建国初期我国国内保险市场探析

     从1949年到1958年，新中国重建了国内保险市场组织体系，试办了多种国内保险业务，取得了令人瞩目的成绩。但是，国内保险市场的发展也存在不少问题。本文试图通过分析国内保险市场组织结构的演变过程，考察保险市场保险种类开办的情况，探讨保险业务的经营得失，探索对当今发展培育保险市场有益的某些经验教训。
     一、国内保险市场的组织体系  
     从人民政府重建国营保险机构到1958年停办国内保险业务，我国国内市场的组织体系的发展经历了三个阶段。一是国民经济恢复时期，国营的中国人民保险公司与私营保险公司、公私合营保险公司、外商保险公司以及保险中介并存；二是1952底到1956年8月新的公私合营太平保险公司成立，中国人民保险公司与公私合营保险公司、保险中介并存，但保险中介逐渐消逝；三是1956年后中国人民保险公司垄断经营。在这三个阶段，国内保险市场的组织结构、保险中介都有所变化。
     （一）国内市场的组织结构的演进
     国民经济恢复时期，人民政府创建了国营保险机构。国营保险机构是人民政权在接管的国民党政府官僚资本保险机构基础上建立的。由于官僚资本银行中国银行、中央银行、交通银行、中国农民银行等金融机构附属的保险总公司、总管理处、事务所多设在上海，对官僚资本保险公司的接管以上海市为重点。当时上海市人民政府共接管了24家官僚资本保险机构，其中全部属于官僚资本的有中央信托局产物保险处、中央信托局人寿保险处等6家，另外官僚资本公司中有私股成份的有中国产物保险公司、中国人寿保险公司等18家。[1]北平、天津、重庆、武汉、广州等城市主要接管了中国产物保险公司、中央信托局产物保险处、太平洋产物保险公司、中国农业保险公司等分支机构。1949年10月20日，在“接收国民党官僚保险机构——主要是中国、中信、太平洋几家公司各地总分支机构，以及这些机构的职员600余人”基础上[2]，中国人民保险公司成立，总资本600万元。此后，中国人民保险公司华东区、东北区、华中区、西北区、西南区分公司相继成立。到1952年底除西藏、台湾外，中国人民保险公司各级分支机构发展到约1300个。[3]
     人民政府也对私营保险业进行了清理、整顿与规范。各地解放后，在人民政府严格管理金融业的方针下，一大批私营保险机构歇业。如上海市私营保险公司有126家，但只有64家获准继续营业。重庆市登记申请的有27家，但复业的只有6家。武汉市获准营业的有7家。天津市复业的有6家。由于私营保险公司力量薄弱，在政府的支持下走向联营。1949年7月27日，上海市私营保险业建立民联分保交换处，1950年4月1日改组为新民联。此后政府推动私营保险业公私合营，1951年11月上海的太平、安平等12家私营公司，天津的大昌、中安、中国平安3家私营公司组成了公私合营太平保险公司。1952年1月，由新丰、大安等13家私营保险公司组成了公私合营新丰保险公司。公私合营保险公司在中国人民保险公司指导下，经营部分国内保险业务。
     人民政府依照限制、利用的政策，还对外商保险公司进行清理、整顿、管理。1950年中国国内尚有61家外商保险公司，其中37家在上海，10家在天津，8家在广州，5家在青岛，1家在重庆。由于在中国国营保险机构迅速发展，外商公司的利润日渐微薄，业务来源越来越少，1949年外商保险公司占全国保费收入的62%，1950年降到9.8%，1951年又降到0.4%，1952年再降到0.1%，外商保险公司实际已被挤出中国保险市场。[4]1952年底在华外商保险公司陆续申请停业，退出中国保险市场。
     1952年年底到1956年8月，中国人民保险公司继续扩大分支机构。与此同时，公私合营太平保险公司、公私合营新丰保险公司也积极开展国内保险业务，但中国人民保险公司占了绝大多数市场。
     1956年8月后，在全国资本主义工商业社会主义改造中，公私合营太平保险公司、公私合营新丰保险公司实行合并，新公司沿用公私合营太平保险公司名称，主要开展海外保险业务，不再从事国内保险业务。这样，中国国内保险市场由中国人民保险公司独家垄断。
     （二）保险中介从衰落到消逝
     建国初期我国保险市场的保险中介是极不完善的。国民经济恢复时期，由于私营保险公司、公私合营保险公司、外商保险公司的存在，保险中介尚有活动空间，从旧式保险市场过来的私营保险代理人、私营保险经纪人、私营保险公估人围绕着这些非国营保险公司承揽业务。他们数量不多，且多依附于私营保险公司、公私合营保险公司，国家对他们的管理也有所注意。[5]
     从1952年底到1956年8月，在保险市场组织结构发生变动的同时，中介组织也发生了巨大变化。1954公私合营保险公司在业务经营上有所变动，取消了经纪人制度。而私营保险代理人、私营保险公估人制度也先后销声匿迹。
     与私营保险代理人、私营保险经纪人、私营保险公估人制度日渐衰落、最终消失形成鲜明对比的是，国营保险公司代理人制度一枝独秀。中国人民保险公司建立后，即以中国人民银行为主要代理人，以中国人民银行网点为代理网点，到1952年底委托人民银行的代理保险处达到了3000多个。[6]国有银行代理保险业务有节省费用的作用，但其缺点是银行不可能深入潜在的客户中开展保险业务，只能坐等客户上门。在开展农村保险业务时，中国人民保险公司又把许多任务交给乡村干部去做，乡村干部实际成了农村保险业务的代理人。另外在一些地方也曾试行过个人保险代理人、保险会。在国家实行铁路、轮船、飞机旅客意外伤害强制保险时，铁路局、轮船公司、航空公司实际上是中国人民保险公司的代理人，但由于行政法规的规定，双方并没有签订代理合同，中国人民保险公司并不支付代理费。
     二、国内保险市场的保险业务[7]
     我国国内保险业务的发展曾几经波折。新中国建立后，国家曾大力恢复建设国内保险市场，但1953年中国人民保险公司决定停办农村保险业务，压缩城市业务，国内保险走入低谷。1954年后中国人民保险又提出恢复农村保险业务，发展城市保险业务的方针，国内保险市场有了大的发展。但到1958年10月西安财贸会议再次决定停办国内保险业务，我国经历了20年基本没有国内保险的历史，直到1979年4月国内保险市场才再次起步。五十年代初期，中国人民保险公司在国内保险市场进行了积极有益的探索，提出了“从自愿到强制，从城市到农村，从国内到国外”的保险业务发展方向，试办了农村保险、实施了财产保险和铁路、轮船、飞机旅客强制保险业务，举办了面向职工居民的简易火险、人身险等多种业务。
     （一）农村保险业务
     五十年代中国人民保险公司主要开办了牲畜、养猪、农作物三种农村保险业务。
     建国初期牲畜是农民重要的家庭财产，“一头耕牛，半个家业”。1950年北京郊区、山东商河、重庆北碚等地首先试办了牲畜保险。牲畜保险对象是为耕作或力役而使用的牛、马、驴、骡、骆驼五种力畜。承保条件是：凡是健康没有病伤，有正常劳动能力和适当喂养管理的牲畜都可以投保险。保险期限为一年。保险人的保险责任主要有：因为疾病、胎产、阉割等到原因导致意外伤害、死亡或永久丧失全部劳动能力的，保险公司给予牲畜主人赔偿。被保险人有预防牲畜的疾病、伤害或死亡等义务。保险额一律以投保时民主评定的应值价值的八成承保。牲畜价值的评定由民主评定小组议定，民主评定小组由保险干部、当地农村干部、牲畜饲养有威信有经验的老农三方组成。[8]每头牲畜的保费比较低，1950年“驴、骡保险费仅按保额每年收3%”，[9]1956年时牛的保费为3%到5%。[10]
     牲畜保险刚试办时，北京、山东、重庆的中国人民保险公司承保了牲畜1384头。[11]1951年底全国有600多个保险公司分支机构办理了这一业务。1952年承保牲畜达到1400余万头。1953年底全国共承保牲畜2622万头次。[12]到1953年牲畜保险停保时，有效保险牲畜为1480余万头。[13]但是东北地区牲畜保险业务并没有停止。1954年11月第四次全国保险会议决定恢复办理农村保险。此后，农村保险以前所未有的速度展开。1955年底全国有13个地区开办了牲畜自愿保险，承保牲畜481420万头。[14]到1956年全国共有26个省、市842县的中国人民保险公司分支公司承保了牲畜430万头，1957年大致保持了1956年年底的水平。[15]而到1958年全国承保牲畜约6000万头。[16]
     另外，国民经济恢复时期中国人民保险公司也在苏北等地试办了养猪保险，但规模很小，没有推广。1956年养猪保险得到恢复，到1957年第三季已有37个县承保猪只约22000头。[17]在国内业务停办前全国承保猪只曾达3400万头。[18]
     五十年代初期，中国人民保险公司也试办了棉花、小麦、水稻、甘蔗、烟草、苎麻、葡萄等农作物保险，其中以棉花保险、小麦保险为主。棉花保险的对象是个体农民或农场。中国人民保险公司的承保条件是：每一棉田全部投保；只保棉花收获量，不保棉质好坏。保险人承担因水灾、潮湿、大雨、旱灾等自然灾害所导致的损失。被保险人有接受保险公司的工作查询等义务。保险期限从棉苗出齐后开始到棉花收获完毕终止。保险额以每亩常年收获的籽棉数量为标准，以常年收获量的50%——70%为限，籽棉价格以当年国家收购牌价为准。棉田的常年收获量由评定小组评议，评定小组由保险公司干部、基层组织干部、棉农组织代表组成。保险费量低为5%，各地可根据情况灵活掌握。[19]棉花保险从1951年起，主要在山东、苏北、北京、河北、山西、陕西、四川、江西等省市36个点试办，到1953年共承保棉田416余万亩，其他作物51万亩。
     五十年代农作物保险的发展并不顺利。1953年3月国家决定停办农作物保险，直到1958年才重新在河北、吉林、河南恢复办理，试办种类主要是棉花、烟叶、大豆，承保了25.7万亩农作物。但到“大路进”时期，浮夸风盛行，亩产量难以确定，不久农作物保险停办。
     （二）强制保险
     1951年2月3日政务院颁布了《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》，1951年4月24日中财委制定了《财产强制保险保险条例》、《铁路车辆强制保险保险条例》、《船舶强制保险保险条例》、以及《铁路旅客意外伤害强制保险保险条例》、《轮船旅客意外伤害强制保险保险条例》、《飞机旅客意外伤害强制保险保险条例》，中国人民保险公司首次推出了我国保险史上的制强保险。
     强制财产保险的对象是中央及县以上人民政府各机关及其生产机构、国营企业、合作社。保险标的物为建筑物及其装修等财产。中国人民保险公司担负由于火灾、洪水、雷电等所致损失的责任。被保险人有保持财产之正常状态，遵守各种消防及防灾条例等的义务。[20]保险期限：从每年1月1日起到12月31日止。保险金额一律以投保时所有投保财产的实际价值为准。保险费率按一等到三等建筑物收取差额费率，从最低0.75‰到最高32.00‰不等[21]。
     船舶强制保险的对象是中央及县以上人民政府各机关及其生产机构、国营企业、合作社，保险标的是这些单位的一切船舶。铁路车辆强制保险的对象是铁道部及有专用铁路的国营厂矿，保险标的是在铁路上使用的一切车辆。船舶保险方面中国人民保险公司的保险责任有船身险、轮船和机帆船的碰撞责任及共同海损责任。铁路车辆保险方面中国人民保险公司的责任有车辆险、第三者责任险、救护费。船舶保险费率按不同的船舶类型与航行区域，分为每年2%到14%等不同的档次。在保险期限、投保人义务、保险费等方面，船舶强制保险、铁路车辆强制保险与财产强制保险基本相同。
     铁路、船舶、飞机旅客意外伤害强制保险的对象是持有车、船、机票（仅限于国内航线）的旅客。中国人民保险公司的保险责任有：在保险有效期内，由于受到外来的、明显的以及剧烈的意外事故（包括战争），受伤者由保险公司支付不超过保险金额的医疗津贴；死亡者由保险公司给付保金全数；残废者视具体情况由保险公司给付5%到全数不等的保金。保险期限从一次旅程的起点站开始到终点站终止。保险费率火车为2%，船舶为3%，飞机为5‰，保险费包含于票价之内。
     1952年底全国国营企业、合作社、县以上的国家机关所属财产全部投保。从1953年起保险费直接列入国家报销的国家机关及部分事业单位退出财产强制保险。从1954年起中国人民银行系统的财产不再参加强制保险。从1955年起铁道、粮食、邮电、地质、水利、交通等六部所属单位不再施行强制保险，对各专区和县属示范性农场、民航局的财产停止实施强制保险。但1956年国家完成对手工业、资本主义工商业的社会主义改造后，又对绝大部分公私合营企业、手工业和县以下供销社财产实行强制保险。1958年起强制保险又改为自愿保险。另外，1955年中国人民保险公司增加了暴风、暴雨和冰雹等强制保险责任，调整了原来的69种费率档次。
     （三）自愿保险
     中国人民保险公司推出的自愿保险有财产保险、人身保险、农业保险，其中财产保险分为火险、运输险以及意外险，人身保险有团体人身保险、个人寿险、简易寿险、渔工人身保险、公共汽车乘客意外险、船员团体保险、电梯意外险等。自愿保险以火险与运输险为主。
     火险包括普通火险、职工团体火险与简易火灾保险三种。火灾保险的对象是投保人已经与保险人签约的财产。中国人民保险公司负有火灾、雷电、地震等到所致损失的赔偿责任。被保险人有如实报告所保财产情况、遵守保险单上的约定等义务。保险费率按不同的财产等级分级计算。
     职工团体火险是新险种，以职工为对象，以团体出面投保，保费从职工福利中支出。保险责任与普通火险相同，保险费率比普通火险低，一律按2‰收取。简易火灾保险的主要对象是城镇中居民、手工业者、小商小贩。保险责任与普通火险一致。保费也较低，一律为3‰。保险金额采用定额保单，分为人民币（旧币）100万元、500万元、1000万元、2000万元四种，每户最高保额为2000万元。1953年在整顿城市保险业务时，这两种保险停办。
     运输险方面，中国人民保险公司开办了轮船运输队险、汽车运输险、驿运运输险、飞机运输险，并增加了木船、渔帆船船舶保险。1953年木船、渔帆船船舶保险停止办理。
     人身保险是为解决建国初期社会福利微薄而开办的。职工团体人身保险的对象是机关、事业、企业、社会团体在职职工，保险责任为职工的伤残和死亡，保险期限为一年，保险费率低廉。针对危险性较大的渔工、船员，中国人民保险公司开办了船员及渔工团体人身保险，但与一般职工团体人身保险相比，船员团体人身保险要高出一到两倍，渔工团体人身险要高出三十倍。简易人身保险具有保险与储蓄的双重作用，投保人每份每月交5000元（旧币），在保险期内死亡、伤残或到保险期满可以得到一笔保险金。1953年中国人民保险公司决定停办团体人身保险、简易人身保险。此后人身自愿保险业务一直处于维持状态，1954年中国人民保险公司又决继续办理，到1956年后才有了快速增长。
     意外伤害人身保险的对象主要是发生意外事故频率较高的人群，主要有建筑工人、矿工、汽车司机、搬运工、自用汽车乘车人员等意外伤害人身保险。保险费率按职业危险程度分为四级，最低0.25‰，最高1‰，按月收取保费。这一险种1955年后交各地分公司办理。
     此外，公民财产保险在1956年前后各地也有不同程度的发展。
       三、国内保险业务的绩效
     国内保险业务从试办到停办共有8年时间。这八年中国内保险取得了不小的成绩。
     第一，国家清理、整顿、重建了国内保险市场，限制、利用了外商保险公司，改造了私营保险公司，建立了以中国人民保险公司为垄断的国营保险组织体系。
     第二，恢复办理了传统的保险业务，开发了新的保险业务；大幅降低了保险费率，如仓库、堆栈火险费率1944制定1948年修订的重庆费率，甲级为8.00‰，乙级为12.00‰，丙级为23.00‰，1951年中国人民保险公司制定的费率一级为1.00‰，二级为2.00‰，三级为4.00‰；[22]扩大了火险、水险等险种的承保责任。这些措施增加了投保人的实惠，减轻了企业的负担。
     第三，推动防灾、减灾工作走向深入。中国人民保险公司不仅大力宣传防灾，检查投保人的防灾情况，还从保费中提取相当大的数额用于防灾、减灾。如1953年农村停办、城市整顿保险业务时，已投入280多万用于地方防灾，约占保费总收入2.4亿元的1.2%。[23]1956年到1957年补助地方消防和牲畜防疫经费约350万元。[24]又如在开办养猪保险时，湖南省保险公司实行包医、包药措施，减少了猪只的死亡。
     第四，保障了国家、人民的经济利益。中国人民保险公司在投保人受灾时给予赔付，解决了城乡居民不小的经济困难。如1956年冬到1957年春发生寒流牲畜大批死亡，河北农村97.81%的合作社，江西79%的合作社得到保险赔款，[25]没有影响生产。又如1949后到1952年火灾保费为4300余万元，保险公司支付赔款为2890万元，赔付率为67.21%。[26]1953年后保险公司也支付了大笔赔款，如下表1所示。
       表1    1953年到1956年中国人民保险公司业务状况表
                                               单位：万元
    保  险  业  务              年      份
                 1953  1954  1955  1956
    保          合  计          20121  21393  20294  21938
    费  强  财产保险            6480    7708          10511
    收  制  运输工具保险        793      899        418
    入  保  旅客意外伤害保险    785      807        1446
     险  火灾保险            2095    1794        783
     自  运输保险            5999    6494        5771
     愿  运输工具保险        924      990        744
     保  人身保险            1051    879          669
     险  牲畜保险                                  1580
     农村财产保险                              41
    赔          合  计          4549  4274    3251  2933.05
    款  强  财产保险            1792    2291          1361
    支  制  运输工具保险        306    489            187
    出  保  旅客意外伤害保险    32        18            22
     险  火灾保险            254      81            104
     自  运输保险            861    722            469
     愿  运输工具保险        214      164            154
     保  人身保险            177    120              91
     险  牲畜保险                                  541
     农村财产保险                            4
    赔款支出占保费收入之比（%）22.61  23.32  16.02  13.34
    注：1，本表资料来源：中国人民保险公司《一九五三、一九五四保险业务统计》、中国人民保险公司《一九五年决算分析（草案）》、《1956年度国内保险业务统计分析（初稿）》，中国社会科学院、中央档案馆编《1953——1957中华人民共和国经济档案资料选编·金融卷》，第603、606、608、609页，中国物价出版社2000年9月。
     2，1955年缺乏分险种统计数据。
     第五，为国家积累了建设资金。国内保险业务开展的几年中，中国人民保险公司为国家财政上缴了巨额利润。1949年到1952年，中国人民保险公司共盈余2.2亿元，上缴国库6000万元[27]。1953年中国人民保险公司利润为1.088亿元,其中二分之一上缴国库。[28]1954年利润为1.5484亿元，二分之一上缴国库。[29]1955年上缴利润为7155万元，[30]1956年利润为1.5795亿元，二分之一上缴了国库。[31]1958年国内业务停办时中国人民保险公司积存了4亿元保险基金，除国外业务部留下5000万元，其余全部交给各级财政部门。[32]
     第六，支持了国有经济的壮大。中国人民保险公司的业务最大部分是强制保险，从经济成份看，公有制与半公有制经济占了绝大部分。下表2中国人民保险公司1954年与1956年的业务中经济成份的构成比例也反映了这一情况。
       表2(略)    一九五四年、一九五六年保险业务的经济成份构成表
                                       单位：万元
    注:1，本表资料来源:中国人民保险公司《一九五四年度各项财产保险保费收入按经济成份统计》，《1956年度国内保险业务统计分析（初稿）》。
     2，《一九五四年度各项财产保险保费收入按经济成份统计》原表国营经济成份有两组数字，另一数字为12945万元，占76.62%；个体经济也有两组数字，另一数字为762万元，占4.51%。考虑到1954年农村保险业务刚恢复，国营经济应占更大的比例，故笔者取前一组数据。
     3，《1956年度国内保险业务统计分析（初稿）》缺乏1956年分险种统计数据，1956年国营经济中中央国营为1152万元,占39.28%,地方国营为396万元,占13.50%;合作社中供销社为396万元,占据13.50%,农业为514,占17.52%;“个体经济”统计一栏1956年为“公民及其他”。
       四、发展国内保险业务的经验教训
     （一）垄断带来效益低下
     五十年代我国国内保险市场的总趋势是走向垄断，表现之一是市场组织日渐单一，表现之二是保险中介迅速消逝。从前文分析可知，建国初期我国保险市场是国营保险公司、外商保险公司、私营保险公司、公公私合营保险公司并存，但外商保险公司很快退出中国市场，私营保险公司走向公私合营，公私合营保险公司走向官办，最终中国人民保险公司独家垄断市场。中国人民保险公司官商作风严重，对经济利润漠不关心，导致保险业的效率低下。
     建国之初保险经纪人、保险代理人、保险公估人曾活动在保险市场，但随着外商保险公司的退出，私营保险公司的萎缩，公私合营保险公司的官办化，这些保险中介很快失去其生存的空间，由日渐衰微到最后消逝。保险中介对活跃市场，扩大宣传，拓展业务，降低成本都有重要作用。中国人民保险公司在经营中也意识到这一问题，少数地方曾试行了代理人、保险服务员制度，但并未推广。[33]保险中介的消逝使我国国内保险市场失去活力。
     （二）业务经营存在弊病
     弊病之一是盲目扩大责任范围，违反经营规律。建国初期中国人民保险公司的经营方针之一是“提高劳动人民福利”、“保护劳动人民的福利”、“增进劳动人民福利”、“保护国家财产”[34]，其主旨是好的，但是在执行过程中却出现了片面倾向，即为了体现保护国家财产、增进人民福利，不切实际地扩大了某些险种的保险责任范围，另一方面在预防灾损的措施、科学合理设计费率等方面并没有太多的改进。如火灾保险改变了解放前的单一火灾责任，扩大到兼负雷电、地震、地陷、崖崩、爆炸等危险所导致的损失，财产保险增加了暴风雨、洪水等巨灾所致的损失，加大了保险公司的风险。在扩大责任范围的同时，费率设计却没有合理化、科学化。这种违反了保险业的经营规律的作法，无疑降低了中国人民保险公司的经营绩效。
     弊病之二是费率设计不合理。保险市场一般被经济学家看作“次货市场”，保险公司与客户存在的信息不对称会给市场带来“逆选择”问题，低质量的商品会挤出高质量的商品，以致完全摧毁市场。[35]因而对保险业而言，费率设计是一项技术性极强的工作，例如一保险公司如以自行车平均失窃率提供自行车失窃保险，极端的结果是保险公司将破产。建国初期中国人民保险公司的保险经营就存在类似问题。如职工团体火险、简易火灾保险，保险公司“旨在为工人阶级服务”，“适应广大人民群众的要求”，对于所保建筑不论何种建筑，不加特款限制，保险费率一律相等，于是轰轰烈烈开展一时，但没过多久，1953年整顿城市保险业务时便停止办理。又如建国初期中国人民保险公司开办了木船、渔帆船保险，保险费率低而出险多赔付率高，1953年整顿业务时也决定停办。农村保险业务同样存在保险费过高的问题，如牲畜保险，曾有一段时期死亡牲畜尸体与活着的牲畜价钱相差不大，而保险公司保险费率仍未及时调整，结果农民认为牲畜“死活够本”，退出了保险。建国初期农村保险费负担还比较重，如果农作物保险、耕畜保险、毛猪保险以及其他财产保险全部投保，保险费一般占农业生产合作社总收入的2%左右，负担保险费还比较困难，[36]过高的费率影响了农村保险业务的展开。这说明保险费率不合理是影响建国初期我国保险市场进一步发育的重要因素。
     弊病之三是保险队伍素质不高，影响业务的展开。保险业从业人员需要较高的业务素质，从宣传保险公司的险种，到发展客户、为潜在的客户计算收益，到办理保险手续，再到理赔等各个环节都需要有专业知识。保险业对从业人员的要求是很高的，但建国初期我国保险队伍的整体素质却不高。为了迅速开办保险业务，中国人民保险公司不顾客观现实，滥铺摊子，滥收干部，结果造成机构膨胀人员素质低下的弊病。保险干部不少不懂业务，不仅不利于展开业务，反而损害了保险业的发展。如在牲畜保险中，工作人员只求]图完成任务，工作简单粗糙。在农户投保时，对投保牲畜不注意体检，不严格掌握牲畜的评议价值，致使许多不符合条件的老牛、病牛也保了险，更严重的是许多投保牲畜只凭村干部开个名单，手续混乱，帐目不清。在理赔时，对不该赔的保户却乱赔、错赔，对该赔的保户却不赔。遇到死亡率较高的季节，又存在不及时支付赔款的现象。[37]基层干部在开展工作时，为完成任务不惜采取恐吓、欺骗、威逼、乱扣帽子以及登记摊派等各式各样强迫命令和违法乱纪的手段。结果把好事办成坏事，严重毁坏了保险公司的信誉，保险公司赔了钱，农民还认为是负担。[38]
     弊病之四是经营成本奇高，导致效益低下。建国初期中国人民保险公司经营保险业务，从未将经济效益放在首位，保险公司在经营思想上只是把自己当作一个国家行政管理部门，官僚作风极重。在经营中，中国人民保险公司不思经营成本高低，招致经济效益低下。中国人民保险公司人浮于事的现象比较普遍，据1956年的一份统计，绝大多数省市保险公司的非业务人员占全部人员的50%左右，详细情况见下表3。
     表3    中国人民保险公司部分省市干部构成表
    地区    总人数          业  务  人  员    非  业  务  人  员
       人数  占总人数%    人数    可精减人数
    合计  5614      3019    54        2595    1046  
    江西    860      571    66        289  
    贵州    322      189    59        133          36  
    辽宁    1679      971    58        708        208  
    上海    706      354    50        352        170
    湖南    1119      545    49        574      293  
    甘肃    538      235    46        303      182  
    内蒙    390      154    39        236      157
    注：1，本表资料来源：《1953——1957中华人民共和国经济档案资料选编·金融卷》第614页。
    2，可精减人数按业务人员占总人数66%、非业务人员按34%计算。
     除非业务人员过多外，中国人民保险公司还存在编制过大，业务经费开支过多的缺点。如1953年中国人民保险公司机构迅速铺开，但重数量不重质量，机构多，  人多，开支大量增加，而业务却上不去，不少县支公司入不敷出，有的甚至支出超过收入一倍。[39]又如公民财产保险，办理对象分散，保费收入低，手续繁杂，经费开支很大，据1956年不完全统计，全国保费收入131万元，支出140万元，其中赔款占15.48%，业务支出占3.88%，人员经费占87.34%，亏损7.06%。[40]又如简易人身保险1956年费用支出和业务支出（不包括赔付与退保金）占当年保费收入的54.03%，其中工资、福利费、行政管理费共为46.39%。[41]苏联1954年经营长期寿险费用支出占保费的19.3%，[42]与之相比，中国人民保险公司差距极大。
     （三）    停办国内保险教训深刻
     从1949年到1958年短短的几年中，国内保险经历了先是1953年停办农村保险、整顿城市保险，继之1958年完全停办国内保险的曲折。停办国内保险的教训是极其深刻的。
     1953年国家决定停办农村保险的原因，一是业务上草率发展，在条件尚不成熟时提出“全面开展”，“普遍重点试办”；二是经营亏损。草率发展造成地方干部强迫命令、违法乱纪，官僚主义横行，其结果不仅损害了国家保险公司的信誉，更为严重的是败坏了中国共产党和政府的形象，这是党和政府不能容忍的。业务经营的亏损需要由国家补助，这也是党和政府无法接受的。因而停办农村保险是必然的。1958年停办国内保险是由于人民公社的兴起。当时认为，人民公社规模大、人多、劳动力集中调配、资源雄厚、后备力量强，抵抗和抑制自然灾害的能力大增强，公社有能力弥补灾害损失，即使发生大的灾害，公社之间可以互相支援，必要时财政也可以帮助。所以，人民公社保险可以代替国家保险，农村保险没有必要再办理了。而由于人民公社化和供给制的实现，城市业务总趋势也是收缩停办。显然1958年决定停办国内保险主要是由于政治因素造成的。可以说，建国初期政府行为对国内保险市场的快速发展起了关键的推动作用，但也对1953年农村保险停办和1958年全国国内保险的停办的起了决定因素。
     停办国内保险教训是深刻的。其一，实践证明，人民公社的社会保险并不能代替国家保险。人民公社虽然从规模上看已经相当可观，但总的经济实力并不强，这一道理正如成千上万的小木船堆在一起不是航空母舰一样。人民公社体制从1958年创立到1984年结束，其在社会保险方面的作用微乎其微。当农村受灾时，人民公社的自身力量抵御不了时，救灾途径只有两条：要么国家财政救济，要么发放贷款，计划经济体制下国家财政救济毕竟有限，而银行贷款需要偿还。相比之下，农村保险是一种成本小而保障得力的抵御风险的有效选择。由此而言，取消农村保险的极左做法使农村经济发展缺少了抵御风险的有力武器。
     其二，实践证明，财政补助也不能代替保险。在中国人民保险公司决定实行停办强制保险时，曾认为强制保险是国家财政“倒口袋”，随着国家财政后备力量的增强和国营企业经济核算的建立，国营企业的财产如遭受意外灾害，可通过国家财政给以补偿，没有必要再办保险。[43]但实践表明，在计划经济体制下，企业财产的一般损失不可能以后备财政来解决，只能依靠企业自身消化，这将不仅造成资金分散，还会影响正常生产经营，而且遇上大的灾害企业不一定能抵御得了。强制保险虽然有国家财政“倒口袋”之嫌，但不能笼统地说全是倒口袋。国家开办强制保险，依靠扩大保险覆盖面来积累保险基金，抵抗经营风险。从这一意义而言，强制保险具有积极作用，国家财政补助与国家保险各有作用，二者是不相互替代的。
     其三，广大企业与社会公众来一直都有保险需求，但长期被忽视。由于我国经济发展的不平衡性，部分地区、部分企业可能不需要保险，或没有认识到保险的作用，但也有不少经济发达的地区、风险较大的行业、人群迫切需要保险。例如对于公民财产险，据调查，建筑条件较差、人口居住面积稠密、防灾条件也差的地区，居民迫切需要保险；目前需要虽不十分迫切、但经宣传解释后感到费用不多却可预防万一的潜在投保人，也不在少数。[44]又如农村保险，1953年停办时东北地区就因农村经济发展较快，马匹多价值高，需要牲畜保险，有的地方自己组织互助性的“小保险”。[45]在农业合作化中，初级社阶段由于牲畜采取私有公用方式，牲畜主人的所有权与初级社的使用权分离，在牲畜主人与初级社之间易产生矛盾，农村对牲畜保险的需要也极为迫切。[46]而部分地区国有企业也有参加保险的意愿，如全国国内保险停办后，上海、广州、哈尔滨、天津等地继续办理企业财产保险、运输保险、公民财产保险、简易人身保险等自愿保险，直到“文化大革命”的爆发才被迫中断。[47]这从另一侧面证明我国社会是需要保险的。
     由是观之，停办国内保险的负面作用是相当大的。国内保险业务中断二十余年，使我国保险市场的发展失去了连续性，其消极因素至今影响我国保险市场的发育。
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    注释:
    [1]  《当代中国的保险事业》，第27页，当代中国出版社，1996年。
    [2]  胡景云：《八个月来保险工作》，中国社会科学院、中央档案馆编《1949——1952中华人民共和国经济档案资料选编·金融卷》，147页，中国物资出版社，1996年。同名书下称《1949——1952金融卷》。
    [3]  《当代中国的保险事业》，第55页，当代中国出版社，1996年。
    [4]  《当代中国的保险事业》，第37页，当代中国出版社，1996年。
    [5]  1950年3月29日中国人民银行总行制定的《私营保险业暂行管理办法草案》特地指出私营保险业“系指经营保险业务之保险公司，保险代理人，保险经纪人及保险公证人”，参见《1949——1952金融卷》第149页。
    [6]  《当代中国的保险事业》，第55页，当代中国出版社，1996年。
    [7]  五十年代由于外商保险公司于1952年底退出中国保险市场，私营保险公司及公私合营保险公司多在中国人民保险公司指导下开展业务，且所占市场份额很小，本文主要讨论中国人民保险公司的保险业务。
    [8]  《中国人民保险公司牲畜保险办法》1951年7月10日，《1949——1952金融卷》第724——727页。
    [9]  《中国人民保险公司北京分公司：总公司营业部一年来的工作，1950年》，《1949——1952金融卷》，第734页。
    [10]中国人民保险公司：《第五次全国保险工作会议总结》，中国社会科学院、中央档案馆编《1953——1957中华人民共和国经济档案资料选编·金融卷》，第514页，中国物价出版社2000年9月。同名书下称《1953——1957金融卷》。
    [11]  《中共中央财经委员会关于全国保险会议情况的报告，1950年9月30日》，《1949——1952金融卷》第719页。
    [12]  《当代中国的保险事业》，第72页，当代中国出版社，1996年。
    [13]  中国人民保险公司：《农村保险四年工作总结》，《1953——1957金融卷》，第548页。
    [14]  《当代中国的保险事业》，第118页，当代中国出版社，1996年。
    [15]  中国人民保险公司：《1956、1957两年保险工作总结》，《1953——1957金融卷》，第559页。
    [16]  《当代中国的保险事业》，第124页，当代中国出版社，1996年。
    [17]中国人民保险公司：《1956、1957两年保险工作总结》，《1953——1957金融卷》，第561页。
    [18]  《当代中国的保险事业》，第123页，当代中国出版社，1996年。
    [19]  《中国人民保险公司棉花收获保险办法》，1951年8月31日，《1949——1952金融卷》第730——732页。
    [20]  中财委：《财产强制保险条例》，《1949——1952金融卷》，第663——667页。
    [21]  参见《保险费率对比表》，《当代中国的保险事业》，第89页，当代中国出版社，1996年。
    [22]  参见《当代中国的保险事业》第69页，当代中国出版社，1996年。
    [23]《财政部党组关于第四次全国保险会议的报告》，《1953——1957金融卷》，第593页。
    [24]中国人民保险公司：《1956、1957两年保险工作总结》，《1953——1957金融卷》，第596页。
    [25]中国人民保险公司：《1956、1957两年保险工作总结》，《1953——1957金融卷》，第559页。
    [26]参见《当代中国的保险事业》第77页，当代中国出版社，1996年。
    [27]  《中央财政部关于第三次全国保险会议情况综合报告》，《1949——1953金融卷》，第716页。
    [28]  中国人民保险公司：《1953年度决算分析》，《1953——1957金融卷》，第600页。
    [29]中国人民保险公司：《1954年度决算报表分析说明》，《1953——1957金融卷》，第604页。
    [30]中国人民保险公司：《1955年度决算分析（草案）》，《1953——1957金融卷》，第606页。
    [31]中国人民保险公司：《1955年度决算分析（草案）》，《1953——1957金融卷》，第607页。
    [32]参见《当代中国的保险事业》第127页，当代中国出版社，1996年。
    [33]中国人民保险公司：《1956年、1957年两年财产保险工作总结（草案）》，《1953——1957金融卷》，第577页。
    [34]  参见《保险工作的方针》，《1949——1953金融卷》，第645——647页。
    [35]  参见H.范里安：《微观经济学：现代观点》，上海三联书店2000年7月，第755——763页。
    [36]《  财政部关于第五次全国保险工作会议的报告》，《1953——1957金融卷》，第554页。
    [37]中国人民保险公司：《1956年、1957年两年保险工作总结（草案）》，《1953——1957金融卷》，第560页。
    [38]  《中央财政部关于第三次全国保险工作会议情况综合报告》，《1953——1957金融卷》，第716——717页。
    [39]  中央财政部：《第三次保险会议情况及结束农村保险业务的综合报告》，《1953——1957金融卷》，第547页。
    [40]中国人民保险公司：《1956年、1957年两年财产保险工作总结（草案）》，《1953——1957金融卷》，第577页。
    [41]中国人民保险公司：《1956年、1957年两年人身保险工作总结（草案）》，《1953——1957金融卷》，第567页。
    [42]中国人民保险公司：《1956年、1957年两年人身保险工作总结（草案）》，《1953——1957金融卷》，第567页。
    [43]  《财政部党组关于第四次全国保险工作会议的报告》，《1953——1957金融卷》，第511页。
    [44]中国人民保险公司：《1956年、1957年两年财产保险工作总结（草案）》，《1953——1957金融卷》，第576——577页。
    [45]  中国人民保险公司：《农村保险工作四年总结》，《1953——1957金融卷》，第549页。
    [46]中国人民保险公司：《1956年、1957年两年保险工作总结（草案）》，《1953——1957金融卷》，第559页。
    [47]参见《当代中国的保险事业》第128——135页，当代中国出版社，1996年。