由水价上涨引发的公用事业定价机制改革探讨（下）

                            经济走势跟踪
                   The  Pursuit  of  Economic  Trends
         2009年第71期（总第993期）    2009年9月22日（星期二）
         中国社会科学院经济研究所《国内外经济动态》课题组
    经济热点分析
    由水价上涨引发的公用事业定价机制改革探讨（下）
    （续第67期）
    围绕水价问题的论辩交锋
     专家力推水价上涨话语惊人
     据2009年7月16日《第一财经网》报道，世界银行高级环境与市政工程师樊明远、北京大岳咨询有限公司总经理金永祥等业内专家近期在有关论坛发表的关于水价的言论引发了一场激辩。
     金永祥称，随着我国经济实力的增强，随着老百姓兜里的钱越来越多，对生活的追求是必然的。供水企业必须去满足这一部分需求，这是一个发展方向，对“弱势群体”，对“真正喝不起水的人怎么办？并不难解决，现在城市里有低保户，对于这部分人只要政府想一点办法就解决了，但是不能因为这部分人喝不起水，就让所有的人都享受不到好的供水服务，这实际上不符合历史的潮流。
     樊明远认为，其实低水价是资助了富人，而不是资助了穷人，因为富人通常用水量大，水价偏低，富人可以每天用自来水给游泳池换一遍水，但是穷人还是用不起。提高水价，同时出台对贫困人口的配套政策，这其实是一个很公正的促进资源节约、合理消费的政策，中国的水价还有很大的上涨空间。并认为，跟发达国家来比，中国的水价处在中下水平。
     舆论对专家观点的质疑和反驳
     来自2009年7月21日《中国新闻网》的文章指出，自来水作为日常生活必需品，有着刚性的需求，即使价格再高，居民也还得用。因此，自来水不同于普通商品，还存在着一定的公共品属性，难道让水成为极少数人才能喝得起的奢侈品，专家才高兴？岂能为了满足某一部分人的高品质生活需求，而忽视甚至侵害公众权益，甚至不管低收入弱势群体喝得起水或喝不起水呢？如果真有老百姓喝不起水了，那我们还能构建起和谐社会，还有和谐、稳定的社会吗？
     文章称，专家语出惊人，其目的再清楚不过。就是为助推新一轮自来水价格上调制造舆论攻势。实际上，即使是专家不讲，绝大多数民众对合理的水价调整也能够给予理解。毕竟适当的水价可以在一定程度上反映市场供求规律，可以进一步促进全社会节约用水。
     文章指出，一些专家居然说什么，“不能因为这部分人(低保户)喝不起水，就让所有的人都享受不到好的供水服务，这实际上不符合历史的潮流。”照这些专家看来，人们享受不到好的供水服务，竟然是低保户的错，是低保户们影响、阻碍了部分人的高品质生活。其逻辑何其荒谬！
     2009年7月19日《东方网》刊登的文章讽刺说，专家就是专家，见解果然不同凡响。多收富人的水费再来补贴穷人，既能保证供水企业多收钱，又能促进公众合理消费水资源。“劫富济贫”，多好啊。专家们的高见在理论上或许是成立的。但是公众舆论对此未必领情。不仅高收入者会骂娘，如果操作不慎，还会“误伤穷人”。水价上调以后，参照低保户的做法补贴喝不起水的人，表面上看是个好建议。其实经不起推敲。因为水价大幅上涨，影响的的不是少数低保户，而是大多数人。这对于那些经济不宽裕，又无法享受水价补贴的人尤其不公平。事实上，百姓不懂什么高深的经济理论，他们需要的是不涨价的穷人经济学，而不是补贴这块画饼。水价低了，就会让富人搭便车。按照专家们的逻辑推算下去，到处都有便车，穷人能上，富人为何不能？那是否意味着供电、天然气、交通、医疗、教育等公共服务行业都要大幅涨价，规避富人搭便车呢？即使要劫富济贫，也应该通过税收杠杆来实现，没有理由拿公共产品做文章。
     有读者一针见血地指出，专家不能用纯市场眼光衡量公共产品供给问题，与供水企业保持高度一致的涨价思维，为供水企业涨价制造舆论空气。而应该体现公共知识分子的责任担当，树立民生情怀，站在公共立场上说话。
     2009 年7月21日《中国江西网》刊载的文章则说道，君不见，“低水价资助了高收入者”和“低油价资助了用油大户”、“跟发达国家相比，中国的水价处在中下水平”和“跟发达国家相比，中国油价仍有上涨空间”等观点如出一辙，其实不过是“伪民意代表论”、“中外接轨论”或衍生出的“特殊国情论”等老三篇儿的翻版。基于在相当长一段时间内，我国民众持续接受高强度、高水平忽悠后，所练就的双双敏锐的、雪亮的眼睛。有关水价的强悍口号刚一见诸媒体，即引发南腔北调地喊打。这实在及时而且必要。无疑，在缺乏论证、博弈的，前提下，如果任由这种试探的把戏变成规模的试点，则等同于直接授予了某些垄断群体对居民随意苛征的权利。
     文章特别强调，最令人担心的是在我们所经历的历次资源、要素价格调整过程中，根本很少见到和导向观点对立的意见。往往是，在专家们慢声细语中，在主流媒体的耐心说服中，在一切都按部就班中，就这么定了。这使得当今社会的多数生来仅是扮演看客、听众、成本负担者等“复合倒霉蛋儿”角色。如无极强的表演能力，普通居民、普通家庭很少会得到话筒、镜头对准自己的机会，哪怕早有一肚子话要说……但是，要想说说属于自己的想法，表达一下自己收入偏低、工作忧虑、心态不安、涨价恐惧、降价期盼等是比登天还难。因为，根本没有人在乎弱势群体软弱无助的情绪。
     理性声音：反对声音是对世行专家意见的误读
     2009 年7月29日《中国水网》的文章指出，世界银行高级环境与市政工程师樊明远等专家关于水价的观点一经报道，即受到许多媒体评论员的嘲骂，认为其“口无遮拦”，说这些话为了给涨价以一个台阶，或“掩人耳目”或证明自己“涨价有理”。这些文章大同小异，基本上都是以穷人的名义反对涨价，这一类反对声音同对供水成本不透明的质疑声音一起，表达了普通老百姓及媒体从业者对价格上涨的不满。从理性角度来看，此类反对声音是对世行专家意见的误读。
     文章说，水价改革在世界范围内经常遭遇强烈的社会和政治反对，在中国也不例外。与其他国家一样，中国的地方政府往往不愿将水价提高到环境可持续的水平，各种形式的补贴普遍存在。尽管涨价的反对声往往来自对弱势群体福利的关注，低水价在导致水务公司较差的财务绩效同时，有可能会造成不良的收入分配后果。
     文章指出，世界银行一直坚持“低水价对穷人更不利”的观点。它在今年年初《解决中国水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议》的报告中指出，对居民家庭的调查结果显示，低水价对贫困家庭的社会影响是消极的。一方面，低水价必然需要政府补贴，富人用水量相比穷人多很多，他们获得的公共财政的补贴更多，不利于公共资源的公平分配。因此，穷人从补贴中获得的利益很少，甚至毫无收益。其二，穷人因为获得的供水服务质量差反而需要支付更高的代价，包括健康受到的影响以及为获得更好的供水服务支付更高的成本。另外，通过适当的设计，水价改革至少能够使贫困人群在一定程度上免受水价提高带来的影响。如果将因水价提高新增的收入用于扩建服务设施、改善服务质量，最终可能产生一种双赢的结果。在中国以及其他国家，在设计水价改革方案时采用了三种办法来保护贫困人群的利益：（1）采用累进阶梯费率；（2）提供收入支持；（3）对最贫困家庭实行价格减免。
     水价的争论要避免陷入误区
     全国工商联环境商会会长潘文堂在2009年8月10日《第一财经日报》的专访中谈了他的观点，目前有关水价的争论“显然已经陷入误区”，把政府、企业和用户对立起来。一提到公用事业，有人就认为不应当赢利，否则就不公益了。不能因为是公用事业，就否认其中的市场因素。自上世纪80年代以来，中国水务领域实行市场化改革，特别是特许经营普遍推广后，大量企业和社会资本进入水务领域。没有利润，谁都不会来。我国的水价形成机制大体上经历了公益性无偿用水、政策性低价供水、按供水成本核算计收水费、商品供水价格管理等阶段。但由于长期以来，将水资源看作是公益性物品的传统观念左右了水价政策，水价一直处于低水平状态，导致用水效率低，水资源浪费严重。水价的合理成本一旦高于水价，势必影响供水安全。而由于水价过低，致使供水经营者只能是保证最基本的福利性供水服务，水质问题被长期忽视，也导致了供水行业低价低质的恶性循环。
    水价改革的新思路
     政府购买服务条件下的两权分离式改革
     据 2009年9月3日《21世纪经济报道》刊载的文章指出，住建部城建司和相关行业协会正在拟定新的“水改”思路，目前呼声最高的一种意见是，采取法国模式：水务公司资产仍是国家所有，而且管网等固定资产投资仍是财政性投入。供水和污水处理等服务进行了市场化，由社会资本进行运营，政府按照特许经营合同给予社会资本回报。
     上海济邦咨询公司总经理张燎表示，目前水务改革争议比较大的就是产权改革问题。不少城市的地方政府为了解决资金问题，将部分产权卖给投资者套现，但又受限于法律规定(大中城市供水管网中方必须控股)或惮于运营服务风险，保留了部分产权政府持有。
     据报道，2009年8月31日，由国家发改委、中国价格协会在大连组织的“城市供水价格管理政策暨水价改革培训班”上，国融大通财务咨询公司总经理李智慧提出了政府购买服务条件下的两权分离式改革的方式，得到了在场许多企业代表的赞同。李智慧说，这种改革方式是要使政府重新承担起对水务设施的天然责任，明确政府对民生工程的投资主体责任：供水设施及资产由政府全额投入，不计投资收益，不纳入水价成本，并且不出售供水资产，产权归政府。与此同时放开水务的经营权，引进市场机制，形成适度竞争，以服务质量最优和服务价格合理为标准，以竞争性方式引入专业化水务运营商。李智慧表示，两权分离方式是解决当前颇多争议的“溢价转让”问题的有效途径，其优越性有二：一是水务改革受益最大的是市民，二是实现真正意义上的政企分开。
     公用事业改革不能一卖了之
     2009 年8月23日《新京报》刊登了该报对水务专家徐宗威的专访，他认为，水务等公用事业改革的思路都应该改变，改变过去那种一卖了之的思路。进一步明确政府的公共职能，这是首要的，杜绝一卖了之。不管市场怎么发展，改革怎么深入，政府的公共职能不能削弱而只能强化。其中，最突出的就是，公共财政的支出一定要有相应的比例用于提供公共产品。这既是建立公共财政的依据，也是公共财政支出的主要方向，城市发展这么快，公共财政投入比例也应该逐步增加。另外，还要研究如何明确这类提供公共产品企业的性质。只有明确了企业性质，相应法规政策才好配套。比如，按照税法的要求，所有非盈利组织都是免征所得税的，如果这类企业按照收支平衡原则，是可以算做非盈利性质的。
     要建立健全合理的水价形成机制
     水利部副部长胡四一在2009年3月9日《京华时报》刊载的记者专访时表示，水价改革的思路要以国家推进资源性产品价格改革为契机，建立健全合理的水价形成机制。推进水价改革是要建立一种水价形成机制，既要充分体现我国水资源紧缺状况和符合市场经济规律，又要兼顾社会可承受度和社会公平，同时有利于节约用水、合理配置水资源、促进水资源可持续利用。具体来说，一要综合考虑各地区水资源状况、产业结构与用户承受能力，合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围；二要逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，推进农业用水计量收费，实行以供定需、定额灌溉、节约转让、超用加价的经济激励机制；三要按照补偿成本、合理盈利的原则，合理调整非农业供水水价，继续推行超定额累进加价制度，缺水城市要实行高额累进加价制度。此外，还要增加水价决策的透明度，要充分考虑低收入群体对水价的承受能力。
     既要保证程序正义    又要关切民生
     国家发改委价格司副司长周望军在2009年7月30日《第一财经日报》披露的专访时指出，水价改革不是改不改的问题，而是如何改。当改革本身必然导致水价上涨，甚至会影响到一些低收入人群的基本生活时，改革方案又该如何体现出公平原则和对弱势群体的照顾——某种意义上说，这些方面做得好不好，直接关系到水价改革最终的结果。因此，各地在推进水价改革过程中要严格履行水价调整程序，充分考虑社会承受能力，尤其要做好低收入家庭的保障工作，保障其基本生活水平不降低。这其中的关键，一是要保证程序正义，二是要关切民生。
     周望军说，我们不能不遗憾地指出，在以往的许多关乎民生的价格改革当中，为实现程序正义而设计的经济民主形式——价格听证会往往有走过场的嫌疑。如果在水价改革的过程中，价格听证会质量也不能得到保证，那么，很有可能将折损改革本身的合理性与正义性，也会令广大民众感到失望，并增加对水价改革的抵触情绪。
     周望军认为，考虑社会承受力的一个含义，就是水价改革不能“大跃进”，必须参考各个地方的收入水平，逐渐推进。同时，须做好成本监审，避免水务企业趁机虚报成本，将经营成本过多向社会公众转移。另外，围绕一些低收入人群在水价上涨之后遇到的困难，政府要有合适的解决方案，如直接给予低保户现金补贴，以缓解这个群体的生活压力。
     资源价格改革不能被利益集团所挟持
     2009年8月4日《第一财经日报》发表社论指出，一些资源、能源产业的主导者成本与税负转嫁能力很强，也正是这种不合理的转嫁，使得资源价格被蒙上阴影。社论称，众所周知，此前许多的价格听证会质量是不能令人满意的，涉及到公用事业产品供应商的成本监审，也往往缺少透明度。故此，人们的确有理由质问：资源价格改革会不会被一些利益集团所挟持，正义的改革诉求倒成了其不断要求涨价的堂皇理由，从而将其经营成本得以向社会公众转嫁？
     社论强调，尽管价格上调关乎民众切身利益，也最容易引发关注，但价格调整只是整个水务体制改革的构成部分，两者不能画上等号。就改革而言，包括水在内的资源价格改革，不能只在价格调整方面单兵突进，也要反思过去一些地方政府在公用事业领域急于甩包袱，过多强调民营化的弊端所在。医疗、教育等领域过往改革的一些失败教训表明，政府恰当地归位，承担起应承担的责任，显得多么重要。否则，未来的改革很有可能被利益集团挟持，从而使得改革成果大打折扣，也增添改革的阻力。
     改革不能改掉政府的责任
     2009 年8月6日《东方今报》的文章指出，不论怎样改革，不能改掉政府的责任。特许经营制度本质上不是私有化的改革，只是经营层面上的改革。政府在财力、精力不足时可以吸收非公有制经济进入公共事业，但政府对市政设施应该是作为投资主体的。随着市场经济的深入，公共财政逐步壮大，公共财政支出中对市政公用事业的投入不应该连年降低。否则，企业要么靠不断涨价来弥补成本损失，要么降低费用，致使供水质量受影响。
     要树立“公权市场”的概念
     在前述《新京报》的专访中，徐宗威还提出了他的新见解，指出，公用事业改革的确丰富了公共产品的市场，提升了服务水平，但现在看，也要防止出现一些问题。 “公权市场”的概念，就是要以公共权益的角度研究市场，从规范市场的角度保护权益，使得公用事业改革更加稳妥，最后还是要走到“政府做政府的事，企业做企业的事”。投资主体是政府，但经营可以更好发挥社会资本和经营者的作用，走专业化社会化的道路。但从资产的性质来讲，还是要坚持国有。
     徐宗威认为，企业上市后需要对股民的回报负责，起码要高于平均利润水平。但这与公共产品的要求是不符合的。但如果是民间资本的行为，政府的监管就会失去依据，所以公共产品的基本设施，其主要的资产应该坚持国有。如果上市，对这一类的企业，应该设置怎样的条件和规范，才能保证企业不是单纯追求自身利益而伤害民众的利益，以后肯定是需要加以研究的。
     水价改革关键是公开透明
     2009年8月4日新华社发表的记者调查报告认为，对于城市居民生活用水价格上涨，不管理解赞成、还是质疑反对，群众需要的是实实在在没有“水分”的“透明账”，而不是满篇“马虎眼”的“天书”，更反感揣着明白装糊涂的“大忽悠”。报告称，水价是直接关系民生的大问题。调整水价，关系到方方面面的利益，尤其需要认真负责的态度和行动。供水企业要真正树立为消费者负责、为公众负责的社会责任感，采取加强内部管理、挖潜降耗等办法强化自我约束，控制不合理支出，千方百计降低企业运营成本。政府有关部门更要加大成本监审力度，认真审核供水成本材料，监督企业向社会客观真实地公开成本数据，使供水用水账透明清晰，打消群众的顾虑和担心,树立为公众负责任的政府形象。
    小资料：各国居民用水如何定价
     2009 年8月5日《环球时报》的文章对各国的情况作了介绍。在印度，各大城市的居民供水系统中，普遍实行价格非常低的收费，但一般要限时限量。因此普通的印度中产家庭都会在家中打一个水窖，以备不时之需。对于一般平民，供水主要来自家中水井中的地下水。政府每天还会用水车向居住在城市贫民窟中的居民定期送水，这些水都是免费的。总体而言，在印度居民用水都是公益性的，价格十分低，尽管有浪费现象，但并不严重，因为印度教文化传统中有节水观念，浪费水被认为是一种罪恶。
     在俄罗斯，居民用水由国家控制，并非按照使用量来收费，而是以“人头”按月收费。以莫斯科为例，2009年实行的水费标准为：冷水每人每月81.84卢布（约合18元人民币），热水每人每月272．90卢布。由于对用水量不做限制，因此在俄罗斯要节约用水，全靠人们的自觉。
     而在另外一些国家和地区，如加拿大和澳大利亚，向居民家庭供水按房屋大小和户型来收费。在实际运作中，采取不按照用水量来计量的方式在一定程度上不利于节约水资源。
     在许多欧洲国家，包括英国、德国和法国，居民用水实行完全私营模式，水价反映的是自来水公司运营成本，以及政府的税收水平。自来水公司首先确保自身盈利，然后根据市场反应、用户承受能力，以及竞争态势，决定自来水定价，政府原则上不予干预。在这些国家，自来水按照计量定价，其质量较有保证，但往往水价偏高，因此也颇受争议。
     相比而言，世界上多数国家尽管都实行计量收费，但国家给予居民用水一定的补贴，以寻求公益性和节约用水之间的平衡。以日本为例，居民用水由政府统一管理，各地则由水道局负责水资源的管理和价格。相对而言，居民每月用水支出占收入的比例微乎其微，居民基本上不会感到有任何负担。另一方面，在日本，由于民众具有良好的节水意识，浪费水资源的情况相对比较少见。（完）
    （摘编：叶红；责任编辑：王砚峰）
    2009年第71期（总第993期）                              2009年9月22日（星期二）
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