人口老龄化不利于财政可持续性吗？

    改革开放以来，中国人口老龄化的进程不断加快，引发了中国经济社会深层次的调整和变革。一方面，人口老龄化意味着更多的人口退出劳动力市场，从而减少了全社会的劳动供给，导致个人所得税税基萎缩，降低了政府利用个人所得税筹集财政收入的能力；另一方面，人口老龄化改变了社会养老保障的收支比例，导致政府社会养老保险金的支付压力和融资负担日趋加重。从欧洲发达国家的经验来看，人口老龄化的“增支减收”效应，会加大政府的债务负担，从而在长期内降低政府的财政可持续性。
    与欧洲国家不同，中国在进入老龄化社会以后，老年人对健康保健、医疗卫生、养老护理、文化旅游、休闲娱乐等商品和服务的需求日趋旺盛，特别是在教育产业化和住房货币化改革全面推开以后，老年人还在很大程度上承担了以自己的储蓄和养老金帮助子女进行教育和住宅投资的责任。而老年人增加对这些商品和服务的消费以及投资，显然会提高老年人对增值税、消费税和营业税的贡献。由于中国是以间接税为主体税种，个人所得税对财政收入的贡献相对较低。人口老龄化对间接税的贡献有可能会超过对个人所得税造成的损失。从增加税收收入的角度来讲，这无疑会对财政可持续性产生良性的影响。
    综合来看，人口老龄化虽然增加了政府的支出负担，但对政府收入的影响是不确定的。老龄化到底是提高还是降低了中国政府的财政可持续性，值得深入研究。
    有鉴于此，《人口老龄化、税收负担与财政可持续性》一文，以老年人商品税负为切入点，从理论与实证两个角度探讨人口老龄化对财政可持续性的影响。研究结果显示，中国的人口老龄化与财政可持续性之间存在“U型”关系。门槛值为老年人承担的商品税占GDP的比重达到1. 3%左右。在老年人商品税负达到这一门槛值之前，老龄化进程加快不利于财政可持续性；超过这一门槛值之后，老龄化进程加快反而有助于改善财政可持续性。结合实证分析的结果和中国进入老龄化社会后的经济社会现状，可以形成以下判断：
    第一，老龄化并没有让中国重蹈欧洲主权债务危机国家的“覆辙”。这些国家的债务危机实质上就是老龄化导致的财政危机的表现。在这些国家，高额的养老、医疗等社会福利性支出刚性增长，然而宏观税负沉重，边际税率偏高，增税空间却极小。政府不得不通过借债来应对日益沉重的社会支出责任，最终导致了债务偿还的危机。在中国，老龄化的一个典型特征是“未富先老”。社会对养老服务的需求以及居民养老的标准尚处于较低水平，家庭养老仍然是居民养老的重要模式，政府和财政承担的养老责任仍然比较小。与此同时，中国劳动者对个人所得税和社会保障缴费的直接贡献相对偏低，还存在一定的空间提高劳动者对财政收入的直接贡献，老龄化暂时没有导致财政出现难以为继的局面。
    第二，最近十年来老龄化反而有助于改善中国政府的财政可持续性。究其原因，除了进入老龄化社会以后长期被抑制的老年人消费得到一定程度的释放带来税收收入的增长之外，更重要的原因可能源于中国社会养老保障体制的不完善。一方面，大量非公有制企业、个体工商户和灵活就业人员没有参加养老保险。对于未参加养老保险的人员，财政不需要支付养老补助，这就减轻了财政的养老福利支出负担；另一方面，养老保障水平低。2014年国家第九次提高基本养老金标准，但是近年来养老金占GDP的比重以及平均养老金与职工平均工资之比连年下降，凸显出老年人在社会新创财富分配中的地位日益降低，并没有同等分享到经济社会发展的成果。在目前的社会养老保障缴费体制下，如果要提高养老金标准使之与经济增长水平保持一致的话，需要财政支付巨额的养老保障补助，这将对财政可持续性产生巨大的冲击。此外，养老保险个人账户“空账运行”暂时减轻了政府支付养老保障补助的压力。从1990年开始，中国的养老金累积结余不断增加，截止2012年，累积结余达到2.4万亿元，然而基本养老保险的结余主要是因为财政提供了补贴以及个人账户的资金被纳入社会统筹用于支付当期的养老金支出。根据预测，如果要做实个人账户，养老金将产生1.2到18.3万亿不等的缺口，这都需要财政进行补贴，并对财政可持续性带来沉重的压力。也就是说，在目前的养老保险体制下，政府或财政没有履行许多应当履行的支出责任，这是老年人高商品税负时期中国老龄化进程加快对财政可持续性反而具有良性影响的重要原因之一。
    第三，虽然当前老龄化有助于改善中国政府的财政可持续性，但付出的代价是带来了更大的代内收入分配不公（参保者与未参保者之间的不平等、企业职工与机关事业单位职工之间的不平等）和代际间收入分配不公（养老保险个人账户“空账运行”，当代在职者的缴款用于支付当期老年人的养老金支出）。因此，我们很难判断这一良性影响是否合理。
    总而言之，在中国进入老龄化社会以后，老年人消费水平不断提高，其承担的商品税负也日益加重。与此同时，中国养老保险覆盖面低、养老保障水平低、基本养老金账户“空账运行”等制度缺陷，导致政府负担的财政养老支出的相对比重逐步降低。这是导致老龄化有利于改善“显性”财政可持续性的主要原因。然而，如果要提高养老保险覆盖面使之惠及全体居民，提高养老保障水平使之确保老年人同等分享经济发展成果，做实养老保险个人账户使之成为规范的基金积累制，则需要财政支付巨额的补助。长期来看，中国人口老龄化对“隐性”财政可持续性可能具有较大的不利影响。因此，对于“现阶段老龄化有助于改善财政可持续性”的结果并不能报以过多的乐观态度。唯一可以确定的是，进一步提高老年人的消费水平，增大老年人对财政收入的贡献，是老龄化社会改善财政可持续性的重要途径之一。