灾后重建：关键在治理

                              经济走势跟踪
                     The  Pursuit  of  Economic  Trends
           2008年第41期（总第865期）2008年6月3日（星期二）
           中国社会科学院经济研究所《经济走势跟踪》课题组
                             经济热点分析
    震后中国经济走向与灾后重建
     四川大地震已经过去了三周，在全国上下众志成城、团结一致抗震救灾的同时，人们也在密切关注着这场地震对中国经济从总体经济到金融、产业各方面的影响，以及灾后重建的各个方面。我们将相关的分析观点进行了整理，供关心这些问题的读者参考。
    震灾对经济的影响有多大？
    对宏观经济影响
     央行金融研究所宏观经济分析小组5月30日发表研究报告指出，四川大地震在一定程度上增大了当期经济运行的不确定性，但总体上这种影响具有局部性和短期性，不会改变宏观经济运行的基本面。从当前宏观经济的总体运行态势看，受国内外经济运行中一系列不确定因素影响，经济增速有所放缓，但从消费、投资和出口三大需求看，目前经济增长放缓尚属温和，没有出现市场担忧的大幅下滑；与此同时，今年前4个月居民消费物价平均上涨8.2%,生产者价格平均上涨7.2%。就总体而言，目前宏观经济运行的最大风险，仍然是物价全面上涨的压力。
     报告认为，我国此次震灾虽然损失很严重，但相对于整体经济的影响程度较轻，预计震灾对宏观经济的负面影响应不会超过当年的日本、台湾地震的影响程度，预计影响最大的两个方面是：
     一是灾后重建会推高固定资产投资增速。尽管这次地震不是发生在中心城市，但波及范围较广，灾区建筑、道路和其他公共设施损毁严重，重建规模较大，目前中央财政已安排700亿元灾后重建资金，后续还会有更大规模的各类资金到位，可能推高未来固定资产投资增速。从历史经验看，我国历次大灾后的重建都会推动固定资产投资高速增长。
     二是震灾会增加短期通胀压力。年初我国南部发生的冰雪灾害曾加剧物价的短期波动，此次地震对灾区工业、农业产生的破坏，以及受灾群众对食品和日用品的需求，无疑也会对当前物价上涨产生新的压力。但从日本和台湾的经历看，地震对CPI的影响只是短期的，对长期CPI影响并不显著。预计此次震灾对消费品价格的影响也不会持久。不过，灾后大量基础设施的重建，必然会增加未来一段时期内对水泥、钢铁以及铜、铝、锌等基本金属和建材的需求，对上游生产价格的冲击不容忽视。
     报告认为，当前宏观经济运行的总体特征没有改变，基本呈现几大特征：
     1.宏观经济整体由“热”趋“稳”；
     2.出口需求虽继续放缓，但不应夸大其负面影响；
     3.投资需求近期虽有回落，但后期反弹压力较大
     报告指出，今年固定资产投资增速仍将保持稳健增长，并且不排除出现大幅反弹的可能。一是我国尚处于工业化、城市化加速阶段，京沪高铁等一系列重大基础设施项目开工仍将拉动投资增长；二是目前投资回报空间仍然较大。尽管从紧的货币政策降低了企业贷款的可获得性，但自筹资金、委托贷款、人民币理财产品的快速增长仍然增加了企业的投资资金来源；三是灾后重建会推动固定资产投资高速增长；四是地方政府换届基本完成，在当前政绩考核机制没有根本变化的情况下，地方政府的投资冲动仍然较强。综上所述，未来投资仍有较大反弹的风险，对投资仍应坚持总量控制，有保有压。
     4.消费需求仍将保持较快增长，经济增长的内生动力会进一步增强，我国有可能步入以国内消费增长为主要动力的新一轮经济增长周期；
     5.物价涨幅持续保持高位，防通胀任务艰巨。
    对金融业影响
     就震灾对金融业的影响，《财经》杂志5月26日的系列报道说，分析师们普遍认为，商业银行体系整体受地震影响有限。
     穆迪副总裁及高级分析师龙燕康说，“商业银行在四川的信用业务比较小，截至2007年年底，估计达6000亿元左右，占商业银行贷款总额的3%。在穆迪评级的商业银行中，没有任何一家在灾区拥有高度集中的贷款业务，因此在这次事件招致的信用损失仅属轻微。”
     最受关注的，是对灾区不能按时偿还各类贷款的单位和个人采取“四不政策”，即不催收催缴、不罚息，不做不良记录，不影响其继续获得灾区其他救灾信贷支持。而如何恰到好处地执行“四不政策”，既支持灾区重建，又不至于引发新的道德风险，造成风险的错误转嫁，是金融机构和监管机关面临的问题。其中个人住房贷款问题，中国银行业协会专职副会长杨再平表示，此次银行面临的按揭贷款问题，无法通过保险公司来解决，只能靠债务重组、贷款核销来解决。
     国泰君安分析师伍永刚分析，震灾对银行的影响主要体现在三个方面。首先是个贷不良率可能上升。但本次重灾区主要为县级以下乡镇，个贷较少。其次，企业贷款中，本次灾害对大企业的破坏较少，即使少数大企业遭受损失，也会得到政府和社会的救助和扶持。第三是灾后重建将增加银行贷款需求。
     伍永刚认为，真正值得关注的是农行、城信社和农信社、邮储银行等。他们在重灾区涉猎的业务较多，且风险管理远未完善，遭遇恶意转嫁风险的可能性较大，面临的损失也较大。标准普尔信用分析师曾怡景称，重建贷款通常具有信用风险较高、适用优惠利率及管理成本高企的特点。如果没有配套政策支持如财政贴息，大部分重建贷款将无利可图甚至亏损。
     在股市方面，某私募基金经理称，“原本我们预期灾后重建会拉动股市，但事实证明是由基金净买入拉动的，这样的行情不可能长久。证监会担心市场下跌，希望基金稳定市场的想法可以理解，但是以这种办法来拯救市场不过是把风险推迟，未来会积聚更多的风险。”这位分析人士说， “有可能会跌得更惨。”
     细观A股市场，从4月下旬起，在降低印花税、限制大小非减持、限制再融资等诸多利好政策的推动下，方才展开反弹行情。在这一轮方向尚不明晰的反弹途中，四川汶川地震发生，至今地震对经济造成的损失还无从计算。地震带给股市的影响存在巨大的不确定性，必然对股市形成负面效应，短期内炒作减灾板块更是难以持久。“灾后的证券市场到底何去何从，应由市场以及投资者自己决定，而不是让监管层决定。”一位证券公司高管说。
    对保险业影响
     《财经》文章指出，中国保险渗透率低、保险密度小。目前保监会尚未对外公布保险业在此次地震中的总体保险损失和预计赔付情况。不过，按国际风险模型公司 AIR  Worldwide的估计，此次汶川地震的保险损失（insured  losses）最多仅有10亿美元。这对于2007年全年保费收入 7035.8亿元、年底保险资金运用余额2.7万亿元的中国保险行业来说，几乎是九牛一毛。
     不过，相关的警示是值得重视的。此次地震的警示之一是，中国幅员辽阔，经济增速快、城市化规模大，同时灾害频仍，一旦灾害发生，经济损失动辄千亿元，仅凭商业保险无法充分覆盖。因此，通过政府市场合力，建立巨灾保险、风险管理及灾后重建融资体系，已是当务之急。  
     另外，汶川地震是中国住房制度改革之后发生的最大地震。中国人民保险集团公司总裁吴焰在今年3月全国  “两会”期间对《财经》记者说，“目前中国住房的私有化程度越来越高，很多业主是贷款买房。如果出现地震之类的大规模灾害，业主的房屋损毁了，但是银行贷款还没有付清，这种情况是否会引发金融领域的系统性风险？无论从业主的财产损失还是银行的贷款损失来看，都需要有保险意识，未雨绸缪。”
     世界银行的一位高级金融专家对《财经》记者表示，根据世界银行在各国的观察，假设全部损失是100亿元的话，政府能通过财政预算解决的连5亿元都不到，“很多人因为没有事先安排补偿机制，重建家园的资金根本就无法落实”。
     今年年初中国南部地区雨雪冰冻灾害造成直接经济损失高达1516.5亿元。截至5月22日，保险行业已为此赔付近50亿元，约占全部损失的3%。政府补贴约占损失总数的2%，各界捐赠占损失总数的1%。其余损失均由个人和企业承担。
     实际上，每一次巨型自然灾害都给中国经济生活敲响“保险不足”的警钟。
     2004年美国和加勒比地区系列飓风共造成622亿美元的损失，其中保险损失高达315亿美元。对于飓风造成的损失，美国并非独立承担，而是通过再保险将风险在全球保险市场分散开来。
     同时，面对频率低、损失大的巨型灾难，商业保险公司也无能为力，这就要靠政府参与建立一整套巨灾融资和风险管理制度。通过政府支持、商业参与等多方努力来分担巨灾造成的损失。
    对农业影响
     《财经》文章指出，地震对农作物生产的影响要小于年初雪灾，但对畜牧业特别是生猪价格影响则要更大和更长远一些。国务院发展研究中心农村部第一研究室主任崔晓黎指出，“从统计的情况看，地震给四川农业造成的损失，不会对国内的粮食供给和价格产生实质性影响。四川省本身的粮食储备完全充沛。”崔晓黎说，四川省农业生产的核心地区集中在成都平原，此次未受太大波及。地震影响主要集中在岷江流域，这一区域虽然地域较广，但人口密集度不高，也并非四川省的主要农业生产基地，因此对四川省整体的农业生产影响有限。
     虽然汶川地震不会给四川的粮食生产带来很大影响，但各方预计，对畜牧业的影响要超过年初的冰雪灾害。中信证券农产品分析师毛长青认为，汶川地震对畜牧业的影响，主要表现在直接造成畜禽的直接死亡，以及大量人员伤亡后饲养工作被迫中断。据农业部数据，汶川地震死亡的1250多万头畜禽中，包括81万头生猪。毛长青推算，这还只是初步数据，最终死亡生猪可能达到200万头，占全国年生猪出栏的 0.4%。其影响，使得畜禽产品价格周期性回落的时间可能被延迟到今年四季度后。而短期由于运输等因素，畜禽价格将出现小幅上涨。
     崔晓黎说，很多专家现在并不认为地震会造成粮食、猪肉价格走高，而是担心粮价和猪肉价格在下半年迅速降低后，可能会冲击农民和地方政府的积极性，从而进一步造成未来价格的波动。
    对电力影响
     《财经》报道中指出，四川省多年来形成的以小水电为主的发电供电模式，在这场地震中经受了严峻的考验，危机至今仍未完全解除。随之而来的，则是业内对于震后四川电力发展模式的反思。
     国家电监会统计，此次地震致使26座发电厂停运。四川电网损失了444万千瓦的负荷，灾后最大负荷降至正常负荷的62%；陕西电网损失了189万千瓦的负荷，灾后最大负荷降至正常负荷的73%；甘肃电网损失了34万千瓦负荷，灾后最大负荷降至正常负荷的95%。
     这仅是初步的估计，受损更严重的是农村电网。四川电网体制比较特殊，在四川181个行政县里，共有213个县级供电企业为四川省供电。其中，国家电网下属四川电力公司直管的有69个，代管的有20个，控股管理的有46个；另外78个县级供电企业则由地方电网企业管理，其中地方直接管理的大概有46个，交叉管理的有32个。由于地方电网公司实力较弱，发生灾害后缺少抢修队伍和资源，所受影响更甚。
     “小水电数量多，其装机容量占总装机容量的 20%左右，对农村的供电影响还是比较大的。”水力发电工程学会副秘书长张博庭告诉《财经》记者。“此次地震后，我们需要重思能源结构调整的问题。”虎杰咨询首席分析师张寅告诉《财经》记者。四川是以水电为主的省份，在全国各省中，四川水电装机容量占总装机容量的比例最高。
     地震灾害使得本已很脆弱的产业链再度绷紧。专家认为，此次地震将在短期内加剧四川当地的电煤供应紧张局面，进而影响到国内电煤的价格。
    对地产影响
     目前看来，此次地震的直接损失多集中于县乡一级。这些地区的房屋多为当地建筑商或小型开发企业承建，对去年以来蜂拥进入成都、重庆的大开发商并未造成直接重创。但诸多不确定的市场因素则显示，房地产业的“余震”必将持续到来。
     地震灾害突降，令一度火爆的西南地产市场，在全国市场遭遇拐点后雪上加霜，进一步绷紧了各相关大开发商的资金链条。北京穆迪投资者服务有限公司分析师曾启贤认为，地震后，由于材料和劳动成本上涨以及销售延误，会使相关地产公司的利润和运营现金流受压。
     华高莱斯副总经理公衍奎表示，“地震会使宏观方面出现更复杂的局面，并且给人们的投资和消费心态带来影响。整个经济的变数都会增加。”而地产商们需要考虑的一个变数，是房屋抗震标准是否会在震后提升。不过，在很多地产商看来，在震后提高汶川及成都等所有震区的抗震强度是不现实的。
     多数业内人士认为，地震对于成都的地产市场影响非常直接，但不至于对全国造成重大影响，因为房地产业的区域性很强。此外，有分析人士认为，震后重建，亦可能使一些房地产商迎来机遇。5月20日，万科董事会通过决议，决定授权公司在未来三至五年中，投入1亿元参与地震灾区的临时安置、灾后恢复和重建工作。不过公告强调，将“以纯公益的方式”。
    灾后重建应如何展开？
    用“灾害经济学”指导重建  
     彭兴庭在《大公报》发文指出，自上世纪50年代开始关于灾害经济的讨论以来，灾害经济学开始逐渐影响国家决策。1976年美国出版的《自然灾害风险评价与减灾政策》，运用经济学理论对灾害影响、减灾费用和效益作了详细探讨。而1980年的《美国防洪减灾总报告》也包括了减灾政策的效用分析等内容。印度籍学者、诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚的《贫困与饥荒》则是“灾害经济学”的经典著作。他以巴基斯坦、印度和埃塞俄比亚等国家的大饥荒为例，用权利的方法揭示了贫困的根本原因。此外，这一次汶川地震，我就发现，有学者试图用《大坝经济学》的观点来影响政府的救灾措施。
     如何用“灾害经济学”指导灾后重建？哈尔滨商业大学的田立教授就提出了一个不错的想法，认为可以将各种自然灾害以指数的形式表达，并针对这些指数进行期货方式的交易。此种做法的最大意义就在于，在人类的科技水平还没有达到预报灾害，或者直接抗拒灾害的程度之前，运用金融学手段把自然灾害造成的经济损失控制在最小程度，并利用这些衍生手段为经济服务，为社会造福。
     古往今来，各种灾害都是一种客观的自然、社会现象，总体上来说，是不可避免的。但是，灾害的损失却可以降低。在股票、金融市场上，为了规避风险，投资者一般都会采取“投资组合”的方式，将风险不等的股票按照一定的比例组合购买。灾害经济学，作为一门“负向经济学”，研究的是“负”的经济效益，本质就是一个规避风险的过程。在我们这么一个大国，灾害一般都有一定的区域性，在不同的历史阶段和不同的地理位置上符合一定的正态分布。这种组合规律告诉我们，完全可以通过建立灾害基金的方式，来分散灾害风险。
     其次，对灾害的历史性考察表明，灾害经济自身有着明显的周期发展特色，其轨迹为：灾变→大损失→大治理→减灾能力提高→灾害减少→损失减少→少投入→防灾能力下降→大灾变。灾害的周期律告诉我们，害与利可以互变。在这次震灾中，温总理多次强调多难兴邦，道理也在于此。以地震为例，世界上还没有过大于8.9级的地震纪录，震灾也有临界点。四川属于环太平洋地震带，是亚欧板块和印度洋板块碰撞、啮合的地方。因此，四川应该设防，我们也要吸取教训，充分利用害利互变的规律，让汶川大地震成为一部真正的教科书。
    经济可承受重建负担  
     赵令彬在《大公报》上指出，中国财政可说是全球主要经济体中状况最佳者，因此每年为救灾承担额外的千亿开支亦不会感到吃力，绝不会因财政增支而造成对经济不利的挤出效应，反可因财政投入带动其它社会资金（包括企业、慈善）投入而加快重建步伐。
     救灾工作大致可分三个阶段：（一）事发后实时的紧急应变，包括救死扶伤及供应灾区基本饮食需要。（二）灾情善后，包括初步安置居民及清理灾场、防疫和消解其它次生灾害。（三）灾区重建，包括全面恢复生产、居民生活及小区功能，令经济及民生回复正常活动。这些工作量极大而紧迫，可谓任务艰巨。救灾规模之大从下述可见：财产、经济损失将以千亿元计，人民伤亡几十万，流离失所的更以百万甚至千万计。如按计划初步便要在三个月内提供临时活动住房一百万套。这样的重担，难怪温总说要倾全国之力来进行，并要准备作较长期的投入。目前救灾的重点正由第一转向第二阶段，但中央又已开始为第三阶段筹划。
     当然，救灾计划还须考虑对经济的影响和以政策作为配合的需要。
     首先要考虑财政承受力。由于中国财政状况健康，故这方面毫无问题。绝不会因财政增支而造成对经济不利的挤出效应（crowding  out），反可因财政投入带动其它社会资金（包括企业、慈善）投入而加快重建步伐。
     第二是在财力外还要考虑物力。要有足够的物资供应重建所需。在这方面同样没有根本性问题：一是中国本身生产力庞大，基本的消费及建设用品还有“产能过剩”情况。二是外储丰厚，大可由入口补充不足。三是许多基本产品（如煤、钢、衣服及食品等）中国还是净出口国，稍减出口便可满足救灾及重建的额外需求。
     最后也最根本者是，要考虑政策如何配合。对此必须先深入了解灾情的宏观经济意义，而今年来发生的雪灾和震灾对经济影响迥然不同。天灾对经济打击可从流量（即当时的生产及消费等活动），和存量（即个人或公共等社会财产）两个角度来看。相比下，雪灾的打击是流量重而存量轻，震灾的是流量轻而存量重；震灾对即期 GDP的影响比雪灾少，但财产、设施的破毁则大得多。其次，雪灾与震灾对经济产生影响的途径亦不同。如上述雪灾的最大影响在流量，并经由暂时的电力、交通服务供给大减引起，其根本性质是一个供给震荡（supply  shock），但影响只属短暂（只一、两个月），电网络网等很快便修复。震灾导致的巨大财产存量消失，则必须由重建补回，由此将做成巨大的突发性投资需求，其性质是一个需求震荡（demand  shock），影响则是较长期的，估计全面完成重建要五年或更长时间。
     情况迅速复常令雪灾未引致重大的政策调整，而震灾对即期经济影响更少，也不必调整政策。但如何应付长期而高达几千亿的重建需求却要另行研究。问题之一是这会否做成总需求过大及经济过热？看来是不会的：即使重建需求是5000亿，也不过是GDP的约2%，分开五年投入影响更少，且如前述中国从财政、资金以至物资方面都承受得了。因此重建既不会由需求过大拉高通胀，又可稍微提高内需，补偿因欧美经济不景做成的外需疲软。由此可见，所谓因增加需求而要加强宏调收紧的观点不单错误，还可能影响重建进度。但鉴于部分产品如建材的需求突增，又须及早加大投资扩大产能。炼铝、水泥及钢材等行业因防“产能过剩”而设置的限制投资措施，更应实时解除。
    灾后重建：关键在治理
     《瞭望》杂志6月2日发表悉尼大学规划研究中心研究员胡以志的文章介绍，国际知名的灾后重建专家爱德华·布莱克利教授就新奥尔良的重建经验对汶川灾后重建提供一些建议。
     汶川灾后重建的最大挑战是治理(governance)，不是技术。这个治理不是单纯的政府管理(government)，应该包括企业、社区、受灾群众和非政府组织等民间力量的参与。
     面对如此灾难，而且灾难的影响将是长期的——包括物质和精神的影响——只有政府和民间力量结成联盟才能应对。政府起组织枢纽作用，统筹全社会力量的参与，特别是私人企业等经济组织和民间社会组织的参与。
     灾害资料的收集、整理和共享是制订有效重建计划的关键。救灾要急，重建要慢。新奥尔良市的整体重建规划方案到2007年4月才批准通过，距离灾害发生已经20个月。花如此长的时间制订重建方案，就是为了确保方案的科学性，确保不再重蹈覆辙。
     汶川灾后有大量数据需要收集，包括人口、住房、就业、地质、基础设施、经济、文化设施和环境评估等。除伤亡和损失数据收集之外，鉴于灾害发生在夏季，很多灾害发生地靠近河流等水源，最重要的是进行卫生和环境评估和监测。这些数据应由中央政府机构统一管理，并全球共享，为本次灾害和类似灾害提供分析依据。建议在全球范围内寻求专业支持，邀请国内或者国外多方顾问力量参与，提供独立科学的重建规划依据。
     受灾群众的心理治疗和重建信心是重建规划的首要任务。新奥尔良重建计划的第一条就是继续提供心理治疗和社区咨询服务。重建家园首先要重建心灵家园。短期心理辅导干预只是暂时性的，长期的心理治疗需要多方力量参与，提供综合解决方案。
     应制定详细的灾后重建预算，首次预算至少包括未来5年的计划。新奥尔良的重建预算包括2005-2011年，并且每年都会对这一预算计划加以检讨和更新。预算是寻求资金来源，制订资金计划的基础。同样，预算计划同灾情资讯和重建计划一样，应该寻求第三方顾问提供专业支持，政府负责审批。
     这些预算包括政府投资计划，也包括商业融资计划。政府投资重点在基础设施，包括道路、供水、污水处理、医院、学校和图书馆等。同时应测算出需要私人投资的资金额，并提供初步投入产出分析。这些私人投资项目应该包括商场、工厂、社区服务和当地原材料加工业，解决当地生活和经济发展问题，提供就业机会。
     重建计划的最重要部分不是基础设施和城市功能建设的技术规划，而是资金来源计划。政府拨款和民间捐赠并不是长期稳定的资金来源，而且数量有限，不能解决灾后重建的长期需求和可持续发展，应该拓宽多种融资渠道，特别是私人投资。卡特里娜飓风灾后，新奥尔良市长瑞耐金并没有去华盛顿继续寻求政府拨款，而是带着重建思路去纽约的华尔街，寻求金融机构和私人资本参与重建。
     政府可以协同金融机构设立重建基金，设计并发放多种金融产品，多种渠道融资。不能过分依赖政府拨款和民间捐赠，关键是靠商业机构和民间资本的投资。一些重大基础设施和项目可以采取政府与私人资本联合的方式参与。
     基础设施和房屋重建不可能一下子全面铺开，应该首先确定几个优先发展区域。这些优先发展区域起示范和种子开发的作用。它们的开发可以重建受灾群众的信心，建立投资商的信心，诱导后续开发和建设。在新奥尔良重建中，首先确定了17个这样的优先发展区域。
     这些区域要有吸引投资的潜力，在视觉上容易看到，能产生很好的视觉和心理效果；要有聚集效应，能聚合一些同类商业类型，形成规模效果；要有比较充分的土地和资源，有后续拓展和深化的空间；要提供学校、医院和图书馆等市民设施，提供社区服务，建立社区信心；要重视社区设计，营造宜人的场所感，提供市民公共空间，凝聚社区人气。这些优先发展区域是种子开发区域，它们的成功与否决定后续开发的质量。
     对于受灾群众来说，最重要的重建是提供就业机会和技能。新奥尔良重建计划的最大一部分内容是发展多样性的区域经济，恢复就业。
     政府和社会提供的灾后救济，包括临时住房和生活设施并不能保证受灾群众长久的生存和发展。受灾群众的真正福祉在于他们能否在当地有就业的机会。
     他们很多人灾后住在政府提供的临时住房或者异地的亲朋好友处。半年之内他们都会陆续返回原居地。除了提供住房和道路、用水和污水处理等市政设施外，他们能否返回的关键是，是否在当地就业。灾后重建项目应该优先照顾当地就业。另外，政府可利用重建基金实施就业培训，提供就业技能。
     原有的经济设施基本被破坏，而经济设施和经济链的恢复周期远比房屋等基础建设时间要长。这就是为什么前面提到要进行系统细致的经济数据收集和分析的原因。这些数据包括人口、教育和技能。
     另一方面，要分析当地经济基础、资源、市场和潜力等，提供切实可行，并能保持长期活力的经济发展方案。这些方案的首要目标应该是解决当地人口的就业。同样，经济发展主要依靠民间资本的投资，政府提供优惠政策。
     总之，大规模的灾后重建是个长期的系统工程，需要多方力量（政府、民间和专业机构）的共同参与。受灾地区肯定是灾害频发地区，所以重建计划尤其需要审慎和科学，计划的有效性应该持续百年或者数百年。
     （完）
    （资料整理、责任编辑：王砚峰）
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