如何把“新36条”由决策意志转化为政策执行力

                            经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2010年第43期（总第1062期）      2010年6月2日（星期三）
         中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
    经济热点分析
    如何把“新36条”由决策意志转化为政策执行力
     2005 版“非公经济36条”曾经带给民营经济无限发展的希望，也得到了各界的高度评价，然而配套措施落实的不到位，最终使得民营经济的发展遇到诸多的困难和限制。结果并不尽人意。2010年5月13日，国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资发展的若干意见》，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域，这也被各界解读为“新36条”。该条例出台后，影响民营经济发展的重重屏障能否消除？可供操作的配套措施能否真正落实……对此，理论界及业内人士也进行了广泛的讨论，发表了各自的观点。我们收集了相关的信息资料，供研究人员参阅。
    “新36条”推出的背景与现实
     由于种种原因，“非公经济36条”中的一些政策措施尚未真正落实到位。在市场准入方面，“非公经济36条”明确规定，允许外资进入的行业和领域，也允许国内非公有资本进入，但根据有关方面的调研情况，目前全社会80多个行业，允许外资进入的有62个，允许民间资本进入的只有41个，统计表明，民间投资在传统垄断行业和领域所占比重非常低。这也是“新36条”推出的大背景。
     2010年5月14日《上海证券报》报道指出，“非公36条”出台一年之后，国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，随后，2007年出台的《反垄断法》更是对国有经济绝对控股重点行业做出相应规定。但由于没有配套细则等原因，相关政策的执行效果并不理想。截至2008年，我国私人控股在电力、热力生产和供应链中只占13.6%，金融业占9.6%，在信息传输计算机服务和软件业中占7.8%，在交通运输仓促和流通业中占7.5%，水力、环境和公共设施管理业中只占了6.6%。
     中国政法大学教授刘纪鹏在2010年5月14日《世华财讯》发表的访谈中指出，目前中国垄断行业中民营企业进入比例不到20%，铁路行业仅为0.6%，可见垄断性行业的民间投资比重过低。2008年私人控股投资占投资总额比例，按行业划分为：电力燃气和水生产供应业12.87%，金融业9.48%，水利、环境和公共设施管理业6.14%，交通运输、仓储和邮政业5.89%，电信和其他信息传输服务业1.18%。
     另据统计，民间资本向来“不差钱”，仅浙江一带长期活跃在市场的民间资本超过1万亿元。在中央政府加大国有投资之际，它们却处在“出口受阻、国内投资不畅”的内外夹击中。2009年全国投资增长31%，其中国企投资增长40%-50%，民营投资只增长27%。
    “新36条”新在哪里？
     1. “新36条”更加明确和具体。2010年5月14日《新华网》载文称，此次出台的新政策进一步放宽了民间资本准入领域，准入领域由“非公经济36条”提出的7个方面，具体化到交通电信能源基础设施、市政公用事业、国防科技工业等6大领域16个方面，范围更加具体，领域更加宽广。在前述《上海证券报》的报道中，全国工商联政策研究室主任陈永杰认为，与“非公36条”相比，“新36条”对相关领域的态度，则从“允许”转为“鼓励”，并且增加和细化了鼓励进入的领域，如增加了政策性住房建设、商贸流通，对其他领域也有了更明确的细化解释。此外，“新36条”提到要规范设置投资准入门槛。这种提法是很有针对性的。 “新36条”还明确界定了政府投资范围，要求政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。这是第一次明确界定政府投资的范围。 “新36条”还提到，国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间。这把国有资本的范围做了进一步的界定，此前也是没有的。
     2010年5月17日《凤凰网财经》披露了东方证券研究所策略团队对两个 “36条”的对比：首先，2005年的（“36条”）是针对非公有制经济的，2010年的“新36条”则是针对民间投资的，后者范围小一些；此外，“新 36条”突出执行性和操作性，提出了细化到二级科目的领域。在“新36条”中，民间投资的领域和范围得到更进一步的拓宽。中央鼓励民间资本进入石油天然气勘探开发领域、部分铁路支线或干线建设、医疗和教育等社会事业领域、政策性住房等。
     2.首次明确民办社会事业的地位和定位。李芃在 2010年5月13日《21世纪经济报道》上指出，文件提出“将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充，统筹规划，合理布局，加快培育形成政府投入为主、民间投资为辅的公共服务体系”。这是在整个社会公共事业体系中，首次正式明确了民办社会事业的地位和定位。这不仅反映了对民间投资作用的进一步肯定，也符合当前改革的现实进程：重点落在民生领域。不仅如此，《若干意见》涉及民间资本进入社会公共事业的一些具体问题。比如第十四条“鼓励民间资本参与发展医疗事业”，就涉及民营医疗机构参与医疗保险定点服务、其作为非营利性医疗机构的税收政策落实、以及人才流动等对民营医疗机构的生存与发展至关重要的问题，显示出积极的信号。
    “新36条”的意义和作用
     1.从源头上分流、疏导过剩民间金融资本。2010年5月17日《国际财经时报》董登新的文章指出，“新36条”的新政出台，意味着我国民间资本终于拥有了进入各类非禁入性领域进行实业投资的合法管道，从源头上分流、疏导过剩的民间金融资本，让它们实至名归、回归正业，疏胜于堵，政策导向强于政策打压。
     在2010年5月15日《南方日报》的文章中，刊登了多位专家学者对“新36条”的意见和作用作出的评论。国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松指出，降低管制行业和垄断行业进入壁垒，是引导私有资金流向、推进金融资产合理化配置的有效途径。北京大学房地产研究所所长陈国强指出，经济复苏方面，如果各方民间投资一直起不来，势必造成过度依靠房地产的经济模式，由此造成了全民炒房和房地产泡沫隐忧。“新36条”在房地产调控的当下，充分调动民间投资的力量来代替对地产投资的过度依赖。
     2. 扶植民营企业可保经济持续稳定发展。北京科技大学经济管理学院教授赵晓认为，地方政府要找到持续不断的税源，中国经济也要找到新的增长点，这就要求对房地产调控的同时，必须扶植民营企业。国家信息中心高级经济师祁京梅表示，打破垄断领域允许民间资本介入，对收入分配改革，以及产业结构调整，培育市场公平环境，引导社会资金投向实体经济等均有好处。陈杰认为，‘新36条’扩展了一些领域，使得闲置的民间资金能找到投资方向和领域，文件出台主要是为了使内需增加动力，在一定的意义上起到了接替4万亿投资的作用。
     2010年5月14日《21世纪经济报道》报道了袁钢明的观点，他认为目前出台鼓励民间投资的政策，有利于改变此前在各个投资领域出现“国进民退”的情况，有利于经济整体向好。房地产市场调控后，整个经济将出现下行，如果再不出台促进民间投资的政策，预计投资要下滑，拖累整个经济。
     2010年5月14日《每日经济新闻》引述中国民营经济研究会顾问保育均的看法认为，在解决了国有经济后，现在需要利用政策，引导民间投资进入实体经济。这一路径如果打通，将为经济发展注入新的资本血液。这也意味着，我国经济在国有经济与民营经济两方面，都获得了新的发展动力。
     3.发展民营经济将为中国未来的市场经济奠定良好的微观基础。经济学博士马光远在2010年5月17 日《经济参考报》上指出，发展民营经济首先要解决认识和理念问题，即充分认识到启动民间投资不仅仅是救急，是充当公共投资的接力棒，是为中国未来的市场经济奠定一个良好的微观基础。
     2010年5月15日《中评社》发表的文章指出，此时出台“新36条”，其意义不仅是“国退民进”问题，也不仅仅是经济动力增长切换的问题，它反映了国家对反危机治理机制方面更深层次的考量。好的制度依靠的不是政府的经济反哺，而是打破垄断，制度保障的经济自由、产权自由和流动自由等，让更多的要素流动起来，相信“新36条”松绑的不仅仅是民间资本，也是政府自己。
     2010年5月17日《文汇报》记述的上海社科院世经所副研究员王中美认为，“新36条”最引人关注的，是对于一些关键性的瓶颈问题不再回避。《意见》明确提出，规范设置投资准入门槛，创造公平竞争、平等准入的市场环境；市场准入标准和优惠扶持政策要公开透明，对各类投资主体同等对待，不得单对民间资本设置附加条件。
     4. 鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行亮点突出。中山大学岭南学院金融系主任陆军认为，本次鼓励民间资本进入金融领域的一系列措施中，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行这一条亮点突出。如果民间资本可以‘发起’村镇银行，那整个银行业的结构体系会进一步丰富，突破意义非常大。中央财经大学金融学院教授郭田勇认为，这实质上为小额贷款公司变身村镇银行开了一条路。如果能变身村镇银行，小额贷款公司的融资问题无疑迎刃而解。
    “新36条”难在真正落实
     2010 年5月17日《中国经济时报》报道了两位业内专家及网友发表的观点。保育均说，5年前国务院出台的“非公经济36条”，相关部门不理睬、不作为，也缺乏监督，使好政策得不到落实；这次国务院又出台“新非公经济36条”，对民（私）营经济发展带来了利好，关键是要解决两个问题：谁来贯彻落实的问题和谁来监督的问题。为了保证贯彻落实国务院此次出台的《意见》，政府相关部门应出台细则逐步落实，还要有监督，有专门的机构和人员对《意见》是否落实进行监督。同时，他希望垄断集团能够顾全国家大局，能舍得一己的私利，对民间资本放开。还有一位网友建议：鼓励和引导还要监督和检验，国计民生领域决不能放进“毒民资”、“黑民资”。
     国家发改委投资研究所研究员、中国投资协会会长张汉亚在2010年5月14日《新华网》阐述了他的观点，认为，宏观政策能否转化为民间投资的实际推动力，下一阶段首先要看政府职能部门对国务院政策的执行力度。绿灯是亮了，但具体的道路通不通还是个问题。允许民间资本进入更多领域和行业，无疑将对国有或国有控股企业形成竞争压力，不排除部分国有资本会利用自身的话语权和影响力，变相设置“玻璃门”、“弹簧门”。发展私营经济最关键之处已不是行业准入问题，而是融资问题，在这方面，政策还需要更加明确和具体。
     2010年5月15日《新浪网》刊登刘杉的文章指出，此番中央政府发文鼓励民间投资，并强调“非禁即入”，无疑历史意义巨大，但若达到政策本意，仍有三个问题待解。首先，管制部门能否真正放松管制让人怀疑。长期以来，行业管制导致部门权力巨大，进而滋生寻租行为，放松管制即意味着原有既得利益丧失。因而，不可指望管制当局能够主动行事，放弃权力。为促其转身，还须相关实施细则配套，并加以法律和政治监督。其二，国有企业怎样定位不得而知。垄断性行业长期为国企控制。为维护既有利益格局，难免会出现官商联手阻碍民间资本进入的可能。因而，必须规范国企边界，约束其市场行为，这有待国企改革进一步深化。其三，民间资本如何生存令人担忧。垄断行业发展空间巨大，但投资要求颇高。民间资本相对弱小，如果贸然进入，恐体质虚弱，难禁风雨。想站稳脚跟并长大成人，仅靠民企自身努力并不现实。因此，政策能否有所倾斜，对民间资本进行扶持值得期待。
     如此看，启动民间投资看起来风景很美，但打破“玻璃门”仍需时间和气力。
     2010年5 月14日《中国经济网》引述东方证券研究报告的观点认为，为促进民间投资，操作层面上的政策还需要进一步细化。民间资本要进入交通、电信、能源行业、市政公用事业等非传统民营经济领域，不仅仅是简单的市场准入问题，还涉及到事业单位改革、社会体制改革等一系列棘手问题。
     2010年5月15 日《华夏时报》刊载了张汉亚的观点，关于行业准入的问题，“民间投资36条”差不多罗列了20条专门谈各个行业如何准入，并提出了一些具体的措施。然而在现实中，打破垄断却又绝非易事。铁路行业一直是允许进入，但民营资本先天具有追逐利润的特性，在进入铁路行业之后，发现铁道部统一管理，统一定价，没有自主经营权和定价权，所以很多只好退出了。此外，国资委规定军工、电信、石化等七大行业的国有资本要有绝对的控制力，这就意味着在这些领域，民营资本的进入几乎是不可能的。这些状况没有改变，民营资本怎么进？在垄断壁垒短期内难以改变的时候，民间投资的突破口最好选择在战略性新兴产业，因为这一领域实力雄厚的国有企业很少涉足，行业竞争不激烈，国家不仅重视而且还有扶持政策，是当前不错的机遇。
     马光远在2010年5月14日《董事会》发表的观点称，对“民间投资36条”的最大担心有两点：其一，受垄断利益集团的阻碍，对民间资本开放的领域基本属于安慰性的；其二，政策的操作性依然不够，没有为民间资本进入垄断领域，改造中国经济的基因给予足够的政策支持，成为望梅止渴之举。
     马光远还在2010年5月15日《青年时报》发表文章指出，“民间投资36条”无论是基本精神、内容，还是基本要求，和五年前颁布的“非公36条”并无多大的分野。比如，在投资领域上，“民间投资36条” 鼓励和支持民间资本进入的领域，“非公36条”亦基本覆盖，只是更加具有操作性。“民间投资36条”并没有很大的实质性的突破，在电信、石油等领域，民间资本只能以参股，而不能以独资、控股的方式进入，五年前如此，五年后依旧。特别是，一些所谓的对民间开放的投资领域，其实是一些国有资本根本不愿进入的领域，或者是赢利微薄的领域，或者是急需资金的领域。比如，“民间投资36条”列举的经济适用房、公共主体住房等保障性住房建设领域，国有资本根本不愿意投入，本来就属于一个不赚钱的公益行业；再比如，在金融服务业方面，“民间投资36条”提出鼓励民间资本兴办中小城镇金融机构，发起和参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金辅助社等金融机构。而村镇银行也好，农村金融机构也罢，也属于风险极大。在这种情况下，“民间投资36条”极有可能沦为仅仅应付民间呼声的一个软性政策而已，属于暴利的垄断领域，国有资本未必会让出地盘。
     2010年5月15日《南方日报》刊载陈永杰的观点，指出，“新36 条”是非公经济36条的继续和深化，但是，在很多专业人士看来还有不尽如人意处。比如《意见》未明确提及“垄断行业”，对“加快垄断行业改革、推进投资主体多元化”也缺乏具体政策。国家要鼓励、引导民间投资，非常重要的就是解决民营企业的融资渠道问题。但此次《意见》对此缺乏“进一步的表述”，在民营经济获得金融支持方面，政策力度还不够。
    理论界就如何启动激活民间投资提出的政策建议
     1、改革清理体制性政策性障碍    确定两大经济主体的定位。据2010年5月14日《经济参考报》的报道，国家发改委经济所经济形势研究室副主任樊彩跃表示，国务院的精神关键在于落实，下一步，应尽快把改革和清理制约民间投资增长的体制性和政策性障碍作为宏观调控的一项至关重要的内容，尤其是垄断行业改革，比如说铁路行业，全面激活民间投资。陈永杰认为，民间投资的启动离不开民营经济的大发展，那么，如何促进民营经济更好的发展？当前十分重大的问题是要确定国营经济和民营经济各自的功能定位和发挥作用的领导范围问题。
     2、建立“民间投资促进局”  强化政策执行力。马光远在前述《青年时报》上刊登的文章中说，为避免“非公36条”的覆辙悲剧，首先要解决认识和理念问题；其次，要从政策层面真正鼓励，特别是在石油，电信，金融等垄断领域，要给民间资本的进入开辟绿色通道，清除一切不合理的限制法规，给出时间表；第三，在“民间投资36条”里一个特别有价值的规定，就是政府帮助非公经济进行产业升级，参与国家级的课题和研发，这意味着，未来民营经济在技术的研发方面，可以获得国家的资金，这对于中国制造的提升是非常关键的，亦希望在政策中提出明确的比例；最后，为了强化执行力，呼吁建立正部级的“民间投资促进局”负责贯彻和落实，避免“民间投资36条”再次沦为“杯具”。
     3、民间资本投资应量力而行。光大证券研究所所长李大霄在2010年5月14日《证券时报》发表政策建议指出，民间资本应该根据自身的实力和特长逐步参与投资，在投资过程中量力而行。应通过进一步完善和调整相关政策，鼓励、引导和扩大民间投资更多地流向对传统产业和传统技术的改造，淘汰落后产能与技术，避免重复建设，更多地流向新能源、新材料等领域，促进经济发展方式转变。
     4、加快优势行业兼并重组  推动民间资本界入。钮文新在2010年5月17日《国际财经时报》刊载的文章认为，解决中国的现实经济问题不在于这样的文件，而在于加快实现传统优势行业的兼并重组，政府在竞争性领域退出，民间投资进入。政府退出的钱，加大公共基础设施建设，加大公共产品的供给力度。重要的不是民进，而是国退，国退必然民进。但国退，不是在关系国计民生的领域退，这方面更应当进。
     5、制定实施细则  降低准入门槛。2010年5月17日《中国经济时报》刊登的专访中，周德文谈了他的观点，认为，民间投资能否真正进入垄断性领域，还取决于制度对民间资本准入的门槛。国家要制定一些实施细则，降低准入门槛，让民间资本真正进入这些领域，实现公平竞争。投资金融服务领域，要把民间资本的力量积聚起来，抱团进行。此外，还需要汇聚社会力量，提供专业人才，帮助民间资本进入这一领域。
     6、政府要为民营资本提供制度保障。来自 2010年5月14日《证券时报》的观点认为，中国目前正处于工业化中期，高投资率有其合理性，但问题的关键在于投资结构与投资效率较差。要借此大规模投资之时，尽快打破行业垄断，扩大对内开放。放开公用事业（市政建设等）、基础设施、社会事业（医疗、教育服务等）、金融服务、国防科技工业，以及垄断行业领域的准入标准，明确准入时限。政府要为高含金量的资本流入提供必要的制度保障，以鼓励和引导民间投资以独资、合资、合作、联营、项目融资等各种方式，参与公益事业和基础设施项目建设，加大技术研发和改造升级的投资力度，从根本上解决民间资本准入的动力问题。
     7、要形成反垄断的倒逼机制。 2010年5月15日《新京报》发表的社论指出，落实新36条，主体不在于民营经济的进入而在于垄断资本的退出。这涉及深层次的利益结构调整。为此，重要的是制定退出的计划，明确垄断资本退出的规模和退出的时间表。一方面形成反垄断的倒逼机制，另一方面为民营资本进入形成稳定预期。而这，需要我们拿出勇气，拿出魄力来打破部门利益、行业利益和某些地方利益。客观地说，如果这方面没有实质性进展，鼓励民营资本进入很可能流于“被鼓励”。      （完）
    （摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）
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