与私营界限划分的原则，为“凡夫事情之可以委诸个人，或其较国家经营为适宜者，应任个人为之”，“至其不能委诸个人及有独占性质者，应由国家经营之”。其中能否委诸个人（即私人，含股份制）、个人有否能力承担、有否独占性质及国家或个人何者经营较为适宜，这些问题的判断，可以因人（利益集团）而异、因时而异、因地而异。所以，国营与私营的界限，其实是模糊不清、随意性极强的。
     孙中山甚至设想，“将一概工业组成一极大公司，归诸中国人民公有”，这又显示出“一律收归国有”的强烈倾向，与分两路进行的思想自相矛盾。当然，不能苛求孙中山参照西方情况，具体划分出国家或私人所应该及有能力经营的行业范围。但是，所谓“今兹所论，后者之事属焉”，孙中山的理论将对新政府起指导作用。事实表明，后来的经济政策制定者，包括受到西方经济理论影响的宋子文、孔祥熙等人，并不再将其与社会主义相等同，而是赋予这些原则以实用主义（因时而异）的解说，并泛化“国防”理念，以此推移国营或私营的界限。这是继承发挥，还是扭曲悖离？
     外国资本和技术的利用和外国的帮助，是实业计划的必要条件。“国家经营之事业，必待外资之吸集、外人之熟练而有组织才具者之雇佣、宏大计划之建设，然后能举。以其财产属之国有，而为全国人民计以经理之。”[34]“须得国际资本家为共同经济利益之协助”。因此，应“以工业发展所生之利益，其一须摊还借用外资之利息，二为增加工人之工资，三为改良与推广机器之生产”。换言之，“欲使外国之资本主义以造成中国之社会主义，而调和此人类进化之两种经济能力，使之互相为用，以促进将来世界之文明也。”[35]
     孙中山多次明确表示民生主义就是社会主义或共产主义，而不是资本主义。如“民生主义者，即社会主义也”，“故民生主义就是社会主义，又名共产主义，即是大同主义”，“共产主义和社会主义两个名词，现在外国是一样并称的，其中办法虽然各有不同，但是通称的名词都是用社会主义”。  [36]1924年1月，他在“关于民生主义之说明”一文中，又说“本党既服从民生主义，则所谓‘社会主义’、‘共产主义’与‘集产主义’，均包括其中”，“若俄国今日所行之政策，实非纯粹共产主义，不过为解决民生问题之政策而已。本党同志于此便可十分了解共产主义与民生主义毫无冲突，不过范围有大小耳”。[37]那么，民生主义就真的是社会主义、共产、集产、大同？民生主义及其实业计划究竟是姓资姓社？
     孙中山曾经解释说，“可说民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命便是。我现在就是用民生二字，来讲外国近百年来所发生的一个最大问题，这个问题就是社会问题。”他表示，“所以外国的俗语说，社会主义有五十七种，究竟不知那一种才是对的”，“所以我用民生主义来替代社会主义，始意就是在正本清源”，“要把这个问题的真性质表明清楚”。[38]显然，孙中山本人并不将民生主义等同于马克思的社会主义。在他的理论中，并没有马克思主义之政治经济学的剩余价值理论、哲学的辩证唯物主义，那么与科学社会主义就大相径庭。孙中山主张阶级斗争是社会的病理现象而不是进化现象，劳动者和资本家之间的利益根本上是和谐的。孙中山也认为“民生主义和资本主义根本不同的地方，就是资本主义是以赚钱为目的，民生主义是以养民为目的”，[39]但这根本称不上是“根本不同”。他主张通过实行遗产税和所得税，在建立和扩张国家资本的过程中节制私人资本，并不是革命。其首要目的是防止出现巨大的贫富不均。因此，当资本主义不是特指自由放任、自由竞争及一概的私人所有制时，节制资本并不意味着反对或消灭资本主义。
     孙中山本着“先知先觉”、“正本清源”和独树一帜的愿望，但是，他对民生主义之“中国的工业化”的性质的表述，是矛盾和含糊的。他既不将其等同于社会主义和共产主义，又不愿意将其等同于当时弊害丛生的西方资本主义；但同时，它既可以是社会主义又与资本主义没有根本区别。他曾经表示，“吾之意见，盖欲使外国之资本主义以造成中国之社会主义，而调和此人类进化之两种经济能力，使之互相为用”，但他并没有说明，中国的资本主义除了应予节制外，它在中国之“社会主义”的建设中能否也加以调和，并且“互相为用”（此为朱执信原译，按英文意似更接近“肩并肩地共同运作”）。孙中山理论的这些矛盾和含糊，在其形成过程中没有解决。其原因应与孙中山理论形成中，历经了若干发生重大变化的历史时期有关。孙中山始终是一个尚未推出一项完整的经济政策的政党的领袖，这使得其理论不尽严密、系统或前后一致，而且他在形成三民主义的演讲稿时，产生了新的“三大政策”，发生了国共合作及与苏俄的接近，这又使得其理论有一个重新解释的过程，产生了自觉但并不尽协调的倾向。
     虽然有境外学者认为这将是一种“混合经济”[40]，但那是因为西方学者将当时发生了一些新变化（如国家介入的增多）后，其本国社会经济的资本主义性质评价为“混合经济”，并套用在中国近代社会之上。孙中山曾经说民生主义“非反对资本，反对资本家耳”，且《实业计划》“已言制造国家资本之大要”。从实业计划对实现工业化途径中国营事业的隐含的巨大范围和前景，及承认并容许私人资本作为次要成分存在的意图等方面看，其性质是指向国家资本主义的。但是，孙中山在国营与私营范围等问题上的矛盾和模棱两可，加上其“追随者”择取与解说的倾向性，就可能演变为大孔隙，对民国经济政策的制定和实施，对私人资本主义的命运，将会产生重要的影响。
     1930年全国工商会议的开幕式上，孙中山之子孙科就表示：“政府的力量就是人民的力量”，“发展工商业虽然是政府的事”，而工商界应拥护和帮助政府。他还断言：“除了中国国民党能够建设新中国外，再没有别的东西能够。……如果不信仰国民党，不用这个方法，那么只有共产党的法子了，只有走到失败的路上去，走到消灭的路上去”。[41]这就是孙中山的追随者和后人的政策思路。身为铁道部部长的孙科还向国民党中全会提出《建设大纲草案》，作为将孙中山《实业计划》付诸实施的一份时间表。计划每年平均投资5亿元，在实业计划实施的50年中全部耗资250亿元。[42]然而，“非常清楚，如果这项大纲付诸实施，那么私营企业将完全瘫痪，即使在名义上留给私营企业相当规模的领域”。[43]
     三、“好政府”主义、国家主义
     在北京和南京政府经济政策形成的理论背景中，存在很多的矛盾。不仅在北京政府的官员中、南京政府的国父的理论中，有矛盾，在广大资产阶级成员中也有理论和舆论上的矛盾。前面述及资产阶级的经济自由主义与民族主义思想倾向，它们之间就有离合与矛盾。在民族工商业者眼里，“国家之于实业，太上扶植，其次任其自由而弗妄加以干涉，最下者与之争”。[44]国家对新兴实业的扶植而非干涉，还是上上策。但是怎样区别扶植、干涉与争利并处理它们之间的关系，这里面就潜藏着矛盾的胚芽。
     甲午战后的晚清时期，就有王韬、马建忠、郑观应、薛福成和陈炽等人，提出和发展了“重商”、“商战”的思想，强调政府在社会经济中的宏观作用。到民国初年演化为国家主义、国家社会主义一类的主张。北京政府召开的首届工商会议上，实业界代表们在反对政府垄断的同时，又强烈呼吁政府对实业的鼓励、扶持、补助和奖励。1914年，民国参议院代行立法院曾咨请袁世凯，表示“今日国家主义盛行时代，非复重农单纸制度之可用，亦非斯密亚丹自由学说之足恃”，要求厉行国家主义的经济政策。[45]
     民国时期的各种社会思潮具有泥沙俱下的特点，上述自由主义与民族主义相交错的这些思想，应是尚不成熟、含混两可的。其中，有对独立自主的近代民族国家形成的期望，企望借助于国家政权的力量，大力发展本民族的尚属弱小的资本主义，从而象东邻日本和欧美列强那样走上“殖产兴业”、富民强国之路。用当时实业家们的语言，如张謇所说的因善良的政府而有所“怙恃”（即视政府为父母），或如荣宗铨所谓“政府之于实业，犹如家人父子，休戚相关。政府应予实业以优厚之培植、以发展其精神能力，使达于巩固自立之境”。[46]与此同时，又包涵了中央集权主义的倾向，以国家主义反对自由学说，从而与国家资本主义思想有共通之处。
     好政府主义的出现有一定的代表意义。1922年5月，蔡元培、胡适、王宠惠、罗文干、汤尔和等15位北京大学教授联合发表《我们的政治主张》，提出“好政府”主义。[47]他们重温“民国初年的新气象，岂不是因为中国优秀分子加入政治运动的效果”，认为可能产生好政府，并实行开国会制宪、裁撤官兵和财政公开等，有利于振兴实业的财政经济措施。当年9月，王宠惠即署理国务总理，罗文干和汤尔和任财政总长和教育总长，组成了“好人政府”并存在了72天。
     与国家主义思潮的广义存在相应，1920年代产生了国家主义派的政治派别。其组织为1923年成立的中国青年党，代表人物为曾琦、李璜、左舜生等。因他们在上海创办《醒狮》周报，又被称为“醒狮派”，是1920年代社会思潮中活跃的一支，与中国共产党进行过激烈的思想争论。国家主义派曾、李、左等人早年留学法国，受到查尔斯·莫拉斯（Charles  Maurras）的影响，[48]也从国家主义的鼻祖德国哲学家费希特（Fichte）的著作中得到启发。他们认为“国家至上”，提倡“全民革命”，追求“全民政治”和“全民福利”。
     在经济政策思想上，他们提出“国家主义的经济学或国家社会主义”，要用“具体的国家主义的经济主张去代替抽象的个人主义的经济主张，取消人自为战的混乱的经济政策，而代之以国家安排的系统的经济政策”。一方面是对外的“保护主义”，“就是用关税自主征收外货的方法，以防止外国货制造品之多量输入，以保护本国生产者的一定销场，便于使国富不致过度的亏损，国货可以自由的发达”；另一方面是对内的“干涉主义”，就是要“用国家的力量来干涉国民经济生活”，目的是“用国家的能力，来防止个人各为其私利而害及社会的经济生活，并且来调剂私利的自由竞争的冲突，以使一国的人的经济生活都能够平均的发展”。具体来说，就是“对于长远为公众利益所关而不能令私人本其私利去办理的这种企业，国家都要出来办理或监督。如道路、运河、邮电、自来水以及铁道、矿山、银行等事业”，同时以税收来调节分配。本着“国家至上”的原则，他们甚至认为“不但不必推翻或取消现存的政治组织，而且承认国家便可以实现经济生活的公道”。[49]视国家为高瞻远瞩的万能神圣。
     国家主义的思想和理论，表面上看似乎是五四运动爱国和民主精神的延伸，其实，它是对近代以来资产阶级民族主义思想的极端化。正是由于它的极端民族主义、集权主义性质，又是对资产阶级自由主义、个人主义思想的背弃，对于资产阶级的生存和发展可能产生过犹不及的负面影响。“醒狮派”及其党组织，在民国北、南二政府时期都没有成为执政的力量，其思想理论也没有演化为统治者的政策思路，但是，它所代表的当时与经济政策有关的思想、理论流派和舆论倾向之一，对统治者的影响不可忽视。
     四、统制经济的思想和理论
     出现国家主义这样极端的主张并非偶然，是与国际形势相应的。随着第一次世界大战前后，以国际主义和理想主义为特征的“威尔逊主义”（主要内容为政治上的民族主义与经济上的国际主义，自由贸易与国际联盟），日渐失去市场，“各国所采取的经济政策，向着两个大目标：第一是使国内的制造家，垄断住国内的市场，不许外货进来，与国内农工业相竞争（提倡国货，抵制外货，提高税率）；第二是鼓励本国货物之出口争夺国外之市场（政府津贴出口商，津贴商船业等）”，“自从1922年以至今日，此项经济政策，变本加厉”。[50]美国实施农业救济法案和工业复兴法案，以保护主义、“计划经济”为特征的“罗斯福主义”，取代了“威尔逊主义”，在英、德、俄等许多国家都出现这一转变，形成一种趋势。无独有偶，“现在变态的独裁政治，已发生于各国，如俄国之波尔斯维克，意国之法西蒂，其著者也，其他如希腊、西班牙、波兰等，亦有类于独裁之情状”，“世界之政治倾向，实有复归于独裁专制之征兆，不过此等独裁专制之主权者，非以前之贵族或君主，乃政党之领袖或一党之党员耳”。[51]在1930年代初的中国，也出现了统制经济的思想和理论。
     在预言1936年将会爆发世界大战的《一九三六年》一书中，作者指出：“统制经济或计划经济这名词，在1933年到1934年初，有如雨后春笋般的出现于报章杂志及著作上，政治家和实业家都附和着舆论的提议，来讨论怎样进行”。[52]早在1930年，就有人翻译日本人所著“独占时期之国家企业”，介绍“国家之经营产业企业或统制卡尔铁尔（cartel，今译卡特尔）”。文中介绍德国、美国的情况，分析国家企业勃兴的原因为国家财政的膨胀、现代战争的需要及产业合理化和社会化的要求。出于军事需要，“国家须将重工业动力化学工业等常置于严密统制之下”，“有时国家表面上不立于经营者之位置，而在里面施以严密之保护与统制，无异国家的事业”，盖当时的日本已经这样做了。值得注意的是，与自由主义时期相比，独占时期的“国家企业虽已扩大，亦决非如战前之官僚的经营之扩大，其经营样式实已有变化”，“根本的要点在公企业之实业化或公司化”，即按照现代企业制度来管理和经营。[53]这样一些舆论因素，既意在提供情况、发布信息信号，又代表了一种舆论倾向，以作为政策参考的素材。与此类似的还有对“世界经济恐慌中一个没有失业的国家”即苏俄的宣传，[54]增加了苏俄经济政策在人们心目中的份量。甚至于连菲律宾，也有南京政府驻马尼剌（即今马尼拉）总领事馆，报告该国的经济政策动向，谓其政府在原宪法规定“国家可兴办工业及经营交通事业，必要时，并可收买私人之公用事业”的基础上，“现政府当局已宣布采行‘计划经济’政策，一切重要工商业，或关系国计民生，或政府认为有必要者，均将由国家主持。”[55]
     虽然是舆论界大谈统制经济，但在实行统制经济的主张中也有两种不同情况。
     第一，坚决主张实行者。如认为“统制经济的主张，虽在近年来已普遍于各国，而这种经济统制的办法，却早实行于欧战的时候”，经济统制“就是对于国家经济或国民经济，从事业需要方面制定方案来指导或管理”，“有积极推行之必要”。[56]或认统制为“輓近各工业国家整齐实业之步骤，以谋对外侵略之最新政策”，中国“可分别缓急以次酌行”。[57]最有代表性的，是学者兼政府官员罗敦伟的言论。罗敦伟担任实业部统计长，他曾经出版《中国经济统制论》等书并发表文章、发布演讲，力主实行统制，可说是该问题的专家。他认为“九一八”事变之后，“真正求得国难出路的基本方策……即是应该实行‘统制经济政策’”。为此，他批评中国的经济学者大半是“自由主义的理想者，不过是一个梦幻”，而“事实告诉我们，许多国家都向统制经济途上进展”，如德国、英国、法国、意大利、美国及日本，苏俄更是如此，各国“差不多是想把政府化为生产的管理机关”。对于中国“民族资本之凌乱散漫，社会秩序之纷乱无章，政治社会之变化莫测”，是一剂良方。[58]其后，他将统制分为通常与非常的两类，前者为“实行产业的基本枢纽的金融统制”，“由中央政府的统制机关指导各企业如何进行生产，同时对各种企业的生产进程上又不断加以扶助”，非常统制则是“实行国防中心区域的统制经济建设”。罗敦伟也坦言“中国实行统制经济的条件固然缺乏，实行自由经济的条件也同样缺乏”，在民族资本的危机中，实业部接到来自13个省的工商业者的请求，证明统制是可行的救济之道。他甚至以为“经济的极权实施了，政治的极权自有办法”，可用统制经济“来促进我国政治现代化”。[59]
     第二，持谨慎、分析态度者。对于统制经济实行的必要性，曾经有人表示“那一个政府也不容易证明他们的理想一定代表国民真意，他们的计划一定可以为国民谋得福利。”[60]经济学者陈振汉分析道，“在主张统制者，觉得这是顺应世界经济潮流的大势，我们应当追随意德与苏俄之后，而反对统制者，则又觉得英国工商业的发达，正足以证明重商主义的失败”。[61]在这种各执一词的情形中，就在赞成者中间产生了持审慎态度者或泼冷水者，这方面以吴鼎昌和丁文江的言论最具代表性。
     学者丁文江（中央研究院总干事）描述当时情形说：“左倾的也好，右倾的也好，大家都承认放任经济的末日到了，统制经济是人类走向极乐世界的大路”，但是，民国建立23年来，“我们亲眼看见许多从国外输入的主义和制度，一到了中国不久就改头换面”。丁文江认为统制必须具备一些基本的条件，如真正统一的政府、收回租界并取消不平等条约、行政制度彻底现代化。他与罗敦伟的观点有很大分歧，认为在国家危亡之际“以为用统制经济的政策，可以促进政治的统一，缩小外国的势力，改良行政的系统”，这种想法“不但是舍本逐末、反因为果，而且是病急乱投医”。[62]
     吴鼎昌在1935年任实业部部长之前，主办天津《大公报》时自许以不偏不倚的姿态论事。他于1927年发表《中国新经济政策》，提出既不象欧美的集富于国家并集富于个人，又不象苏联的完全集富于国家的，“不令国家独为大资本家”又“不令个人进为大资本家”的均富于社会的经济政策；[63]其经济思想被时人称为“新均富主义”，[64]虽可见孙中山“节制资本”理论的影子，实为模棱两可。1933年，吴鼎昌在上海银行学会讲演，[65]又表示如果政府能够“以可怜的统治权，逐步地谨慎施行”统制经济，那么他有条件赞成。但是，他又指出当权者“不是整个中国脑筋，便是整个外国脑筋”，怕他们视统制经济为万能，又自以为是斯大林、墨索里尼或希特勒，那么“也许统制经济起来，比自由经济还坏”，“只得一个扰乱经济之结果，造成一种摧残经济之事实”。
     对于统制经济这一经济学的新名词的源由，吴鼎昌也进行了分析。他指出统制经济在国内成为舆论的热点，是由于“中国人专喜欢用日本名词”，而正是日本人将经济统制（Economic  Control）称为统制经济。这样，统制经济从日本到了中国，而盛行于英美的计划经济（Planned  Economy）反而无人注意。在一度将统制经济与计划经济视为同义之后，出现了对二名词的辨析，认为“统制经济，仅是资本主义者维持其原有的经济制度的一种补救办法，一种舍本逐末之消极的经济政策”，而计划经济则是“依一定之计划，用统制之方式”，根本改造不良的经济关系，积极地创造经济新形态，是中国经济建设的必由之路。[66]也有人认为计划经济与经济领域的国家主义相适应，“是社会主义经济制度的特点”，而“资本主义下实行计划经济显然是不可能的”。[67]更有人认为中国与实行第一、第二次五年计划时的苏联情况相近，“党国”应该也正在策划推进计划经济的经济建设，即实行国家资本主义。[68]
     其他如刘大钧（曾任立法院统计处长、政府主计处主计官兼统计局长），表示“贸易、交通与金融是全国经济脉络，所以我主张统制。此外各种事业以不统制为原则，而在有特殊原因时，由政府经营或统制，作为例外”，“因为政府统制这三种事业，间接可统制全国其他各种经济活动。”[69]以上观点之外，还有对统制经济的反对意见，只不过其声势微弱、难敌众口。反对方认为统制经济论风靡一时，是因为“各国野心家热烈备战，经济学者复进以谬误之理论”，由于备战的需要，德、意、苏等国实行通货膨胀，“统制之成效未彰，国民之痛苦先见”，证明统制经济是得不偿失的。[70]这种观点显然属于“民生派”而非“国防派”。
     《一九三六年》的作者分析统制经济论盛极一时的原因，认为首先是由于世界性经济恐慌的深化，统制经济被当作克服恐慌的途径，其次是因为中小企业家、农民及其他劳动阶层，希望依赖国家的力量来避免经济恐慌带来的灾祸，再次是政客与学者的主张。然而最为有力地推波助澜的，则是苏联五年计划的成功。[71]
     五、涉及到国际环境和国外因素的作用
     前文所述经济自由主义、民族主义，孙中山的经济理论，乃至国家主义和统制经济的理论，都有外国因素影响的痕迹，如“威尔逊主义”、约翰·穆勒和亨利·乔治的著作、费希特的思想、“罗斯福主义”对“威尔逊主义”的替代，还有从东邻日本传入的西方经济思想，乃至1930年代盛行的凯恩斯主义等等。这里不作更多探讨，但要指出，西方的影响在近代中国思想界是一个普遍的特点，更为重要的是，因这些思想而造成的过去的国际局势，特别是当前中国人所面临的国际环境，如日寇的入侵，对政策思路的形成产生了直接的作用。
     的确，苏联的第一个五年计划以四年完成，在世界性经济颓势中创造了奇迹，不仅是“世界经济恐慌中一个没有失业的国家”，而且到1937年还有人惊呼“苏联又在高唱第二五年计划四年完成”；[72]而德国、意大利等国家，也从第一次世界大战的失败中，稳步而迅速地完成了经济的复苏与崛起；就连东邻日本，曾经是国人一度视为追赶的目标，后来则对其在外交上日见得寸进尺而深感不安和危机，也开始了经济统制的动作。另一方面，在西方经济思想领域，30年代经济危机前后，凯恩斯主义的经济学家们针对以往的政策主张提出，政府的作用，不能只是仅仅停留在为维护市场机制健康运作而进行的对市场环境的保护上；政府应该运用新的手段，即以财政支出、税率操作等为核心的财政政策，和以公开市场操作、贴现率政策、以及法定准备金政策为核心的金融政策，以积极的姿态介入市场运作本身，从而实现充分就业等更多的政策目标。[73]
     这些情况，一再在中国的舆论界、思想理论界和政界人物的心理上层层加码，始终影响着他们对决策的建议，以及决策本身。例如1932年，伴随CC派的形成及蓝衣社的建立等极权政治的步骤，国防设计委员会就拟具了一系列的“经济统制计划”，其中主要有：煤料统制计划，粮食统制计划，机械、化工以及轻工业包括棉纺织、碾米、面粉、榨油、火柴等工业的统制计划，交通运输的战时动员与统制计划。[74]到1935年，国民党五届一中全会通过《确定国民经济建设实施计划大纲案》，确定“建设国民经济，必须为全盘之统制”；1937年2月，蒋介石向国民党五届三中全会提出《中国经济建设方案案》，明确表示：“中国经济建设之政策，应为计划经济，即政府根据国情与需要，将整个国家经济如生产、分配、交易、消耗诸方面，制成彼此互相联系之精密计划，以为一切经济建设进行之方针。”[75]
     这一点，研究民国经济史的外国学者有所论及：“对于中国的计划产生影响的是俄国和德国先后提供的榜样，国内的叛乱和日本的威胁”；[76]“致力于现代化的当权者们，他们从意大利和德国独裁者那里找到了发展的模式。在讲究实效的幌子下，鼓吹经济发展必须接受国家统一计划的指导，并服从国家的调整”，“按孙中山设想制订的发展计划，可视为确立统制经济的第一步。资源委员会领导人研究了德国和苏联获得成功的经验，从而发现，这是落后国家走向现代化唯一可行的发展道路”。[77]
     从北京政府到南京政府时期的20几年间，在经济政策中有迹可寻的思想演变过程，表现出两个特点。其一，民族主义与自由主义的思想倾向时而相互促进、时而此消彼长的矛盾运动，表现为官业“概行停罢，或予招商顶办”与重大行业“均由国家直接经营之”的冲突，“好政府”主张及走向国家主义的极端倾向等，并集中地反映在统制经济思想理论的盛行这一现象里面。这些与孙中山的民生主义、实业计划（孙中山的理论是资产阶级经济思想的代表之一），共同构成了民国政府经济政策的思想理论背景；其二，这一过程，实际上是一个从放任民营、政府扶助向中央集权、国家至上迅速倾斜的连续过程。
     值得注意的是，对不同程度和方式的政府干预的期望，从奖励扶持到经济统制，从官营与民营的并存到大兴国家（垄断）资本主义（又称“国家社会主义”），是否具备实现的基本社会条件，特别是政治制度的公正性及其效率，政治现代化的程度？这个问题在统制经济的讨论中被一再提及，并留下“舍本逐末”、“摧残经济”等担忧。这些包涵了国富民强愿望的思想理论，尤其是国家万能、中央极权的思想倾向，与充满个人政治军事野心的、封建性浓厚的军阀政权（北京政府），或是“一党专政”并对异己力量厉行军事镇压的政权（南京政府），二者相结合或者说相嫁接，将会结出什么样的经济政策果实，恐怕就不是处于权力核心之外的人们所始料能及的。
    --------------------------------------------------------------------------------
    注释:
    [①]  本文为国家社科基金项目“民国时期经济政策的沿续与变异”（02BJL042）的专题论文之二。民国南京政府指抗日战争前的“国民政府”。
    [②]  南京临时政府：《临时政府公报》，第12号。
    [③]  《中华实业界》，第1期。
    [④]  均见《工商会议报告录》，议决案，工商部1913年出版。
    [⑤]  《中华实业丛报》，第五期，1913年9月1日。
    [⑥]  〔美〕杨格著，陈泽宪、陈霞飞译：《1927至1937年中国财政经济情况》，第5页，中国社会科学出版社1981年。
    [⑦]  二史馆、沈家五：《张謇农商总长任期经济资料选编》，第8页，南京大学出版社1987年。
    [⑧]  《张季子九录·实业录》，卷四。
    [⑨]  《张謇农商总长任期经济资料选编》，第8～9页。
    [⑩]  林增平、周秋光：《熊希龄集》，上册第556页，湖南人民出版社1985年。
    [11]  周叔贞：《周止庵先生别传》，第54页，作者自刊，出版时间、地点不详。
    [12]  《周止庵先生别传》，第71页。
    [13]  贾士毅：《民国财政史》，上册第168页，商务印书馆1917年。
    [14]  《周止庵先生别传》，第36页。
    [15]  《周止庵先生别传》，第114页。
    [16]  汪敬虞：《中国近代工业史资料》，第二辑下册，第933页，中华书局1962年。
    [17]  〔法〕白吉尔著、张富强、许世芬译：《中国资产阶级的黄金时代（1911～1937）》，第223页，上海人民出版社1994年。
    [18]  《国闻周报》，4：39，1927.10.9。
    [19]  秦孝仪主编：《革命文献》，第79辑，第224页，1979年台北版。
    [20]  冯自由：《革命逸史》，第二集，第145页，中华书局1981年。
    [21]  《孙中山全集》，第一卷，第297页，中华书局1981年。
    [22]  《孙中山全集》，第六卷，第397页，中华书局1985年。
    [23]  《孙中山全集》，第五卷，第196页，中华书局1985年。
    [24]  原稿为英文：The  International  Development  of  China，中译名为《国际共同发展中国实业计划书──补助世界战后整顿实业之方法》，后又译为《国际共同开发中国实业计划》，后由朱执信译为《实业计划》，作为建国方略之物质建设部分。
    [25]  《孙中山全集》，第六卷，第249页。
    [26]  《孙中山全集》，第六卷，第253～254页。
    [27]  《孙中山全集》，第六卷，第397页。
    [28]  《孙中山全集》，第五卷，第196页。
    [29]  《孙中山全集》，第二卷，第332页。
    [30]  《孙中山全集》，第九卷，第393页，中华书局1986年。
    [31]  《总理全集》，第一集，第245页。
    [32]  转引自《1927至1937年中国财政经济情况》，第329页。
    [33]  《孙中山全集》第六卷，第251～252页。
    [34]  《孙中山全集》，第六卷，第253～254页。
    [35]  《孙中山全集》，第六卷，第398页。
    [36]  《孙中山全集》，第五卷，第191页，《孙中山全集》，第九卷，第355、358页。
    [37]  《孙中山全集》，第九卷，第112页。
    [38]  《孙中山全集》，第九卷，第355、359页。
    [39]  《孙中山全集》，第九卷，第410页。
    [40]  Y  .L  .Wu：China’s  Economic  Policy  ,Planning  or  Free  Enterprise  ?Published
    by  Sino-International  Economic  Research  Center,  August,1946.（吴元黎：《中国的经济政策：计划化还是自由企业？》，纽约1946年出版，英文版第三章）；〔美〕杨格：《1927至1937年中国财政经济情况》，第329页。
    [41]  实业部总务、商业司编：《全国工商会议汇编》，第4编，第4页，京华印书馆1931年。
    [42]  孙科：“建设大纲草案及说明”，《革命文献》，第22辑，第368页，台北版。
    [43]  Y  .L  .Wu：China’s  Economic  Policy  ,Planning  or  Free  Enterprise  ?  P35.
    [44]  《中华实业丛报》，第5期，1913年9月1日。
    [45]  “参政院代行立法院咨请大总统励行经济政策整饬国货文”，《农商公报》，第1卷第5期。
    [46]  二史馆：《中华民国史档案资料汇编》，第三辑工矿业，第167页，江苏古籍出版社1991年。
    [47]  《努力周报》，第2期，1922年5月14日。
    [48]  参见〔法〕白吉尔：《中国资产阶级的黄金时代（1911～1937）》，第249页。
    [49]  李璜：“国家主义的经济政策”，《国家主义论文集》，第二集，第31～38页。转引自林茂生、王维礼、王桧林主编：《中国现代政治思想史》，第207～208页，黑龙江人民出版社1984年。
    [50]  马星野：“从威尔逊主义到罗斯福主义”，《国闻周报》，10：40，1933.10.9。
    [51]  白鹏飞：“独裁政治之流行的倾向”，《国闻周报》，4：35，1927.9.11。
    [52]  章乃文：《一九三六年》，第219页，乐华图书公司1934年。
    [53]  〔日〕小岛精一著，吉人译，“独占时期之国家企业”，《国闻周报》，7：48，1930.12.8。
    [54]  金鳌  译，“世界经济恐慌中一个没有失业的国家”，《国闻周报》，9：6，1932.2.1。
    [55]  驻马尼剌总领事馆：“斐政府之经济政策与华侨所受之影响”，《实业部月刊》，1：8，1936.11.10。
    [56]  邵元冲讲演“经济统制与人力统制”，《建国月刊》，11：3，1934.9.10。
    [57]  刘维炽：“中国实业前途之危机”，《中国实业》，1：2，1935.2.15。
    [58]  罗敦伟：“国难出路与统制经济”，《国闻周报》，10：38，1933.9.25。
    [59]  罗敦伟：“中国统制经济问题”，《实业部月刊》，1：1，1936.4.30。
    [60]  张佛泉：“论统制之宜审慎”，《国闻周报》，10：39，1935.8.19。
    [61]  陈振汉：“战时经济的统制与放任”，原载《新经济》，4：20（1941年），见陈振汉《社会经济史学论文集》，第131～132页，经济科学出版社1999年。
    [62]  丁文江：“实行统制经济制度的条件”，《国闻周报》，11：27，1934.7.9。
    [63]  前溪（吴鼎昌）：《中国新经济政策》，第11页，国闻周报社1931年，原连载于《国闻周报》，4：1～4，1927年1月。
    [64]  李权时：《现代中国经济思想》，第113页，中华书局1934年。
    [65]  吴鼎昌：“统制经济问题”，《国闻周报》，10：39，1930.10.2。
    [66]  胡求真：“中国经济之现状及今后建设之途径”，《中国经济》（中国经济研究会出版），5：4，1937.4.1。
    [67]  马季廉：“资本主义能否施行计划经济”，《国闻周报》，10：6，1933.2.13。
    [68]  范苑声（曾任安徽省第一区行政督察专员，立法院立法委员）：“关于计划经济建设之草拟和实施的几点意见”，“国家资本主义的经济建设之世界性”，《中国经济》，5：6，1937.6.1。
    [69]  刘大钧：“中国今后应采之经济体制政策”，《经济学季刊》，7：1，1936年6月，中国经济学社出版。该期为“第十二届年会论文专号”，因年会主题为“今后中国应采之经济政策”，因此也可称为“经济政策专号”。
    [70]  顾季高（1941年后任广东省政府财政厅厅长、财政部常任次长）：“中国新货币政策与国际经济均衡”，《经济学季刊》，7：1，1936年6月。
    [71]  章乃文：《一九三六年》，第219～220页。
    [72]  胡明：“苏联史塔哈诺夫运动与一九三六年的重工业”，《中国经济》，5：4，1937.4.1。
    [73]  参见朱东平：《经济政策论》，第19～20页，立信会计出版社1995年。
    [74]  《回忆国民党政府资源委员会》，第73页，中国文史出版社1988年。
    [75]  秦孝仪主编：《革命文献》，第79辑，第389、426页，1979年台北版。
    [76]《1927至1937年中国财政经济情况》，第328页。
    [77]《中国资产阶级的黄金时代（1911～1937）》，第323、327页。