Ahmad教授：将地方政府的债务规范化公开化

    （出访报告） 朱玲 伦敦经济学院教授Ehtisham Ahmad在国际货币基金组织（IMF）工作过20年（1990-2010），曾担任过财政事务部主任、高级顾问和董事会执委，此间还分别参加过世界银行和国际货币基金组织的中国专题研究小组。他与Nicholas Stern勋爵（曾任世界银行副行长兼首席经济学家）合作的专著《发展中国家财税改革的理论和实践》（1991），与AmartyaSen（诺贝尔经济科学奖获得者）等人合作的专著《发展中国家的社会保障》（1992），以及独著《财政分权化的支出》（1998）一书，在发展经济学和公共经济学领域影响深远。近年来，Ahmad教授又发表了一系列有关财政联邦制和地方财政问题的研究成果。例如：与Vito Tanzi合著的《财政分权管理》（2002），独著《财政联邦制手册》（2006），与Al-Faris合著的《中东财政改革》（2010），以及与Giorgio Brosio合著的《有效的财政联邦制与地方财政》（2011），等等。 2011年6月19-23日，笔者在德国波恩的国际会议上获悉，Ahmad教授正在研究中国的财政风险问题。与他多次交谈并阅读其讲演大纲后，将他的主要看法归纳如下： 第一，欧盟国家的债务危机，对世界上所有国家的经济和财政都产生了不利影响，对外贸易依存度越高的国家，特别是与欧盟贸易越密切的国家，受到的影响越大。当年希腊入盟前，Ahmad教授负责财政评估。结论是希腊财政高风险，不符合进入欧盟的条件。但欧盟出于政治考虑，未采纳评估报告的结论和建议，如今不得不自食恶果。然而当前最大的风险并非来自希腊，而是那些将会像多米诺骨牌一样倒下的爱尔兰、西班牙和葡萄牙等国。西班牙私营部门无力偿还的银行债务数十倍于希腊，如今欧盟还没有找到处理西班牙危机的办法。印度经济对外依存度较低，可能会像躲过2008年金融危机的冲击一样，整体经济不至于因西班牙危机伤筋动骨。中国经济的对外依存度较高，欧盟是中国最重要的贸易伙伴之一。因此，欧盟危机对中国的影响将会远超印度。不过，中国正在扩大对拉美和非洲的贸易和投资，这会在一定程度上分散欧盟危机带来的金融和财政风险。 第二，以分税制为标志的中国1994年财政改革，是一次卓越的制度创新。此后的预算和税收制度变动，也有利于社会经济发展。1994年改革的特点在于，财政收入集中化而支出分散化。从政治经济学角度来看，这不但使中央政府能够通过财政转移，平衡地区之间的公共投资和公共服务供给，而且还通过税收返还制度，保持了对地方经济发展的激励。此后的宏观经济指标显示，这次财税改革稳定了经济，并为持续增长奠定了基础。继这次改革之后采取的政策措施，例如取消预算外收支制度，将增值税推广到服务行业，以及试行房产税等等，都有助于简化、规范和巩固财税体系。 第三，1994年的改革留有尚未完成的步骤，加之社会经济发展中新增财政需求的压力，使得当前的制度安排不足以应对系统性的财政风险。一方面，城镇职工养老保险改革不彻底，在从现收现付制向基金积累制转型时，大批国有企业员工的基金积累问题没有解决。这笔隐形债务，必将随着人口老龄化加剧而加重财政负担。另一方面，分税制确定了中央和地方政府的税收责任，却没有明确划分支出责任。随着新增社会政策的实施，层级越低的政府，财政支出压力越大。可是，层级较低的政府税收来源也较少。结果是，公共服务供给不足，收费项目激增。同时，地方政府间接借债的规模日益扩大而且透明度不高。这是当前中国财政体系中亟需关注的风险。 Ahmad教授认为，在发展中国家当中，中国政府的执行力是出类拔萃的，完全可以采取进一步的财政改革措施，来应对社会经济形势变化，并对地方政府的债务实施有效管理。这些措施分为两类，第一类措施的作用，是在省级及其以下的层面，将地方政府的税收和支出联系起来，以实现更高的财政效率和更严格的硬预算约束： （1）增加地方政府的税源，例如开征资产税和环保税; （2）用增值税或个人所得税包括、取代营业税，同时调整分税安排和财政转移制度。 第二类措施，属于风险管理： （1）修正预算法，将地方政府的借贷正规化。这其中，需要设立严格的借贷条件，例如债券的发放和流向，等等。同时，还需要体现地方公共投资的优先序，避免仅仅强调物质的基础设施投资而忽视人力资本投资需求。 （2）引入信用分级制度，向市场公布地方政府的信用等级和借贷信息。 （3）由财政部和人民银行实施对地方政府债务的风险监测。 Ahmad教授对中国财税体制的研究结果，或许和国内一些财政金融专家的看法大致相似。值得注意的是，他的研究置于丰富的国际比较基础之上，同时具有宽阔的发展经济学视野。因此，他在讨论债务危机处方时，并非是“头疼医头脚疼医脚”，而是注重财税改革对基础设施、公共服务和社会保障供给、以及对经济结构调整、经济增长和地区平衡发展的促进作用。鉴于此，笔者认为，中国的财税决策部门有必要通过建立专家咨询小组，吸纳熟悉中国业务的资深国际专家，为风险管理出谋献策；政策研究和学术研究机构，也可以通过举办年度论坛，建立与国际公共经济学家的常规学术交流和政策对话渠道。 （2011年7月3日，北京）
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