政府主导的城市空间扩张能促进人口城市化吗？

    城市化本质上是一国从以农业人口为主的农村经济转向以城市人口为主的工业经济的过程。1978—2014年，我国的城市化率从17.9%上升至54.8%，未来城市化的潜力依然巨大。但在是以大城市还是小城市为主的城市化路径选择上，一直存在着很大的争议。改革开放伊始，有鉴于国外大城市普遍面临的拥堵和贫民窟等问题，加之乡镇企业的蓬勃发展，我国采取了鼓励中小城市发展的城市战略，大城市的人口增长受到了严格控制。然而，由于缺乏规模经济和集聚效应，许多小城镇的发展面临种种困难。20世纪九十年代末，中央针对性的调整了城市发展战略，限制大城市发展的语句在各类政府规划和法律法规中消失，转而强调“大中小城市的协调发展”。相应地，行政区划调整政策亦出现变动。首先，上世纪八十年代兴起的撤县设市政策在1997年被基本终止，许多学者认为通过这一政策创立的小城市由于缺乏集聚经济并未促进经济发展和人口城市化；其次，旨在扩大城市规模的撤县设区政策在2000年后开始升温（2000—2004年发生了42例）。
    通过行政手段实现城市空间扩张并非中国特有，许多国家曾经历过类似的城市边界扩张或者多个城镇的合并，如美国的市县合并（city-county consolidation），以及英国、丹麦和瑞典等国家的城镇合并（municipal amalgamation）。在这些国家的城市扩张或合并中，当地民众往往起到了主导性作用。与此不同的是，我国的撤县设区政策基本上是政府主导下的城市空间扩张过程。在这一背景下，该政策能否反映市场和民众的需求，从而实现促进人口城市化的预期目标，成为亟待考察的问题。来自复旦大学经济学院的唐为和华东师范大学经济学院的王媛合写的《行政区划调整与人口城市化：来自撤县设区的经验证据》一文对撤县设区及其政策效果进行了详细探讨。
    论文发现，在处理了政策实施的非随机性（选择偏误）因素后，2000—2004年发生撤县设区改革的地级市，在2000—2010年间市辖区城镇常住人口获得了更高的增长率，而且人口的增长并非源自户籍人口的增长，而是由于撤并城市吸引了更多的迁移人口。这种撤并效应在各地区间存在很大的差异，如东部城市的效果明显高于中西部城市。另外，城市所拥有的市场需求（即市场潜力）也显著促进了撤并的政策效果。
    进一步地，撤县设区政策通过什么渠道影响了人口城市化的进程呢？从本质上讲，该政策调整了地级市政府和所辖县（或县级市）政府间的关系。虽然我国在上世纪八十年代形成了“市管县”的行政体制，但县政府在诸多方面拥有一定的自主权。县通过撤县设区变为市辖区后，原县政府在城市规划、财政收支、人事任命等方面基本失去自主权。行政职权的统一可以有效降低区域间的经济壁垒，提高政府机构的行政效率。例如，撤县设区后，新旧市辖区在交通网路建设上有了很大改善，县区之间的公路收费站得以取消等。此类改变促进了区域市场融合，有利于城市发挥规模经济和集聚效应。国内外很多研究都发现，城市的规模跟企业生产率显著正相关。该文也发现，撤县设区政策通过促进区域市场融合和集聚经济，显著提高了辖区内企业的生产率，并且这一效应对于非国有企业更为明显。更高的企业生产率意味着劳动力可以获得更高的工资率，从而吸引更多外来劳动力流入，提高城市人口规模。这一机制一定程度上解释了撤县设区产生的政策效果。
    2014年发布的《国家新型城镇化规划》提出了我国未来城市发展的一系列目标。近年来，大城市在促进人口城市化方面的作用受到越来越多的重视，许多规模较大的城市都有强烈意愿扩大城市空间。例如，2014年，超过20个城市发生撤县设区改革，而且这一热潮在2015年并未出现降温迹象。根据此文的研究结论，撤县设区可能通过消除经济壁垒、整合区域市场而对经济增长产生促进效应。但需注意的是，文章的研究对象是2000—2004年发生变革的城市。根据已有研究结论，此期间我国的城市规模普遍偏低，因此在平均意义上，扩大城市规模对集聚经济的促进超过了拥堵成本的提高。而事实上，城市并非越大越好，在集聚经济和拥堵成本的权衡下，每个城市都存在一个最优规模。一旦超过最优规模，城市扩张带来的城市拥堵成本会超过生产率提高带来的收益，此时撤县设区未必有利于地方经济。另外，撤县设区政策能否降低政府机构间的行政壁垒，促进区域市场的融合，也决定了该政策的实际效果。因此，未来行政区划调整政策的实施需要考虑到城市异质性和政策的执行效率。
    现阶段，城市化成为地方政府创造政绩的关键指标，一方面促进了城市的快速发展，另一方面也产生了诸如“空城”、“鬼城”、城市无效蔓延等一系列问题，这与我国地方政府主导的城市发展体制密不可分。在此背景下，中央更应谨慎施行行政区划调整政策。在未来各地的行政区划调整中，应使市场力量发挥基础性作用，以此指导城市发展战略，选择更有效的区划调整方案，这对于实现“以人为核心”的新型城镇化至关重要。