多种所有制经济竞争与政府最优规制

    多种所有制经济共同发展是我国改革开放三十多年来最重要的经济社会现象之一，这一发展形态是我国《宪法》规定的“基本经济制度”的主要内容。如何认识这一现象，关系到人们对我国基本经济制度运行机理的深入理解，也有助于明确思路，完善现有监管制度和进一步推动市场化改革。中国人民大学石明明、国家发展改革委张小军和马里兰大学阙光辉合著的《多种所有制经济竞争、策略外部性与政府规制机制》一文对这一经济形态及有关最优规制机制进行了探讨。主要结论有以下几个方面：
    （一）我国多种所有制经济竞争制度与民营经济竞争制度、国有企业独家垄断经营制度具有明确的区别。典型的表现就是，经典国有企业最大化社会福利这一“事前”策略将与“事后”的全局最优结果发生偏离。政府如果不考虑行业特征及不同所有制经济的互动特征，仅是要求国有企业最大化社会福利，那将无法实现初衷。什么样的制度设计才是最优的，是政府必然会面临的一个课题。研究表明，这一机制既不等价于要求国有企业最大化社会总剩余，也不等价于要求国有企业完全模仿民营企业，而是需要综合权衡国有企业与民营企业的效率、国有企业剩余损失和内部化策略外部性的收益等具体条件进行规制机制设计。
    （二）在一个不完全市场上，通过发挥多种所有制经济竞争的作用和对国有企业进行合理的规制，能够有效内部化企业策略互动带来的外部性，改进社会福利。研究显示，与财政补贴政策、选择性产业政策、保护性管制政策等相比，增强市场可竞争性并优化规制机制作为一对政策组合，也应该成为实现公共目标的一项重要的政策选择。
    总体来看，我国过去三十多年来的市场体系建设可以分为两个阶段，第一阶段是放松准入、投资、价格等方面的限制，逐步引入多种所有制经济，培育市场主体并完善相关法律法规。目前这一阶段已经基本完成，但在部分重点行业、重要领域，还存在对少数企业在财政补贴、融资成本、土地及资源租金等方面的政策倾斜，试图通过使其免于竞争或获得特殊的竞争优势，实现公共目标。但是正如我们在现实中看到的，上述政策实施的成本十分高昂，由于缺乏竞争激励和寻租市场竞争，出现机构人员臃肿、进取心缺乏、创新乏力及腐败问题。事实上，在多种所有制经济共同竞争的框架下，补贴政策可能是无法实现“最大化社会福利”这一事前策略的。对低效率企业进行补贴，既破坏了社会的公平竞争秩序，同时也可能损害经济效率。
    由于强化竞争和优化监管更能发挥市场的决定性作用，因此也可能是更为有效、实施成本更低的政策选项。因此，我国市场体系建设第二阶段的重点是营造公平竞争的市场环境，建立合理的规制制度。政府应逐步放松保护性规制，促进形成不同目标函数企业之间开展平等竞争的基本格局。从长期看，我国应进一步强化国有企业的公共职能，同时逐步建立以“公平竞争审查制度”等为重要内容的竞争政策。一方面，要不断完善竞争与规制法律体系，推动各种所有制经济在法律上和竞争上实现真正的平等地位，从而实现相互竞争和相互促进。另一方面，应赋予国有企业职能和公共利益更为广泛的含义。国有企业应作为公共政策实施的工具，而不是公共目标本身。在特定环境下，国有企业以自身利益最大化的同时，也可以同步实现社会目标；而在部分条件下，国有企业必须以公共利益为主，才能实现社会目标。
    （三）对于未来我国下一步的垄断行业改革，在国有垄断行业改革初期，在打破行业准入壁垒、引入民营企业进入阶段，尽管国有企业的行为需要作出适应性调整，但保持或接近于保持传统规制模式，即要求国有企业以社会福利最大化为目标，是有利于社会福利同时也是必要的。但是，随着改革的逐步深入及民营企业的发展壮大，规制机制必须做出及时的调整，即要随着竞争条件的变化，政府规制部门应因时因势，通过区分垄断类型和市场背景来设计合适的规制方案，通过规制机制重构不断适应新的市场环境。
    （四）在多种所有制经济竞争的环境中，需要遵循一项重要的规制实施准则，即国有企业的规制规则必须清晰、透明、可预期。由于在多种所有制经济竞争条件下，要求特定企业最大化社会福利的传统规制方法，在很多情况下实际上无法实现预期目标，而政府最优规制机制既依赖于行业自身特定的竞争环境，还依赖于多种所有制经济互动的特征，这就要求社会规制者必须明确规制机制的内容并承诺其稳定性。当前我国大部分国有企业监管还没有建立起清晰稳定的规制规则。一方面，我国绝大多数垄断性行业中的企业都由国家所有和控制，在实践中，这些垄断企业不但受到不同层次政府部门的控制，而且还会受到同一层次的不同政府部门的控制，这种多头多重领导造成了政府行政职能的普遍错位和缺位，从而形成规制规则不明确的基本现状。另一方面，在运行规则上，国有企业运行往往受到政府政策的不确定性干预，尤其是在面临严重外部冲击时，国有企业往往承担了重要的风险分担和风险对冲的稳定器作用，相机干预成为政府维持产出、稳定经济的重要手段。研究表明，在多种所有制经济竞争的环境中，设计明确的规制规则是重要的，政府需要明确自己规制的目标、时机、策略、力度等方面的内容，同时对自己的规则做出可置信的承诺，前瞻性地引导竞争预期。否则，模糊的规则可能会发出更紊乱的信号，扭曲风险资源的配置，形成不恰当的经济激励，从而会引致博弈均衡的不稳定或使市场无法达成稳定的均衡，引发更复杂的宏观经济层面的产出波动。