朱玲等：《以工代赈与缓解贫困》一书再版序言

    《以工代赈与缓解贫困》一书出版至今已整整20年，此间中国在减少绝对贫困方面成绩斐然。以世界银行制定的贫困标准（每人每日平均消费或收入1.25美元）衡量，中国的城市贫困发生率从1981年的44.5%降至2008年的0.9%。同期，农村贫困发生率从94.2%降至22.3%。在中国政府实施的2011–2020扶贫计划中，农村贫困线提高到年人均纯收入2300元。以2005年的平价购买力计算，这相当于每人每日收入1.8美元。据此估算，2012年农村贫困发生率为10.2%，大约1亿贫困人口。  
     上述成就，在很大程度上归因于市场取向改革中的高速经济增长和综合扶贫措施，以工代赈就是这些措施中的一项。其主要内容在于，政府投资于贫困地区的基础设施建设，在为当地经济增长创造条件的同时，为贫困人口提供短期就业和收入。本书的任务，是采用实证研究方法，通过考察以工代赈项目对贫困地区农户的就业、收入和营养状况的影响，确认它对缓解贫困的作用。
     在中国经济改革刚刚启动的1978年，农村口粮短缺的贫困人口高达2.5亿人。中央政府在推进农村改革的同时，于1982年在甘肃宁夏开始实施扶贫计划，将目标设定为解决贫困人口的温饱问题。1986年，这一目标即纳入全国性的反贫困战略。在此背景下设计的以工代赈政策，尤其强调改善贫困地区农户的生产和生活条件。1985-1997期间，中央政府下拨价值298亿元的粮食、食油、棉花、布匹和中低档工业品，用于道路和饮水设施建设、中低产田改造、河道疏浚、贫困户房屋和卫厕修建等项目。贫困地区的农户通过参与项目，获得作为劳动报酬的实物或工业券。
     上世纪90年代末，中国进一步从计划经济向市场经济转型，政府无需继续调拨处理积压的库存工业品。与此同时，贫困人口的食品保障目标业已实现。政府投向以工代赈项目的资源因而也改用资金形式。2002-2010期间，592个国家重点贫困县每年获得的以工代赈资金共计40亿元左右。项目的直接效益表现为，新增基本农田350万公顷；新建及改扩建公路里程95.2万公里、新增教育卫生用房350万平方米；为5680万人口和5000万牲畜解决了饮水困难。到2010年底，国家重点贫困县中有  60.9%的农户得到管道或深井供水，88.4%的农户用上了旱厕或水冲式卫厕。此外，有88.1  %的村庄通公路，98%的村庄通电，还有92.9%的村庄通电话。
     以工代赈项目通常在农闲时节实施，而且尽可能采用劳动密集型技术，以方便农户参加项目并获得新增非农收入。参加者的项目所得取决于个人技能、劳动日数量、项目时长和当地工资水平。通常，工匠或机械操作者的工资至少为普工的一倍。近年来，中央政府还在以工代赈计划中明确划定劳务支出额。例如，2009年的以工代赈计划规定，6.55亿元作为劳务支出（约为投资总额的16.4%），必须直接发放给参加工程建设的贫困农民。值得注意的是，以工代赈项目还有第二轮的就业和收入创造效应。例如1985-1987期间，在贵州偏远山区建成公路2150公里之后，公路沿线新增小型矿业企业1331个，新增就业岗位13万之多。
     最近20年里，中国工业化和城市化加速，大约2.6亿农村劳动力向本地非农产业和城市工业服务业转移。迁移劳动者多为青壮年，2012年，30岁以下的年轻人占比为36.8%，女性占比为33.6%。迁移劳动者带回家乡的务工所得，使得农户收入结构发生显著变化。在全国农村平均每户劳动力和人均纯收入中，非农劳动力和非农收入占比从2000年的29.7%和53%，增加到2008年的41%和61.7%。然而，贫困户的同类指标水平明显低于全国平均值，2010年的非农劳动力和非农收入占比分别为23.9%和49.1%。
     为了增强贫困人口从经济增长中获得机会和分享收益的能力，中央政府自2004年以来拨付30亿元，实施名为“雨露计划”的农村外出劳动力培训项目。到2010年底，已有400万农村青年接受培训，其中80%的人实现非农就业；与未接受培训的同类劳动者相比，他们的人均月工资高出300-400元。与劳动力培训相互补充的，还有以下社会经济发展措施和人力资源改善项目：
     第一，将社会保障体系从城市延伸到农村。当前，新型农村合作医疗制度已覆盖95%以上的农村人口；2009年底，新型农村社会养老制度开始试行，60岁以上的老人每月至少可以领取非缴费型养老金55元；农村最低生活保障制度建立，2012年,  领取低保金的农村住户达2800万户，5300万人，平均每人每月领取金额104元。
     第二，自2012年始，在全国22个省（区、市）的集中连片特殊困难地区共计699个县实施营养改善计划，为中小学生提供免费午餐，惠及了2600万名农村学生。
     第三，同年，在中西部10个省/区100个贫困县实施婴幼儿营养干预项目，对6-24月龄的农村婴幼儿免费添加作为辅食的“营养包”。
     最近，在经济增长减速、人口红利消失和社会均衡不足的情况下，中央政府提出了“精准扶贫”的理念。这无疑需要继续创新扶贫机制，因而也需要回顾和总结以往的经验。《以工代赈与缓解贫困》一书再版的意义或许正在于此。借这个机会，我们向出版和再版本书的上海三联书店和上海人民出版社及上海世纪出版集团格致出版社表示衷心的感谢，同时向20年前撰写原版序言的百岁老人杜润生先生致以深切的敬意。
    朱玲、蒋中一，2014年2月，北京
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