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反价格合谋的激励性执法政策研究(国家社科基金)

http://www.newdu.com 2018/3/16 东北财经大学 唐要家 佚名 参加讨论

    东北财经大学产业组织与企业组织研究中心唐要家教授在主持完成教育部人文社科重点研究基地重大项目《维持转售价格问题研究》和国家社科基金项目《反价格合谋的激励性执法政策研究》的基础上,针对中国图书出版业管制体制问题进行了深入分析,并提出了深化图书出版业管制体制改革的政策建议。
    图书出版行业的管制体制
    目前,中国图书出版行业的管理体制是,国家新闻出版总署及地方各级新闻出版管理部门对图书出版发行单位实行行业管理,政府意识形态部门——中宣部和地方宣传部门参与导向管理。长期以来,中国图书出版业作为意识形态的组成部分,将图书看作特殊的产品,实行严格的政府管制。根据2002年开始执行的《出版管理条例》等有关法规的规定,目前图书出版行业的政府管制主要包括:
    1.图书出版进入管制
    长期以来,图书出版业作为意识形态的组成部分,出版社采取国有独资事业单位制度,实现严格的出版行业准入制度,严格禁止社会资本、企业资本进入,当前更是在原则上不再批准新设出版社。
    2.图书出版内容管制
    国家严格禁止出版违反国家意识形态和宣传方针的图书,对图书内容的审查实行事前审查,图书在发行前需要向新闻出版管理部门送审,建立出版物审读制度。
    3.图书出版数量管制
    目前,中国每一个出版社所出图书的种类数量都通过新闻出版总署定额发放的书号进行限制。新闻出版总署对出版社根据其实际人员结构及历年出版规模核定下一年度的图书选题数量即书号数量,并总体上采取的是平均主义的分配方式。
    4.出版社经营范围管制
    中国图书主管部门对出版社的经营范围实行严格限制,明确规定各个出版社的经营领域,确定各个出版社之间的产品分工。未经新闻出版总署批准,不得跨专业出版其他领域的图书,如果出版社超分工、超范围出书,主管部门将视情节轻重给予没收利润、罚款等处分。
    5.教材价格管制
    1984年以来,国家开始了从放松价格管制,赋予出版社定价自主权为起点的体制改革。经过多年的改革,目前除中小学教材外,其他图书的价格都已经基本或全部放开。为了规范教材价格,从2001年起,国家相关主管部门陆续出台了《关于降低中小学教材价格,深化教育教材管理体制改革的意见》及九个配套文件,对中小学教材价格做出了详细的规定。
    图书出版业管制的绩效
    中国政府对图书出版行业严格的进入管制、数量限制和经营范围限制,严重阻碍了图书行业的市场竞争,保护了出版社的领域垄断和强化了政社不分的体制,成为出版社局部垄断和攫取纵向一体利润的根本原因,并推高了图书的价格,恶化了产业链的一体化发展。具体体现在:
    1.进入管制和专业领域管制限制了市场竞争
    首先,严格的进入管制必然导致出版业极高的进入壁垒,也使得近年来中国出版业在能够长期维持较高利润水平的同时,出版社却未能发生相应的大量进入。与国外相比,中国出版社总量较少,到2008年底也仅有579家,同期美国全国有出版社56000家;英国登记的出版社大约有2275家;法国出版社大约有2400家。改革开放初期的1980—1990年,中国出版社的数量曾出现过较快的增长,1990年后出版社的数量增长则明显放慢,1996年后出版社的数量则变化不大,个别年份出现数量下降,在2007年仅为540家。对于一个市场竞争机制能有效发挥作用的产业来说,严格的进入管制不仅抑制了大量潜在竞争者的进入,而且同时也抑制了产业内部的竞争程度,从而阻碍了市场机制促进资源优化配置的基础性作用,而且也必然会导致产业内现有企业的低效率和行业创新不足。
    2.专业领域限制和政社不分体制强化了出版社攫取垄断租金
    国家对出版社经营范围的严格管制限制了出版社之间的业务交叉竞争,造成尽管出版社数量众多,但是出版社之间并不存在充分的竞争,每个出版社的经营范围被局限在相应的专业领域内,每个出版社在该领域内都是一个局部市场垄断者。即使是在相同产品的市场当中存在多家出版社,这些出版社之间的业务市场也被进一步细分并授权给不同的出版社垄断经营。政府对出版行业的严格管制导致图书出版业具有强行政垄断的特征,出版社占有了大部分的图书出版产业链的经济利润。20世纪90年代中后期,出版利润占整个出版系统利润的比例逐年增加,1998年以后稳定在70%左右。2007年,销售利润率排名前十位的出版集团和出版社的平均销售利润率为25.9%,其中人民卫生出版社、人民教育出版社、高等教育出版社、上海文艺出版总社这前四家的平均销售利润率为30.7%,这大约是当年整个工业行业平均销售利润率的5~6倍。出版社的行政性垄断势力扭曲了图书纵向产业链的利润分配结构,恶化了零售商的经营状况,并推高了图书价格和抑制了读者的消费需求。
    3.教材价格管制造成企业运营效率低下和图书价格虚高
    根据2001年新闻出版总署发布的《中小学教材价格管理办法》规定,教材定价实行保本微利原则,印张中准价的利润为印张成本费用的5%。根据该办法第四条的规定,教材零售价格计算公式为:(印张单价×印张数量+封面价格+插页价格×插页数量)×(1+增值税率)。从此可以看出,目前的中小学教材价格管制办法实际是一种“成本加成”价格管制方式。根据管制经济学,成本加成价格管制机制的最大的问题是企业缺乏降低成本的动力,是一种低效率的价格管制方式。在成本加成管制体制下,企业主动降低成本不会带来任何额外收益,而通过虚报成本这能通过高价格带来更高的收益,而主动降低成本带来的政府管制下的产品价格下降会使企业无法充分获取效率收益。因此,企业缺乏主动降低成本、降低价格和提高效率的动力,虚报成本会导致图书价格的虚高。
    4.政府管制下的出版社寻租和地方保护
    长期以来,中小学教材没有形成多家出版社竞争的格局,编写和出版被少数几家出版社所分割垄断。出版发行始终由出版管理部门制定的出版社出版,新华书店总发行。这种垄断运营体制使多年来中小学教材的价格一直居高不下,同时由于中小学教材的规模经济性和总体收益高,它成为各家出版社争夺的焦点。近年来,尽管在中小学教材出版发行过程中引入了招投标体制,但是由于制度设计的缺陷和地方保护主义,阻碍了出版企业之间的跨地区竞争,招投标制度并没有达到降低价格和提高效率的目标,反而加剧了政企合谋和推高了成本。
    图书出版业管制体制改革的政策取向
    目前中国图书出版业是计划色彩和行政垄断最为典型的行业之一,这一管制体制使出版业成为没有效率激励的封闭市场。这不仅不利于图书出版业的健康发展和增进消费者福利,而且也不利于中国图书出版业国际竞争力的提升和中国文化的全球推广。
    图书出版业是一个经济属性明显的产业,市场竞争机制是促进行业发展和国际竞争力提高的基础性力量,并不存在实行严格的经济性管制的理由。尽管图书出版具有一定的意识形态性质和部分普遍服务需要,但是这仅限于少数的图书,为了实现社会性管制目标,政府需要创新社会性管制机制,不应为了社会效益目标而维护一个低效率的图书产业发展体制。因此,政府在强化图书出版业社会性管制的同时要逐步放松经济性管制,引入市场竞争,促进资源的优化配置。
    1.放松行政管制,引入有效竞争
    首先,放宽市场准入限制。按照区别对待、分类管理的原则,对出版单位的进入实行由审批制向登记审核制转变。其次,改革书号管理制度。彻底改变书号是出版资源的观念,取消采用书号进行管理的控制手段,恢复书号(即国际标准书号)只适用于著录等级的一种标准的本来面目,使书号不再成为“稀缺资源”,由出版企业按需申请领。再次,放松对出版社经营范围的限制,原则上不禁止各出版社同时出版经营不同专业领域的图书。也就是说,只要出版社提出申请,并具备相应的资格,经审核后主管部门就应当批准其同时经营不同专业领域图书的申请。
    2.推进出版社的公司化改革和图书流通组织优化
    首先,实现政企分开,推进出版社公司化改革。促进各个经营主体由事业单位体制向企业化转变,加快产权制度改革,完善法人治理结构,建立现代企业制度,尽快成为真正的市场主体。其次,推动行业企业重组,促进产业组织结构优化。图书行业的产业组织结构优化的核心是打破条块分割体制,促进高效率企业通过并购重组获得快速成长和国际竞争力的提高,促进行业资源的优化配置。再次,改革图书购销形式,通过企业之间的纵向并购和一体化经营,减少图书流通环节,降低发行流通成本,更好的满足消费者的需要,优化图书流通纵向组织结构。
    3.建立差别化的图书定价机制
    根据不同类别图书的特点,建立差别化图书定价机制。首先,综合效益性和经济效益性图书应取消统一定价,由经营主体根据市场供求自主定价,建立市场化图书价格机制,用反垄断法来调整图书出版和流通企业的限制竞争行为。其次,中小学教材等图书具有明显的社会效益,但是这并不意味着企业提供该产品会亏损,政府价格管制的目的是控制价格过快增长,促进企业在改进产品质量的同时降低图书成本。为此,应该进一步改革完善社会效益性图书的价格管制机制,实行激励性管制政策,近期重点是完善竞标体制,消除招投标中的政企合谋和的地方保护主义。
    4.打破所有制垄断,渐进的推进民营化
    首先,在已经对非公经济开放的印刷、发行领域,通过深化改革构建平等竞争的市场体制。其次,逐步放松出版领域对非公经济进入的严格限制,可以有选择的在一些图书领域或者在一些出版社,放松经济成分控制,打破图书出版产业的所有制垄断,优化出版资源配置,推动出版产业组织结构演进,使出版发行等环节都处于竞争性的环境下。从长期改革目标来看,等到时机成熟,可以放松对民营出版社的进入限制,并逐步有条件的允许少数外资出版企业的进入。在民营化过程中,政府在放松进入管制的同时,应强化社会性管制,加强对图书内容的审查,实现经济效益和社会效益的有机统一。

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